尽管国务院、省级政府行政区划变更决策机制存在法治基因不足的先天缺陷，但是我国却仍未就此有针对性地构建社会公众广泛参与、地方权力机关有效制衡和行政区划变更争议预防等必要的补强机制。根据行政区划变更决策机制法治化形态可以多样化的研究结论，在尊重我国现行宪法已为国务院、省级政府分别配置行政区划变更决定权的框架下，提升其行政区划变更决策机制法治化水平的改革方案主要包括构建公众参与的法定必经程序、赋予地方权力机关实质议决权、设立专门组织以预防行政区划变更争议和完善行政区划变更法律责任追究机制等内容。

在沿袭中华苏维埃共和国临时中央政府《划分行政区域暂行条例》的经验基础上[1]，中华人民共和国在成立之时，就立即启动了行政区划变更机制的法治化建设进程。为此，当时的内务部和政务院先后在1949年12月和1952年11月分别颁发了《关于统一行政区划变更权限的规定》和《关于处理行政区划变更事项的规定》。不过，令人遗憾的是，我国此后的行政区划变更机制法治化建设进程，不仅因为“文革”等原因而历经急速大幅倒退阶段，而且此后再也未能返回法治化轨道。这其中，基于行政区划在地方权责及利益分配机制中的基础性、庞杂性，以及行政区划变更问题自身的敏感性，不仅少有学者及文献对行政区划变更决策机制进行系统和深入研究，甚至就连国务院于2018年11月发布的《行政区划管理条例》也未能就此问题取得实质性的改革突破。鉴于此，对承担绝大部分行政区划变更事宜之国务院、省级政府行政区划变更决策机制的法治化问题进行研究实属必要。另外，本文还将包括还原行政区划变更机制在宪法学理论中的应有地位，并唤醒法学界对行政区划变更机制及理论能给予“起码的关注和回应”。[2]为此，本文围绕如何对国务院、省级政府行政区划变更决定权施以有效法律规制这一主线（下文除特别指明，行政区划变更决策机制不涉及全国人大的行政区划变更决定权）就如下问题展开研究：国务院、省级政府行政区划变更决策机制的法治化现状、行政区划变更决策机制的法治化形态，以及如何根据此法治化形态对国务院、省级政府行政区划变更决策机制进行改革和完善。

一、国务院、省级政府行政区划变更决策机制的法治化现状

行政区划变更决策机制是指行政区划变更决定主体及其他相关主体针对特定行政区划变更事宜就具体的变更方案进行沟通、讨论、协商，并最终作出行政区划变更决定的方式和程序等制度性安排。依据宪法及《行政区划管理条例》等相关规定，考虑到国务院行政区划变更决策机制和省级政府行政区划变更决策机制仅在行政区划变更决定主体和行政区划变更对象等方面存在少许差异，故而本文选择对两者的法治化现状进行集中研究和分析。

（一）行政机关的行政区划变更决定权存在法治基因不足缺陷

根据我国现行宪法，除了省、自治区、直辖市的建置和特别行政区的设立等行政区划变更事宜分别由全国人大批准、决定外，其余所有行政区划变更事宜的决定权则都被分别配置给了国务院或省、自治区、直辖市人民政府。具体情况，可参见表1。

表1 我国行政区划变更决定权配置图

根据表1，不难看出，在选择谁来承担行政区划变更决定权这一关键问题上，我国既没有彻底坚持中央机关决策型模式，也没有彻底坚持权力机关决策型模式，而是选择了中央机关决策与地方机关决策共存，以及权力机关决策与行政机关决策共存的模式。[3](P68-70)但问题是，国务院、省级政府行政区划变更决定权却存在法治基因不足的先天缺陷：一方面，从国家机关属性角度看，由于国务院和省级政府都属于行政机关，而非权力机关，故而其无法更好地满足行政区划变更的民主性需求。因为，不论是在行政区划变更对社会公众权益所造成的影响上，还是就行政区划变更自身所必须考量的政治、经济、历史和文化等因素之各自权重而言，由于暂时还无法找到一种非常科学的方法以对其作出精准评估和比较，故而，最好的对策其实应是通过权力机关的民主议决方式以弥补相关不足。另一方面，从国家机关层级角度看，由于省级政府属于地方机关，故而为其配置行政区划变更决定权的最大风险之一就在于其往往会因囿于地方利益的考量而忽略行政区划变更的整体性。例如，实践中，湖南省人民政府竟然通过下达指标任务的运动型方式来批量推进撤乡减镇工作，以至于全省仅用一年时间就减少了527个乡、镇。[4]而问题是，此举显然与行政区划变更应坚持的个别、审慎和科学等原则相违背。另外，由于目前我国不仅没有就行政区划变更的实体性标准制定《行政区划法》《省组织法》或《县组织法》等法律[5]，而且《行政区划管理条例》也存在内容不够全面，以及效力层级依旧属于行政法规等诸多立法缺陷。如此一来，这不仅使国务院、省级政府之行政区划变更决定权本就存在的诸多缺陷无法得到足够补强，而且还会因为缺乏变更标准而存在助长其恣意行使行政区划变更决定权的可能。

（二）公众参与仍未成为行政区划变更决策过程中的必经程序

一方面，我国现行宪法没有为社会公众配置行政区划变更决定权。对于凡是有行政区划的国家来说，由于行政区划变更必然涉及国家权力的重新配置，故而行政区划变更决定权当然不会被单独配置给社会民众，相反却必须交由国家来控制，且一般是交由宪法或法律授权的特定国家机关来行使。当然，在这里，需要特别注意的是，肯定国家的行政区划变更决定权，却并不意味着社会民众就不能分享该项权力。毕竟，行政区划变更在重新配置国家权力的同时，也必然会对社会民众的特定权益造成诸多直接或间接的影响。对此，德国和意大利等国家就是通过全民公决制度以保证社会公众能够分享该项权力。但是，就我国大陆地区来看，由于缺少地方自治传统等原因，故而暂时不宜推行社会公众可以分享行政区划变更决定权的决策模式。

另一方面，公众参与仍未成为行政区划变更决策过程中的法定必经程序。从理论上来看，不允许社会公众分享行政区划变更决定权，却并不必然意味着社会公众就不应或不能参与到行政区划变更决策过程中来。事实上，早在1961年，国务院就曾专门颁发《关于调整行政区划必须同群众商量的通知》，要求“今后各地在进行调整行政区划的工作中，都必须注意通过各种方式，征求当地群众或群众代表和干部的意见，组织他们对调整方案进行认真的充分的讨论”。但令人遗憾的是，也许是出于过分担心行政区划变更可能会对社会稳定带来潜在风险的考量，目前我国不仅没有认真贯彻和执行这一具有较强法治理念的规定，相反却在行政区划变更决策模式上走向了另一极端，即把社会公众基本排除在行政区划变更决策过程之外。可以说，在绝大多数情况下，社会公众连起码的参与权和知情权都不享有。与之相反，相较于国务院《关于加强法治政府建设的意见》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所规定的重大行政决策机制而言，公众参与和合法性审查等制度一样都属于其必经程序之一。由此可见，对于地位并不一定弱于甚至强于重大行政决策事项的行政区划变更决策事项而言，其自然也应将公众参与确立为必经程序。

（三）地方权力机关不享有行政区划变更决策的实质性否决权

国务院、省级政府所负责行政区划变更事宜的申报进程可以分为两类：一是主动变更制，即根据民政部《关于对国发[1993]38号文件具体问题的解释》第19条规定，在具有政治、军事、外交等极其特殊情况的地方，相关设立县级市的行政区划变更程序，一般是由国家有关部门共同认定，然后上报国务院进行审批。另一是逐级上报审批制，即根据《行政区划管理条例》第2条规定，有关地方政府逐级向上一级政府上报行政区划变更申请，并最终上报省级政府或国务院进行审批。相关情况参见图1。

图1 县级行政区划变更事宜逐级上报审批制运行图

这其中，由于主动变更制的适用情况极其有限，故本文仅对逐级上报审批制进行分析。根据图1，不难发现，实行逐级上报审批制的行政区划变更过程系由各级政府及其主管部门所控制和垄断。随之，实践中，在绝大部分情况下，相关行政区划变更过程既不向社会公众开放，也不向包括权力机关在内的其他国家机关开放。可以说，除了行政区划变更决定主体及具体职能部门中的少数党政决策者、主要负责人和直接责任人员外，包括地方权力机关在内的其他国家机关及工作人员和社会公众一样都很难获得知晓和参与行政区划变更过程的机会。[6](P145-149)对此，正如有观点所言：“各地在作乡镇区划调整时，市县政府拟订好有关调整方案，报省级政府批准，整个过程完全是在行政框架内‘秘密'进行，而作为本行政区域权力机关的省、市、县人大常委会，乃至作为直接当事者的乡镇人大自始至终都被晾在了一边，直到省政府的决定下达后才知道详情。”[7]如此一来，这自然就使得我国行政区划变更决策机制的民主性和公开性受到严重影响并大打折扣。对此，也正如马怀德教授所言：“我国行政区划的变更完全依靠国家机关的提议、审批等内部程序进行，对公众是不开放的，缺乏民主参与、专家论证、风险评估等必要环节，甚至地方权力机关都无权决定辖区内区划的变更。”[8]

目前，尽管有些地方已经开始对行政机关垄断行政区划变更决策过程的做法作了一定程度的改革，即要求地方政府向同级人大常委会报告或备案有关行政区划变更事宜。例如，《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第5条第1项就规定：“本行政区域内的下列事项，应当征求本级人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报本级人大常委会备案：行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移。”但问题是，在这些行政区划变更决策过程中，地方人大常委会意见的效力却仅限于参考性质，而并不具有实质意义上的否决权。如此一来，这就使得社会公众原本还可以经由权力机关对行政区划变更方案表达意见的路径也被阻断，进而，国务院和省级政府的行政区划变更决定权就基本处于缺乏有效外部制约的境地。

（四）行政区划变更争议不属于行政复议或行政诉讼受案范围

不可否认的是，不论我们采用何种方式以最大限度平衡各方利益，任何行政区划变更方案都不可能同时获得地方政府或所有社会公众的满意。也就是说，从理论上来看，行政区划变更争议的产生几乎无法避免，且既可能产生于中央政府与地方政府之间，也可能产生于上下级或同级地方政府之间，甚至还有可能产生于政府与公民之间。[9]再进一步来看，既然行政区划变更争议是一种真实存在，那么，构建行政区划变更争议解决机制就具有必要性和正当性。但令人遗憾的是，目前我国大陆地区不仅没有针对行政区划变更争议设立专门救济机制，而且也没有其他替代性的纠纷解决机制，相反，却往往是选择通过简单的强行启动或否决申请这两种行政命令方式来解决上下级或同级政府之间的行政区划变更争议。例如，2003年，贵州省的六枝特区和赫章县都曾通过各自上级政府向贵州省政府提交了拟更名为夜郎县的申请，但是，贵州省均否决了相关申请。另外，又由于行政区划变更申请不能越级申报，以至于这两个地方的变更请示都未能进入国务院审批阶段。[10](P157)在这里，尽管六枝特区或赫章县都认为贵州省政府不予上报国务院的决定损害了其自身利益，但是却都只能最终选择服从贵州省政府的否决性决定，因为其根本没有其他救济途径可供选择。另外，实践中，尽管也早已出现多起地方民众向法院提起行政区划变更诉讼的案例，但是，无一例外的是，这些案件都因不属于行政诉讼受案范围而未能获得立案。最后，就检索情况来看，目前也尚未发现有地方已经出现允许民众可以就行政区划变更事宜提起行政复议的相关案例。

二、行政区划变更决策机制的法治化形态比较

诚然，在法治现代化发展进程中，我们绝不应把包括西方在内的域外经验或法治形态奉为圭臬。但是，毫无疑问的是，在探索中国特色社会主义法治道路的过程中，我们也绝不能悖逆全球化的时代潮流，相反却应主动吸收和积极采纳能够反映世界法律文明通行规则的一些西方法治经验。[11]由此，在推进我国行政区划变更决策机制法治现代化建设的进程中，必要功课之一就是考察域外行政区划变更决策机制的法治化情况，从而以观察自身不足，并寻找解决路径。

（一）代议机关决策型与行政机关决策型

尽管行政区划变更决定权最终应由国家来负责行使，但是，对于究竟该将此项权力配置给何种属性国家机关这一关键问题而言，世界各国并没有作出同一选择。

一方面，有近49个国家的宪法明确将行政区划变更决定权只配置给代议机关，这在147个涉及行政区划变更制度之国家的宪法中，占比高达32.7%。其中，根据相关宪法条文的具体表述方式来看，具体配置方式又主要分为三种：第一，从总体上将行政区划变更决定权明确规定为代议机关的法定职权之一。第二，通过将行政区划变更法律属性定性为立法行为的方式将行政区划变更决定权配置给代议机关。第三，明确将行政区划变更决定权配置给代议机关。

另一方面，有些国家选择将行政区划变更决定权同时配置给代议机关和行政机关。其中，可能是基于减轻代议机关工作量等原因，这些国家又往往作出将行政区划变更决定权在代议机关和行政机关之间进行适度整体分解的理性选择，即一般将高层级行政区划变更事宜的决定权配置给代议机关，而将低层级行政区划变更事宜的决定权配置给行政机关，且变更决定主体在各自行使行政区划变更决定权时相互独立、互不干涉。当然，至于该项权力究竟被配置给哪一行政机关，不同国家的选择也不尽相同。其中，有的国家将其配置给中央政府或地方政府，有的国家则将其配置给总统。

（二）社会参与决策型与排斥社会参与决策型

根据明确涉及行政区划变更制度之147个国家的宪法文本来看，尽管绝大部分国家都不允许社会公众分享行政区划变更决定权，但是，仍有德国和意大利等少数国家通过设置前置性的全民公决或其他类似公民投票制度以保障社会公众在部分行政区划变更事宜上能够分享到相应的行政区划变更决定权，即如果相关行政区划变更方案无法获得一定数量社会公众的支持，则其无法被提交国家机关进行最终审议。例如，根据《德意志联邦共和国基本法》第29条规定，德国在组建新州或对其进行重新划界时，就必须先要在相关各州举行全民公决，且只有获得全民公决支持后，变更方案才能被提交国家议会进行最终表决，否则，行政区划变更程序将被终止。[12](P181-182)其中，就具体案例来看，在1996年，关于柏林和勃兰登堡州准备合并的行政区划变更方案，就是因为勃兰登堡州没有通过全民公决而被迫流产。[13]另外，对于其他不允许社会公众分享行政区划变更决定权的绝大多数国家而言，其虽然在行政区划变更决策过程中没有实行全民公决制度或其他类似公民投票制度，但是却往往会通过实行公开制度以充分保障社会公众的知情权和参与权。最后，即使有些排斥社会公众参与行政区划变更决策过程的国家也没有实行行政区划变更公开制度，但是由于其将行政区划变更决定权配置给了代议机关，如此一来，则在一定程度上通过间接民主的形式弥补了社会公众无法参与行政区划变更决策过程的不足。总而言之，尽管允许社会公众分享国家行政区划变更决定权并非各国的一致选择，但是，构建特定机制以保证行政区划变更决策过程的民主性和公开性却是法治国家的不二选择。

（三）中央机关决策型与地方机关决策型

在行政区划变更决定权的纵向配置问题上，世界各国的选择也不尽相同。第一，大部分国家都按行政层级高低对行政区划变更事宜进行分类，并根据分类结果再将行政区划变更决定权分别配置给中央机关和地方机关，即中央机关往往负责高级地方层级的行政区划变更事宜，而地方机关则往往负责低级地方层级的行政区划变更事宜。第二，绝大部分行使行政区划变更决定权的中央机关都是代议机关，同时，更为关键的是，如果未取得地方代议机关的事先同意，那么中央代议机关则无权作出肯定性的行政区划变更决定。例如，美国宪法第4条第3款就规定，未经相关州议会的同意，国会不得批准合并两州或从数州分出部分区域以组成新州。[14](P618)第三，绝大部分行使行政区划变更决定权的地方机关都是代议机关，而且地方代议机关有权独立行使行政区划变更决定权，理由是实体性的变更标准和程序性的变更制度都已事先由宪法或法律作出规定。

总而言之，一方面，不仅大部分国家将行政区划变更决定权配置给中央机关中的代议机关，而且往往通过赋予地方代议机关前置性的否决权以限制中央代议机关的行政区划变更决定权。另一方面，不仅大部分国家允许地方代议机关享有针对其辖区的行政区划变更决定权，而且往往通过法律事先规定变更标准和变更程序等方式来限制地方代议机关的行政区划变更决定权。

（四）行政区划变更争议解决机制的排斥与选择

在是否敢于直面行政区划变更争议，以及是否努力构建行政区划变更争议解决机制等问题上，并非所有国家都做出相同选择。

一方面，由于很多国家在行政区划变更过程中都设置了事先征求社会公众及地方代议机关意见的制度，且这些意见又往往具有实质性的法律效力，故而，我们有理由认为，对于在相关意见获得充分尊重后仍然对行政区划变更决定产生不满的社会公众或地方政府而言，其应当负有为相关各地方整体利益或其他多数社会公众利益做出必要牺牲的义务。如此一来，鉴于已经最大限度减少行政区划变更争议出现概率的前提，这些国家自然就会主张，另行构建行政区划变更争议机制没有必要。

另一方面，尽管有些国家在行政区划变更程序中也设置了事先征求社会公众及地方代议机关意见的制度，但是，其仍然构建了专门的行政区划变更诉讼制度。例如，在德国，如果地方政府认为行政区划变更决定会使其利益受损，则可以直接向联邦宪法法院提起诉讼；如果社会公众认为行政区划变更决定会使其利益受损，则不是以其个人名义直接向联邦宪法法院提起诉讼，而是联名提起集体诉讼。[15]由此可见，德国对于行政区划变更争议的事前预防和事后救济方面都做出了很大努力。这同时也说明，在是否一定要构建行政区划变更争议解决机制的选择上，世界各国也无须选择相同模式，相反，根据各自国情作出理性选择即可。

三、我国行政区划变更决策机制的法治化改革方案

关于我国行政区划变更决策机制的法治化改革方案，较为务实的做法应是在尊重现行宪法已为国务院、省级政府明确配置行政区划变更决定权的框架下来进行讨论，否则，不但可能会使其行政区划变更决策机制的法治化改革目标落空，甚至还有可能进一步破坏和恶化基于宪法权威所取得的已有行政区划变更法治化成果。由此，本文将主要针对现行宪法没有涉及的行政区划变更决策程序，从民主、公开，以及权力制约等法治视角，提供相关改革方案。

（一）充分保障社会公众在行政区划变更决策过程中的深度参与权

第一，社会公众参与行政区划变更决策过程具有正当性和可行性。如果说让行政机关分享行政区划变更决定权具有一定的必要性，那么让社会公众分享行政区划变更决定权就不只是具有必要性的问题，甚至还具有天然的正当性。理由是，相较于代议民主而言，在行政区划变更决策机制中，充分凸显和保障直接民主的价值则显得更有必要。一方面，在代议民主机制中，代议机关仍存在可能与社会公众真实意愿之间出现一定程度脱节的缺陷；另一方面，对于任何地方行政区域而言，其不仅是国家行政权力的载体，更是承载社会公众日常生活方式和维持地方文化多样性的载体，且“这种地域文化经过时间和空间的传承与兼容，凝聚成一股无形而强大的力量，时刻而深层次地影响着该区域里人们的思维方式和行为方式，并通过区域居民的发扬和传承，逐步渗透并参与到行政区划体制设计和调整的过程中，潜移默化地影响着行政区划体制的形成与发展”[16]。这也就充分说明，行政区划变更的影响范围绝不仅仅只局限于具有公法性质的国家或地方，而且也应包括具有私法性质的社会公众在内。由此，行政区划变更决策过程就更有理由和义务来尊重和体现直接民主，并充分保障社会公众在行政区划变更事宜上所应享有的决策权、知情权和意见权等参与权。另外，随着现代化通行效率的大幅提高，以及通信技术的全面提升，社会公众参与行政区划变更决策的方式和途径其实已经非常便捷了。由此可见，为社会公众提供广泛和深度参与行政区划变更决策过程的渠道，并不会存在任何技术上的障碍。

第二，我国行政区划变更决策机制不宜立即推行直接民主制度。尽管社会公众参与行政区划变更决策过程具有正当性和可行性，但是这并不意味着，我国也一定要在行政区划变更决策过程中实行全民公决或其他类似公民投票制度。个中理由，主要包括两个方面：一方面，在行政区划变更决策过程中实行直接民主制度，必定会出现因社会公众观点各异而难以平衡并进而导致决策效率降低的现象，尤其是随着行政层级的提升，行政区划变更事宜所影响到的社会公众数量更会呈几何级增长，随之，行政区划变更效率因此而受到的影响则更是难以评估。更何况，我国大陆地区国土面积广袤，地方行政层级多达4级，地方行政建制实体总数多达43104个[17](P1)，且人口总量已近14亿人，对于是否必须在行政区划变更决策机制中实行直接民主制度，更要持慎重态度。毕竟，实行直接民主往往都需要具备一个基本条件，即这个组织要么具有区域性，要么成员数量有限。另一方面，相较于在行政区划变更决策机制中实行全民公决制度的国家而言，我国其实并不具备实行直接民主制度的土壤——议会政治和地方自治传统。

第三，公众参与作为行政区划变更决策过程的法定必经程序。尽管我国暂时不宜为社会公众配置行政区划变更决定权，但是，这却并不意味着社会公众就不具备参与到行政区划变更决策过程中的应然权利。与此相反，黄锦堂就曾主张，不论何种行政区划变更决策机制都应充分倾听和尊重社会公众的意见，而唯一的区别其实仅在于倾听程度可能会有强弱之分。具体言之，其一，在实行全民公决制度的变更机制中，社会公众意见会因直接民主而得以充分表达；其二，在代议机关行使变更决定权的变更机制中，社会公众意见会通过民选代表途径而得以体现；其三，在政府成立专门委员会以行使变更决定权的变更机制中，社会公众意见可以经由专家管道而得以体现；其四，即使在纯粹由行政主管机关行使变更决定权的变更机制中，一般情况下，社会公众意见也会经由听证会途径而得以体现。[18]根据这一观点，笔者建议，我们其实完全可以借鉴重大行政决策机制的法治化经验，在行政区划变更决策过程中也引入公众参与机制。具体言之，可以通过新闻发布会、报刊、网络，以及电视广播等多种途径，甚至是听证会[19]、座谈会和民意调查等方式，将行政区划变更信息及时进行全方位公开，并以最大诚意来听取社会公众的意见。令人欣慰的是，目前已有地方开始尝试允许社会公众参与讨论行政区划变更方案。例如，2016年7月，陕西省勉县拟撤县设市，并更名为定军山市，就曾发布《关于勉县撤县设市公开征集市名的通告》。当然，也可能会有人担心一旦允许社会公众可以就行政区划变更方案进行公开讨论，则不仅可能会使行政区划变更方案因争议不断而胎死腹中，甚至还有可能会引发群体事件。对此，笔者以为，此种观点背后其实隐藏着三个错误的预设前提：其一，行政区划变更程序一旦启动，则变更方案必须要获得通过；其二，行政区划变更和社会公众不存在任何利害关系，只要行政区划变更申请被最终批准，社会公众就必须认可和接受，根本没有异议的权利；其三，避免让社会公众知悉行政区划变更信息，必定会减少引发群体事件的概率。这其中，对于前两者而言，其实根本无须去证明其内含的谬误性。不过，就第三点而言，事实上，结合已发生的行政区划变更群体事件来看，无一例外，其最主要的原因之一都是因为社会公众往往事先对行政区划变更过程并不知情，且相关意见没有被充分尊重和有效倾听。

（二）赋予地方权力机关在行政区划变更决策过程中的实质议决权

尽管早有观点明确主张，“将行政区的区域建置和区域划分的最后决定权由政府明确划归相应级别的人大及其常委会，这既体现了宪法原则精神，也可以使这类重大决策更为科学、民主”[7]。但是，就实际情况来看，笔者却不主张将所有行政区划变更决策机制彻底改革为代议机关决策型，而仅主张在尊重国务院和省级政府之行政区划变更决定权的前提下，在变更决策机制中，为地方权力机关配置前置性的实质议决权。个中理由，主要如下：

第一，我国具有将行政区划变更决定权配置给行政机关的历史传统。首先，自秦朝实行郡县制以来直至清末皇权体制解体，我国就一直实行皇权型行政区划变更决策机制，即皇帝对任何行政区划变更事宜都拥有单独，且绝对的决定权。[20](P511-513)其次，即使在民国时期，《省政府组织法》《市组织法》和《县组织法》等法律也都延续这一历史传统，并明确将部分行政区划变更事宜的变更决定权配置给国民政府和省政府委员会等行政机关。再次，就目前而言，不论是大陆地区的国务院和省级政府，还是我国台湾地区的“行政院”和“内政部”，也都各自享有相应的行政区划变更决定权。由此可见，尊重国务院和省级政府的行政区划变更决定权具有历史合理性。

第二，地方权力机关最适宜代表地方行政建制实体就行政区划变更方案发表意见。在行政区划变更决策过程中，相关受影响之地方行政建制实体的意见无疑要被尊重和倾听。可问题是，谁最有资格代表这些地方行政建制实体来发表意见呢？从理论上来看，毫无疑问，地方权力机关应该是最适格的主体，但是，在我国大陆地区行政区划变更实践中，大部分地方则都将地方政府当作最适格的主体。例如，2012年，在南京市溧水和高淳两地撤县设区的过程中，两地县政府都分别向南京市政府递交了《关于同意撤销溧水县设立南京市溧水区的报告》和《关于同意撤销高淳县和设立南京市高淳区的报告》。仅根据这两个报告的名称，我们就可以体会到，溧水和高淳两地的县政府其实是应南京市政府的要求被动提交报告（如果是主动，文件名称就应该含有“请示”二字）。进而，这也就更意味着下级政府一般不会对上级政府制定的行政区划变更方案提出实质性的否决意见。由此可见，只有征求地方权力机关意见，才能既反映地方行政建制实体的真实意愿，又会对地方政府上报的行政区划变更方案起到一定程度的制约作用。另外，关于此处的地方权力机关到底是仅指地方人大，还是也可以包括地方人大常委会？笔者认为，我们应根据地方各级人大实际的组织架构及运行状况，而采取不同的方案。具体如，征求镇权力机关的意见可以落实为征求镇人大的意见，而征求县级及其以上地方各级权力机关的意见则可以落实为征求人大常委会的意见。这里，还需要注意的是，我们应当要禁止出现安徽省六安市和河南省伊川县等地将征求人大常委会意见错误地简化为征求人大常委会主任会议意见的做法，因为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未将重大事项决定权配置给主任会议。

第三，在行政区划变更决策过程中事先征求地方权力机关意见并不存在制度障碍。目前，尽管大部分地方之涉及地方人大或常委会讨论、决定重大事项的地方性法规，都规定行政区划变更事宜属于事后向地方权力机关报告、备案或抄报的事项，但是，河南、湖北和浙江等地却采用了前置程序，即相关行政区划变更方案只有获得同级权力机关的事先批准，然后才能继续履行随后的上报手续。事实上，不少其他类型的地方重大事项也都采用了事前向地方权力机关报告的前置程序。由此可见，在国务院、省级政府行政区划变更决策机制中，为地方权力机关配置前置性的实质议决权，其实也并不存在制度上的障碍。

第四，地方权力机关在行政区划变更决策过程中的意见必须能发挥实质性制约作用。在国务院或省级政府负责的行政区划变更决策过程中，如果要想真正发挥地方权力机关对地方政府的制约作用，就必须要为地方权力机关配置前置性的实质议决权，即如果相关行政区划变更方案得不到地方权力机关的肯定性同意，则行政区划变更程序将被终止。对此，我们完全可以吸收我国台湾地区“地方制度法”第7条之1第3款规定的经验，即“县（市）拟与其他直辖市、县（市）合并改制为直辖市者，相关直辖市政府、县（市）政府的共同拟定改制计划，经各该直辖市议会、县（市）议会同意后，由‘内政部'报请‘行政院'核定之。”此外，对于地方权力机关可能会基于地方利益保护需要而利用实质议决权来故意终止行政区划变更程序的缺陷，我们可以参照1965年日本制定《市町村合并特例法》和1972年英国制定《地方政府法》的经验，以特别立法的方式来弥补这一缺陷。[21]也就是说，对于那些确有特殊需要，但又因地方权力机关否决而致使变更程序被终止的行政区划变更事宜来说，可以由全国人大通过专门决定的方式来予以直接变更。相关法理基础，主要在于行政区划自身同时兼具地方利益和国家利益的属性，而一旦当地方利益与国家利益产生冲突时，在是否同意行政区划变更方案的最终决定权上，代表国家整体意志的全国人大显然具有可以否决仅代表地方意志之地方人大的权力。

（三）设立专门组织充分协商和全程参与以预防行政区划变更争议

第一，不宜立即将行政区划变更争议纳入行政复议或行政诉讼受案范围。尽管行政区划变更争议是一种真实存在，但是，笔者却并不主张在我国立即将其纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。理由主要包括：一方面，不论是《行政复议法》，还是2017年新修订的《行政诉讼法》都未将行政区划变更争议纳入受案范围。此时，如果强行推进的话，则势必会在一定程度上影响到法的稳定性。另一方面，不论是行政区划变更对地方行政建制实体及社会公众或其他组织所造成的影响，还是行政区划变更自身所需要考量的综合因素，其实都具有难以精确计算性，故而行政机关和法院其实也都不具备认识和解决这些问题的能力。随之，这也就在一定程度上弱化了将其纳入行政复议或行政诉讼受案范围的正当性和可行性。

第二，在民政部门中设立专门组织以应对各种行政区划变更异议。既然我国目前尚不具备构建具有事后制约性质的行政区划变更复议或行政区划变更诉讼制度的空间，那么，我们不妨将这一制约功能进行前移，即可以在行政区划变更决策阶段构建具有事前制约性质的协商机制，从而确保能充分预防、消化和减少产生行政区划变更争议的可能。正如马怀德所言，在行政区划变更决策过程中，除了应落实信息公开和听取公众意见等公民参与机制外，还应设立专门专家论证机制和风险评估机制等补充机制。[8]与此同时，考虑到各具体行政区划变更事宜之间的差异性，以及为了节约成本，笔者建议，可以在省级民政部门之区划地名机构内部另行设立专门组织，以完成专家论证、风险评估、成本估算和合法性审查等任务，并受理和解决地方行政建制实体、社会公众及其他组织所提出的异议或意见，从而为行政区划变更主管部门和社会公众提供一种良性互动的管道。当然，也许有人会主张通过举行听证会以发挥相关功能。对此，我们不仅要谨慎对待听证制度在当下的实际效果[22]，而且还要注意到听证制度的最大缺陷就是无法贯穿行政区划变更过程的始终。如此一来，可以预见的是，该专门组织将在一定程度上起到类似于申诉、复议和诉讼等机制所具有的沟通和协商等功能，从而把各种不满的情绪和风险降低到最小，否则，社会公众和地方政府很有可能会寄希望于非制度性的暴力方式以解决相关问题，而这无疑又会为群体性事件的发生埋下导火索。

第三，专门组织的运行机制主要包括如下三个方面内容。首先，就成员背景来看，专门组织应当实行多元化，即可以由人大代表、机关代表、专家代表、律师代表和民众代表等共同组成。如此一来，将可以通过成员身份的专业性和广泛性以最大程度保障行政区划变更方案的民主性、科学性和合法性。例如，不仅民国时期最后一任内政部方域司司长傅角今曾建议可以由行政院邀请专家代表组成审查委员会[23](P301)，而且薛刚凌和刘雄智也曾明确主张可以设立“由多学科专家参加的行政区划设置委员会”[9]。目前，不仅民政部已经制定了《行政区划调整专家论证办法》，并完成了首轮行政区划调整论证专家的遴选工作，而且黑龙江、江西、河南和江苏等省份也都相继构建了行政区划调整专家论证制度。其次，就成员人数来看，专门组织成员总数可以设定为15名左右的单数。其中，不仅专家代表和民众代表人数应不低于成员总数的50%，而且行政区划变更所涉行政区域的民众代表更应不低于总数的30%。至于理由，主要还是考虑到既要通过尊重专业意见以保证行政区划变更方案的科学性，也要充分尊重行政区划变更所涉行政区域内社会公众的真实意愿。最后，就表决机制来看，专门组织应以合议制最为适宜。对此，我国台湾地区“《行政区划法（草案）》”第12条可以在一定程度上验证这一观点，即“各级主管机关为审议行政区划计划，应邀集学者、专家、社会公正人士及相关行政机关之代表，以合议制方式办理”[24](P257)。

（四）细化和完善《行政区划管理条例》中的法律责任追究条款

第一，行政区划变更法治化改革方案必须包括完备的法律责任追究机制。国务院《关于行政区划管理的规定》（已废止）的最大问题之一就是没有规定法律责任问题，进而，这自然就会导致该规定中的诸多规制条款必将因缺乏法律责任追究机制而无法得到真正落实。随之，这也就意味着，不仅行政区划变更法治化的目标难以实现，而且违法变更行政区划的现象也难以得到有效遏制。事实上，天津等地也早已认识到了这一问题，并曾尝试通过制定地方政府规章以对相关主体的法律责任作出明确规定。例如，《天津市行政区划管理办法》第10条就曾作出类似规定：“对行政区划变更执行不力，贻误工作，以及无正当理由拒不执行引起纠纷的，按《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》处理。”

第二，《行政区划管理条例》中“擅自变更行政区划的法律责任”之条款应当予以完善。对于《行政区划管理条例》第22条、23条、24条和25条等四个专门涉及法律责任追究机制的条文而言，由于第22条所规定的“违反变更实施、备案及信息报送时限的法律责任”系发生在行政区划变更决定作出之后，而非发生在行政区划变更决策过程之中，且第24条所规定的“弄虚作假的法律责任”和第25条所规定的“行政区划管理工作中的渎职责任”相对比较简单，故而本文仅就第23条关于“擅自变更行政区划的法律责任”的规定来进行分析。总的来看，该条需要进一步明确、完善和细化的空间主要包括：其一，此处“擅自变更行政区划的”情形，仅指非行政区划变更决定主体在尚未获得肯定性行政区划变更决定的情况下就擅自变更行政区划的行为，且只是诸多违法变更行政区划情形中的一种。其二，此处“擅自变更行政区划的”情形，仅指擅自变更行政区划行为中的“作为”行为，并不包括擅自变更行政区划行为中的“不作为”行为--违反法定程序擅自终止行政区划变更程序的行为。其三，此处“擅自变更行政区划的”情形，应当将“擅自启动”行政区划变更审批程序的行为排除在外，这不仅是因为《行政区划管理条例》第4条为县级以上地方人民政府及其民政部门配置相应的行政区划变更程序启动权力，而且该启动程序并未对行政区划管理工作及特定社会民众的权益造成实质损害。其四，此处“擅自变更行政区划的”情形，还应包括超越审批权限或未经法定程序擅自作出行政区划变更决定（既包括肯定性的决定，也包括否定性的决定）的行为。其中，超越审批权限擅自作出行政区划变更决定的情形，既包括无权行政区划变更决定主体作出行政区划变更决定的行为，也包括有权行政区划变更决定主体超越法定职权作出行政区划变更决定的行为。总而言之，《行政区划管理条例》应以第23条为基础，对包括“擅自变更行政区划”情形在内的违法变更行政区划情形予以系统梳理和完善。

第三，《行政区划管理条例》应当增设社会公众尊重合法行政区划变更决定的法律责任条款。如前所述，只要社会公众在行政区划变更决策过程中的意见或声音能得到充分尊重和保障，那么对于经由合法程序所作出的行政区划变更决定，其也必须保持应有的尊重。也就是说，不论是在行政区划变更决定作出之前，还是在行政区划变更决定作出之后，社会公众都有尊重行政区划变更决策程序和行政区划变更决定之法律效力的义务。否则，对于凡是阻挠行政区划变更决策程序依法开展和行政区划变更决定顺利实施的公民而言，如果行为违反《治安管理处罚法》的，应依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，则应当依法追究刑事责任。

四、结 语

对于国务院、省级政府行政区划变更决定权来说，目前，其最大问题在于，由其主导的行政区划变更决策过程，既不具备权力机关决策型模式所具有的天然民主性，也因为没有被当作重大行政决策对待而实行公众参与等法治程序。由此，对其进行法治化改革是必需的，且改革方案必须从公开、民主以及权力制约等视角来选择和设计。当然，相关改革方案是否一定能够实现预期目标，这还有待实践检验。毕竟，行政区划变更制度及其影响确实过于庞大和繁杂，更何况，我们还必须要通过制定《行政区划法》等配套举措来保证改革的效果。