司春霞

摘 要：党的十九大报告提出，要“实施乡村振兴战略”，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。重庆市大渡口区在推进乡村振兴，建设美丽乡村过程中不断探索促使城乡融合发展的路径，也积累了一定的经验。但对标新的战略要求，还存在一些短板。所以，文章从城乡规划布局、产业融合发展、城乡基础设施共享、人才队伍建设和城乡社会治理几个方面进行分析，以助推城乡融合发展。

关键词：乡村振兴;城乡融合;体制机制;发展

中图分类号：F327;D033      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）11-0062-04

进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。当前，我国发展不平衡不充分的问题依旧在农村表现得最为突出[1]。党的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，2018年中央1号文件把坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一，明确实施乡村振兴战略，走城乡融合发展之路。如何实现城乡融合发展，关键在于建立健全城乡融合发展体制机制，强化乡村振兴制度性供给，引导城乡两者互为资源、互为市场、互为补充、互相服务，促使城乡融合发展。

一、大渡口区推动实现城乡融合发展的现状与基础

（一）大渡口区城乡结构概况

重庆市大渡口辖区面积103平方公里，全部位于两山（中梁山、铜锣山）两江（长江、嘉陵江）之间，现辖五街三镇，常住人口34万。其中，城镇人口33.09万人，城镇化率97.32%。大渡口区跳磴镇下辖15个行政村，为全区农村人口最多的镇，也是实施乡村振兴的重点区域。大渡口区农村经济具有城郊型的显著特点，农业生产面积少，农村经济比重小，三农主战场在跳磴镇。这样的城乡布局为城乡融合发展打下了良好的基础。

（二）大渡口区城市开发全面提速

大渡口區认真贯彻落实中央和市委市政府工作部署，按照习近平总书记对重庆市提出的“两点”“两地”定位，以建设“高质量产业之区，高品质宜居之城”为目标，着力补齐短板，依托文化休闲旅游建设，促进城乡融合发展，实现全域振兴。2017年，新增城乡道路通车里程 25 公里，完成农村征地1 908亩、城市房屋征收14.33万平方米，出让土地2 596 亩。滨江片区刘家坝新城初具规模，伏牛溪、小南海片区开发拉开序幕，全区商品房新开工面积达到 208 万平方米、销售面积达到180 万平方米[2]。

（三）大渡口区多项改革措施落地落实

建立健全更加公平可持续发展的社会保障体系，注重统筹城乡各类保障待遇。全市率先实现农村养老保险全覆盖、城乡低保同标和乡镇综合文化站全覆盖。优先发展教育事业，建成双山实验小学、钓鱼嘴公租房小学等学校，佳兆业中小学、花园小学投入使用，妥善解决了流动人口随迁子女入学问题。全面推开公立医院综合改革，落实“分级诊疗”制度，基层卫生服务体系更加健全。实施特色效益农业项目 10个，有效促进农民增收。

（四）科学谋篇布局，推动城乡融合发展

目前，大渡口正聚焦大数据智能化、生态环保、大健康生物医药、文化休闲旅游等新兴产业，以滨江板块、九宫庙商圈、伏牛溪板块、建桥园区等“四大重点板块”为载体，加快发展新兴产业，推动传统产业转型升级，持续提升经济发展的质量和效益。处理好城市化与农业农村现代化的关系，让城市与乡村各美其美、美美与共。近期，区委、区政府围绕重庆市“山水之城·美丽之地”目标定位和“行千里·致广大”价值定位，结合大渡口上风上水的空间优势，科学谋划区域发展布局，提出重点打造五个旅游区：滨江湾区文化休闲旅游区、跳蹬都市田园旅游区、九宫庙都市商务旅游区、建桥工业体验旅游区和伏牛溪康体宜养旅游区。这样的谋篇布局，为大渡口的城乡融合发展打下了良好的基础。

二、大渡口区乡村振兴的短板制约城乡融合发展

（一）乡村统筹规划滞后

重建设轻规划的现象比较突出，项目建设规划和标准缺失。乡村规划大多采用单一的“自上而下”的规划方式，缺乏对村民自身意愿的了解，乡村规划建设出现了“闭门造车、脱离实际”现象，导致规划形式上可行、实际上不适用的情况。目前，有些村没有规划，导致乡村建设混乱;有些规划编制简单单一，没有考虑到村庄自然、历史人文和产业等因素，导致村庄文化特色不鲜明;还有些村根据上级政策调整多次规划，实施起来无所适从，造成不必要的重复和浪费。缺少规划指引，资源整合利用受制约，项目落地困难。

（二）乡村基础设施建设薄弱

虽然近年来各级对农村投入的水电路等设施力度较大，取得了有目共睹的成绩，但仍存在农村发展不平衡、基础设施条件普遍较差等问题，有些村庄道路、供排水、环卫、公共服务等基础设施还比较落后，信息化基础设施建设更是短板。

长期以来，受“全域城市化”的影响，大渡口区的农村尤其是跳磴区域长期处于“等待变为城市”的状态，相关单位对农村区域发展普遍持等待观望态度，涉农工作因“变为城市”的顾虑举棋不定甚至裹足不前。

受现有政策和农村实际现状的影响，村民自主投资建设家园的积极性难以提高，再加上政府因各种因素的制约，投资建设乡村的作用难以发挥。中梁山、金鳌山地理位置较高，滨临俯视长江，视野非常开阔，作为主城西南部的重要生态屏障，也是大渡口区的一张名片，然而，交通不便一直是两山发展的瓶颈。

（三）乡村建设人才资源短缺

随着城市建设的快速发展，新时代务农人员思想观念的变化，再加上农业收益偏低等因素影响，农村青壮年劳动力大多外出打工，在家务农的大多是年老体弱或多病者，文化素质偏低，农业逐渐成为了“副业”、农村逐渐成为了外出务工人员春节团聚亲人的短暂聚集地。

据大渡口区建胜镇、跳磴镇介绍，农村户口考入大学又返回农村就业的人数不足10%，即使没有考上大学的农村青年，结婚后也基本选择外出打工或在城镇居住。在这样的现状下，乡村的建设与发展受到了很大的制约。

（四）乡村生态环境仍需改善

1.农民群众保护环境意识缺乏

农民的文明观念、环保意识没有被唤醒，习惯了以往的方式，不愿去改变，有些村民不注重卫生整洁，生活存在陋习，房前屋后、道路沟渠、竹林坡坎、院坝角落乱扔乱倒垃圾，养的猫狗随地大小便等，这些直接影响着农村环境。

2.环境整治资金缺乏

目前乡村生活垃圾严重影响着乡村美丽乡村的建设，但是对此的治理上级预算资金严重不足，村集体经济薄弱，集体收入匮乏，其他无融资渠道。比如，跳磴镇下辖的14个村在农村生活垃圾治理过程中，每个村平均支出约20万元，但是农村生活垃圾治理一直没有纳入区财政预算，这给村级财政带来了很大的压力。

3.缺乏长效环境监管机制

建立长效环境监管机制不能重一时整治而忽略长期有效的管理。目前“头痛医头、脚痛医脚”的现象较为普遍，常态化的环境治理保持的不够，往往是治理完了，脏、乱、差和“牛皮鲜”又再次回潮，陷入“治理—反弹—再治理”的怪圈，没有有效管用的长效管理机制。

（五）乡村基层治理还需创新

1.村民自治流于形式

乡镇政府权力延伸过长、权力边界不清，在实际工作中使农村基层组织成为“政府的派出机构”，削弱了农村基层组织的自主权。在不牵涉自身经济利益的情况下，大部分村民对建设自身家园不关心、不出力，参与自治的意愿不高。

2.民主、法治的作用发挥不强

一些村干部民主意识较为薄弱，民主作风不实，在事关人民群众切身利益的问题上沟通较少，导致干群关系紧张。有些村干部采取“家长制”作风，讲个人主义，不民主。对村务、财务公开不透明、不全面、不彻底，在低保户的评议上不公开、不透明，存在“关系保”“人情保”的现象。

3.乡村道德失范

随着经济发展，乡村一部分人先富了起来，大量人员进城务工导致乡村结构变化，传统道德受到了冲击，渐渐失去规范作用。乡村的传统道德被现代化所肢解，乡村道德体系正在经历着深刻的转型，并且在进行着重塑。这在一定程度上影响着乡村的治理。

三、加快推动大渡口区城乡融合发展的建议

（一）完善现代城乡规划体系，保障城乡空间融合

城乡融合发展应调整和优化城乡空间格局，打通城乡空间割裂的行政壁垒，将区、镇、村等各级行政单元作为一个整体，制定统筹城乡全域的空间规划，在空间上有效整合城乡基础设施、服务设施、生态环境等各类资源，实现定位清晰、功能互补、衔接协调的城乡空间体系。科学制定农业农村产业规划、基础设施建设规划、城镇发展规划，重塑乡村现代化和新型城乡关系，通过规划的作为，把过去我国城乡“二元对立”发展成为城乡“二元融合”关系，从而开创城鄉现代化的创新、协调、绿色、开放、共享之路。

大渡口区应加快推进村规划和村建设规划编制工作，坚持规划先行，在城乡总体规划、土地利用总体规划框架下，按照理念先行、分类推进、彰显特色的要求，实施“多规合一”，精准推进村规划和村建设规划编制工作，提高乡村规划建设水平，更好彰显乡村自然美和人文美。整合全区自然禀赋和历史人文特色，譬如，工博、大渡口古镇及跳磴众多的宗教寺庙（石林寺、金鳌寺、小南海观音寺等7座）、历史遗存（石斧、龚晴皋墓、杨家嘴汉墓群，金鳌山清代寨墙）、两山一水（中梁山、金鳌山、长江7.5公里江岸线）、温泉，编制全区旅游规划，与土规、城规、生态红线等无缝衔接，明确划定村域生态空间、农业空间和建设空间，合理安排农村各类用地，引导村域土地合理利用和有序建设。

（二）加强乡村基础设施建设，实现城乡基本公共服务融合

要以新时代人民群众对美好生活的向往为目标，根据当代农村家庭结构和人口的变化趋势，制定乡村基础设施建设标准，推动基本公共服务在城乡之间逐步实现布局合理、标准大体一致的公共服务布局体系。同时，以分类施策、分步跟进，持续推动乡村道路、通讯、网络、污水和垃圾处理等各方面的基础设施建设，让广大农民群众共享现代文明。

大渡口区应坚持统筹规划、城乡一体，以滨江路、华福路为带动，加快推动乡村交通、水利、信息、能源、市政等基础设施提挡升级，构建城乡互联互通、安全高效的基础设施网络体系。加快金沙路、环金鳌山等路网建设;逐步完善城乡垃圾收运、公厕、停车、消防、照明等配套设施。加强农村医疗队伍能力建设，强化和完善农村合作医疗制度，健全重特大疾病保障和救助机制。

（三）打通城乡人才双向流动渠道，促进城乡人才资源融合

改革开放以来，中国的繁荣发展更明显体现为城市的繁荣发展，农村大量劳动力涌入城市并安家落户，人才、资金以及其他社会资源，急剧向城市流动和积聚，成就了城市的崛起和繁荣，也造成乡村发展相对滞后。如何让社会资金与社会人才向乡村流动，成为我国乡村能否振兴的关键点。因为只有这样双向的流动才是可持续的，才能改变乡村落后、城市繁荣的不平衡格局[3]。可以说，乡村振兴关键在人，核心是人才。

1.大打“乡情牌”“乡愁牌”，挖本土人才

第一应通过出台扶持、补助政策，鼓励引导在城市打拼的青年回归故土、返乡创业、回馈家乡。乡土人才有其自身的优势，一方面，是他对本村情况熟悉，了解很多事情的前因，对于很多战略和决策都有帮助;另一方面，本土人才作为本乡本土人，熟悉村里的风俗习惯和人情世故，对开展各工作的开展有帮助。第二是加大新型职业农民培育、农村青年致富带头人培养。

2.通过激励的机制和商业共享模式来吸引大城市的外来人才

结合本地发展需要，主要引进一些文化创意方面、建筑方面，产业方面，策划营销方面，品牌推广方面等方面的人才，促进乡村振兴。

（四）优化城乡功能布局，促进产业发展融合

按照推进乡村全面振兴的要求，统筹布局农村乃至城 乡生产空间、生活空间和生态空间[4]。坚持“生产空间优质高效、生活空间品质宜居、生态空间山清水秀”的要求，按照“农业+旅游”的思路，大力招引“农文旅”项目，推动农业与旅游、教育、文化、康养等产业融合。结合大渡口上风上水的空间优势，整合优化城乡功能布局。

1.打造钓鱼嘴滨江弯区为代表的文化休闲旅游区要充分利用该地方得天独厚的江岸资源，以钓鱼嘴半岛为核心，以文化休闲旅游产业发展为重点，带动周边发展，建设重庆主城新的生态文化休闲旅游地。

2.打造农业生态园

利用跳蹬镇“半壁山水半壁城”的城乡共存的优势，发展“互联网+现代农业”，以高效农业、绿色生产、旅游观光、休闲娱乐、农事活动体验和传统农耕文化等元素，培育智慧农业、创意农业等新型业态，提升全域体验品质，积极推进乡村电子商务发展，利用大数据智能化拓展农产品销售渠道。此外还有九宫庙商圈商务商贸服务中心的建设，建桥工业园区的先进产业聚集区以及伏牛溪康体宜养旅游区的建设，按照各自功能定位，结合各地自身优势，促进产业融合发展。

（五）完善乡村生态治理体制，推动城乡生态融合

城乡生态环境的共融发展是城乡融合发展的基础保障。要改变以往的重视城市环境保护，忽略乡村环境问题，导致城市环境良好，乡村污染加重这种不协调的局面。逐步构建城乡一体的生态系统和绿色屏障，实行城乡环境保护的统一标准;推进农村“厕所革命”，对新建房屋和农家乐，鼓励建设无害化卫生厕所。

扎实推进绿化行动，实施山水田院道路绿化美化，推进最美道路、最美庭院建设。抓好农村污水治理工程，完成镇、村聚居点集中式生活污水处理设施建设，因地制宜处理农村分散污水。抓好农村生活垃圾专项整治，建立村收集、镇转运、区处理的农村生活垃圾处置服务，确保农村居民集中点生活垃圾日产日清。

完善农村生活设施，打造农民安居乐业的美丽家园，让良好生态成为乡村振兴支撑点。

（六）构建乡村治理新模式，实现城乡社会融合

实现乡村治理现代化，要推进以法治为前提实现乡村治理有序、以德治为引领实现乡村治理有魂、以自治为核心实现乡村治理有力的“三治”融合，形成基层党组织领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元主体共治格局，确保乡村社会和谐有序[5]。

1.自治是健全乡村治理体系的核心

村民是乡村治理的主体，美丽家园的建设主要依靠村民自我管理、自我教育、自我服务。要进一步完善村务管理制度，提高村民自治水平;抓好党务、村务、财务公开制度的落实;要强化监督制度，激发群众参与治理的积极性和主动性，切实提升村民自律、自治和自我保护能力。

2.法治是健全乡村治理体系的保证

在全面推进依法治国的今天，乡村治理的规范化、民主化离不开法治作保障。随着村民法治意识的提升，乡村治理法治化也日益凸显，但还存在着“遇事找关系、办事讲人情、信权不信法”的现象。要进一步营造乡村法治环境，加快健全农村司法执法机构，进一步加强人民法庭、基层司法所、派出所的建设，村（居）委会专门设立家事纠纷调解工作室，既能做好普法宣传，又助推纠纷的化解。同时特别要从人力、物力和财力等各个方面加大投入，确保农村地区司法执法机构能够正常运行，保证农民能够便捷的行使诉讼权利，获得法律服务。

3.德治是健全乡村治理的支撑

无论自治还是法治都离不开乡村良好的道德作为基础，要在乡村加强宣传弘扬社会主义核心价值观，形成良好的道德风尚;注重树立宣传新乡贤的典型，用榜样的力量帶动村民奋发向上，营造风清气正的淳朴乡风。

结语

总之，城乡融合发展是塑造良好城乡关系，实现乡村振兴、城市繁荣发展的必由之路，在探索实践中，需要摒弃行政化的思维定势，以改革和创新的精神推动乡村建设和发展，最终形成城乡融合发展的和谐城乡关系。

参考文献：

[1]  方晓红.实施乡村振兴战略的几点思考[J].经济研究导刊，2018，（21）.

[2]  姚斌.重庆市大渡口区人民政府工作报告[R].2018-01-13.

[3]  郑凤田.利用“城乡融合”新途径实现乡村振兴[N].北京日报，2017-11-20（14）.

[4]  姜长云.建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系[J].区域经济评论，2018，（3）.

[5]  陈文胜.实施乡村振兴战略 走城乡融合发展之路[J].求是，2018，（6）.

Abstract：In the report of the 19th CPC National Congress，the report of the 19th CPC National Congress states that it is necessary to“implement the strategy of rural revitalization，”according to the Department of Urban-Rural Integration and Development of Dadukou District.“We will establish and improve institutional mechanisms and policy systems for urban-rural integration and development.” In the process of promoting rural revitalization and building beautiful countryside，Dadukou district of Chongqing has continuously explored the way to promote the integration of urban and rural areas，and has accumulated some experience.But for the new strategic requirements，there are still some shortcomings.Therefore，this paper analyzes urban and rural planning and layout，industrial integration and development，urban and rural infrastructure sharing，talent team construction and urban and rural social governance，in order to promote the urban and rural integration development.

Key words：rural revitalization;urban-rural integration;institutional mechanism;development