刘意露

一、引言

政府向社会组织购买公共服务（下称“政府购买服务”）是政府采取契约化手段实现公共服务目标的一种机制。在此过程中，特定公共服务的生产者为接受公共财政资金支持的社会组织;政府不直接参与到公共服务的具体生产过程中，而是以监督者与分配者的角色履行自身提供公共服务的职能;民众为公共服务的最终消费者。

20世纪60年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇区分了公共服务的“提供”与“生产”环节，指出公共服务的“生产者”并不必为其“提供者”，是为政府购买服务的理论先导。奥斯特罗姆夫妇将公共服务的“提供”定义为政府通过公共财政决策，选择适当的公共服务类型及提供水平，并安排和监督其生产。而公共服务的“生产”则是投入资金转化为公共服务产品的过程。正确的决策导向与高效的生产过程对公共服务而言同样重要，公共服务的“提供者”与“生产者”都对公共服务最终效果负有责任。政府购买公共服务依循这一逻辑，在对其绩效进行评估时，也应当兼顾政府与社会组织两个对象，不应单取其一。

我国自1995年起便在地方一级开始了政府购买服务的相关实践并取得了良好的效果。随着管制型政府向服务型政府转型改革的不断推进，政府购买服务因其能够有效提升公共服务效率，激发社会组织活力而备受推崇。然而值得引起注意的是，政府购买服务提供的是一种思路而绝非最终答案，它展示了由政府以外的主体生产公共服务优于政府包办公共服务从生产到提供全过程的可能性，但要将购买服务实践达到如期效果，尚需要建立与之配套的各项机制以理顺各主體间的权责关系，保证公众的合法权益。绩效评估无疑是保障公共服务提供不可或缺的重要环节，而且不仅包括对作为公共服务的生产者的社会组织进行评估，而且包括对公共服务“提供者”的政府的有效评估。但令人遗憾的是，在我国政府购买公共服务绩效评估实践中往往把政府购买服务绩效评估与政府提供公共服务绩效评估当成两个问题、两个过程进行，严重割裂了两种评估之间的内在关联性，致使绩效评估流于“形式化”“表面化”，进而严重影响了政府购买服务的整体效果。由此，把政府纳入整个政府购买服务绩效评估体系中，构建政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制具有重要的意义。

二、当前政府购买公共服务绩效评估中存在的问题

在我国政府购买服务的实践中，政府相对于社会组织而言处于强势地位，这导致了政府购买服务过程中对政府进行外部评估的动力缺失，政府内部评估也往往将焦点集中在政府机构绩效而非政府履行公共服务职能的绩效。内部评估的迷失与外部评估的缺失导致了政府购买服务中对“提供者”这一重要主体绩效评估的失落，存在盲点的评估机制也无法对政府购买服务全过程进行有效的评估，导致我国当前的政府购买服务评估存在着种种问题。

1.前置性评估缺失

前置性评估是相对于事中评估和事后评估而言的，是指对政府购买服务行为目标合理性的评估。它应该是整个公共服务提供的起点。前置性评估缺失突出表现在缺少对政府购买服务行为目标合理性的评估，而把评估的主要对象仅仅局限于具体公共服务的生产过程。评估以生产过程与成效为着眼点，无论是从“组织效率”“社会效益”或是“投入产出比”角度考量绩效，相关绩效指标通常都需要在政府购买活动结束或是某种环节终结后方能获得，表现出一种“事后评估”的特点，忽略了对政府购买行为目标合理性的考量，而这恰恰是政府购买服务中必要的前置性评估环节。

前置性评估的目的在于确定政府购买服务目标的合理性。但目前的情况是，当政府通过定向购买的方式向社会组织外包公共服务时，公共服务的具体内容和提供水平等目标性内容往往由政府框定，前置性评估缺失加剧了由于供需间信息不对称导致的目标错置的风险;在政府通过招投标的方式购买公共服务的情况下，目标可能是由承接服务的社会组织通过发掘公众需求自下而上向政府提出的，而政府忽略前置性评估全盘接受项目方案，将可能因为对目标可行性、项目潜在效应估计不足而导致政府购买服务失败，甚至造成社会效益损失。

前置性评估的缺失导致公共服务责任和风险承担的单向化。政府购买公共服务是政府提供公共服务的机制选择之一，是政府履行其公共服务职能的一种方式，但公共服务生产过程的外包并不能也不应该导致公共服务责任的流失。“事后评估”型的政府购买公共服务评估注重对社会组织工作的评估而忽视了作为决策者和重要责任承担者的政府，极有可能将由于政府决策失误而导致的问题错误地归因于社会组织工作的不足，将本应由政府承担的公共服务提供职责转嫁或强加给负责公共服务生产的社会组织。在这种评估模式下，社会组织承担了原本应该由政府承担的风险，从而加深了政府对社会组织能力不足的固有印象，深化两者之间的不信任关系，不利于社会组织的成长。

2.评估过程公众参与度不高

按照评估主体的不同进行划分，我国当前有购买方直接评估、第三方评估、多主体综合性评估三种政府购买服务评估模式。 这三种模式伴随着社会组织的成长发育而演进，代表了政府购买公共服务评估的三个不同发展阶段，在当前的政府购买服务评估中都有迹可循。

从购买方直接评估到多主体综合性评估，政府购买服务的评估主体向多元化发展，但评估过程中的公众参与却并未得到切实保障。购买方直接评估的主体为政府部门或政府授权的事业单位，多见于政府通过定向购买的方式向社会组织购买公共服务时。这种评估更类似于政府内部绩效评估，评估全过程由政府主导，即使有其他参与主体，也仅仅处在被支配地位。第三方评估的主体为以会计师事务所、管理咨询公司为代表的专业从事评估工作的独立机构。第三方机构以独立于政府组织机构之外的姿态展开评估活动，一定程度上保证了评估的专业性与权威性，但由于多数第三方评估主体营利性机构的性质，当政府或社会组织出资雇佣第三方机构对政府购买服务进行评估时，评估的客观性与真实性往往受到质疑。同时，作为服务对象的公众，在第三方评估中仅仅作为评估调查对象而非评估的参与主体，给了第三方机构操作评估结果的空间，增加了评估的风险。多主体综合性评估的模式在2015年1月发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》中被正式确立，办法中规定“财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。”促进多主体参与评估是我国未来政府购买服务评估发展的必然方向，在当前的实践中多采取成立政府部门、公众、第三方组织、社会组织等主体共同参与的公共服务绩效评估小组实现多主体综合评估。处于摸索和完善阶段的多主体综合性评估在当前还存在着各主体间地位不均，政府部门影响力过大，缺乏有效的民众参与评估机制等问题，导致多主体参与“走过场”，评估实践效果与预期相比大打折扣。

3.对评估结果的利用不足

在当前的政府购买服务评估中，由于政府与社会组织双方对评估结果利用动力不足，评估结果反馈利用机制欠缺，导致了政府购买服务评估落入了“为了评估而评估”之窠臼，评估并未真正起到应有的信息反馈作用，不仅不利于社会组织的成长，同时影响了政府购买服务机制的优化与完善。

政府购买服务绩效评估并未将政府纳入评估对象之中，其结果无法体现政府购买活动的绩效，政府对绩效评估结果利用动力缺失。当前的政府购买服务绩效评估中并不包含对政府绩效的评估，其评估重点为对社会组织公共服务生产活动绩效的评价，对政府行为涉及较少，评估的最终结果对政府优化购买服务机制不具备直接的参考价值，政府天然地缺乏运用评估结果的动力。在公共服务的一些领域，常常存在着政府“既当裁判又当选手”，通过掌握规则的制定权而获得超然于其他竞争主体的地位的现象。但在政府购买服务的情境下，由于评估盲点的存在，政府无法获知自身在购买服务构成中的绩效表现，也无法依据绩效评估结果调整自身行为，完善购买机制，可以说是一个不受绩效评估“裁判”约束的“选手”。对社会组织而言，“事后评估”型的政府购买公共服务评估对现实公共服务生产过程的反馈也存在滞后性，评估更多是一种为向政府“交差”而必须走的过场，对公共服务生产过程的反馈与参考作用不大。

缺乏有效的评估反馈机制是影响政府购买服务评估发挥作用的另一个重要问题。现行的评估反馈机制较为单一，在实践中推行还面临着一定的难度。当前政府官方的政策文件中表明社會组织历史上承包公共服务项目的评估结果应当作为政府选择公共服务承包方的重要参考，但现实中对社会组织承包公共服务的历史档案记录和管理还处在起步阶段，尚未达到能够全面推行上述政策所需要的水平。当前对政府购买服务评估结果的反馈机制比较单一，处在“就事论事”的阶段，即关注单次单项的服务购买过程而缺乏全局性眼光，评估结果对政府购买服务整体布局及用于购买服务的公共财政资金的使用情况的反馈欠缺。

三、政府购买服务双重评估机制的构建

为了解决上述问题，应当将政府和社会组织都作为绩效评估的对象，建立政府购买服务的双重评估机制。依据政府和社会组织在公共服务过程中承担的不同责任，对两者的绩效分别进行评估，扩大绩效评估过程中的公众参与，并通过一定的机制实现两个评估过程的有效衔接。

政府购买公共服务绩效可以被视为政府绩效和公共服务绩效的综合体。政府购买公共服务绩效评估是公共服务绩效评估和政府绩效评估在实行服务外包的某些公共服务领域的具体应用。 这是由于，向社会组织购买公共服务是政府为提升公共服务质量和效果，更好地履行提供公共服务职能而做出的政策选择。作为公共政策的政府购买服务的目标是通过购买公共服务，规避由政府“越位”提供某些公共服务而产生的风险，提高公共服务的质量和效率。从这个角度来说，政府购买公共服务绩效评估是政府绩效评估中应有的一部分，体现为对政府购买活动绩效的评估。公共服务的“生产”环节将资金投入转化为公共服务和公共产品产出，是作为消费者的公众最能够直观感受到的环节，直接影响到了公众对政府购买服务的整体评价和判断，同样不能够被忽略，对社会组织向公众提供公共服务的过程及效果进行评估亦很有必要。

1.政府购买服务评估中的政府绩效评估

公共服务外包的情境中，政府承担着安排和监督公共服务生产的责任，这种责任需要一定的制度安排予以落实，以避免其成为一句空泛的“口号”。在政府购买服务评估中引入对政府绩效的评估，能够帮助政府更好地承担起公共服务提供者的责任。

政府购买服务中的政府绩效评估的具体评估对象是政府购买服务行为。在进行绩效评估时首先应当将确定以公共服务结果而非政府机构绩效为导向的评估思路。其次应当注重政府购买过程中公共性的实现。此外，针对长期存在的评估结果利用不足的问题，应当建立依据评估结果对政府购买范围进行调整的动态机制与公共财政购买服务预算调整机制，保证评估反馈功能的真正实现。

（1）以公共服务结果为导向的政府购买行为绩效评估

政府购买服务中的政府绩效评估是对政府的购买行为进行的绩效评估，应当告别传统政府绩效评估中以机构绩效为主的评估思路，以公共服务最终的成效与结果为导向，围绕政府作为公共服务“提供者”的角色展开绩效评估。政府购买服务是政府识别公众需求并与社会组织进行合作满足公众需求的过程，是在政府与公众和社会组织的互动中完成的，传统的着眼于政府内部机构运行情况的绩效评估方式显然无法满足对互动和合作中的政府绩效进行评估的要求。因此，政府购买服务中的政府绩效评估应当以政府购买过程中的一系列活动为对象，关注政府履行公共服务“提供者”职责的情况，同时也需要对政府购买服务的效率进行评估，考察政府购买服务的投入产出比，具体为投入于购买公共服务的公共财政资金是否实现了对尽可能多的公共服务及公共产品的购买。

在公共服务外包过程中，政府承担着确定公共服务具体内容及提供水平，安排与监督公共服务生产过程的责任。这两个层面责任的承担情况都应当被纳入政府购买行为绩效评估中。对政府购买服务内容和提供水平决策的评估可以通过设置前置性评估过程实现，在政府购买服务的决策期，由第三方评估机构协助政府对所提供公共服务项目的目标进行全方位、系统化的考量和评价考察政府购买服务目标的合理性，重点考察公共服务目标对公众需求的满足情况与目标的可行性。 政府安排与监督公共服务生产的绩效一方面可以通过政府自身细化对购买服务具体过程各个环节的绩效评估，落实各项绩效评价指标加以实现，一方面应当赋予公众和社会组织评价和监督政府行为的权利，让他们能够依据在购买服务过程中与政府进行互动的直观感受对政府安排与监督公共服务生产的绩效进行评估。

（2）政府绩效评价注重评价政府购买服务的公共性

政府购买服务决策评估是政府购买服务中政府绩效评估的重要内容，重点需要关注政府购买过程中公共性的实现。政府购买服务的公共性，是指在政府购买服务的内容、程序、结果上以实现公共利益、维护公民权利为目标。具体维度包括：①购买内容的公共性;②购买程序的参与性;③社会公众的支持性。对购买内容的公共性进行评估应当关注政府进行外包的服务的公共属性，政府核心职能、政府后勤服务、面向少数公众提供的公共服务都不应当被纳入政府购买的范围;对购买程序参与性的评估，应当关注在决策过程中不同利益主体的参与情况，评估决策协商中形成“共意”能否真正体现公共利益;对社会公众支持性的评估需要区分公共服务直接对象和与之相对的更广泛的社会公众认同和支持政府购买服务的不同原因，具体而言应当兼顾特定公众对购买服务有效性的关注以及一般社会公众对于公共服务目标合理性的关注。

（3）建立有效的评估结果反馈机制

政府购买服务中的政府绩效评估要走出“为了评估而评估”的现状，关键是要建立有效的评估结果反馈机制，依据评估结果对政府购买服务范围及资金预算实行动态调整。

有效的评估结果反馈机制能够帮助政府明确公共服务外包边界。公共物品理论是政府购买公共服务的一大重要理论基础，该理论从收益的排他性和消费的竞争性两个维度区分了纯公共物品与纯私人物品，认为纯公共物品应当由政府负责提供，纯私人物品由企业组织进行提供才能取得更好的效益，对于属性介于两者之间的物品的提供主体并没有定论，需要通过衡量由不同主体进行提供的效率来做出最佳的安排。以发展的眼光来看，政府购买服务的实践是一个不断调整和试错的过程，需要通过评估政府以购买方式提供的公共服务的最终成效，将其与其他公共服务提供机制的绩效进行比较，选择适用于特定属性公共服务的提供机制。有效的评估结果反馈机制，能够帮助政府更好地对购买服务的边界进行修改，及时调整政府购买公共服务的范围，减少决策失误，保证政府购买服务的高效。

有效的评估结果反馈机制能够保证公共财政资金的高效使用。政府购买服务的资金来自公共财政资金，本着对纳税者负责的原则，公共财政资金用于政府购买服务的过程应当受到监督，资金利用效率也应当受到评估。根据财政资金投入购买服务的成本收益比，对资金预算进行动态调整，加大对高投入产出比的购买项目的投资力度，淘汰低效率的购买项目，能够实现对资金使用效率评估结果的有效运用，进而保证投入政府购买服务的公共财政资金得到了高效的利用。

2.政府购买服务中对社会组织的评估

政府购买服务过程中，社会组织是政府的“承包方”同时也是具体公共服务的“生产者”，在对其进行评估时应当坚持多元主体参与的原则，针对具体公共服务的质量进行评估。

对社会组织的评估要坚持政府、第三方机构、社会公众、社会组织自身多元主体参与的原则。政府作为公共服务的购买方，凭借自身与社会组织间的契约关系对社会组织绩效进行评估，主要评估社会组织对购买合同的执行情况及公共服务生产过程的目标实现情况，保障政府购买服务的公共性，避免公共服务的生产环节偏离初始目标。第三方机构具备社会组织自身所不具备的组织管理、财务审计等方面的专业知识，在这些领域具有权威性。由第三方组织参与政府购买服务中对社会组织的评估，能够以更加客观和专业的视角发现社会组织内部评估时难以发现的问题，有助于完善社会组织的内部控制，提高完成公共服务生产的能力。公众作为社会组织的直接服务对象，最为直观地感受到社会组织所生产的公共服务的质量和水平，以顾客的视角对社会组织绩效进行评估，体现了社会组织公共服务生产对公共需求的满足情况。社会组织自身出于内部控制的角度，在生产公共服务的过程中对组织内部机构绩效和生产各环节绩效进行评估，有助于社会组织优化内部过程和组织管理，提升自身承接政府外包服务能力。

对社会组织生产公共服务绩效的评估，要立足于公共服务质量评估，依据具体公共服务的特征选取、组合不同的绩效评估指标。优质是公共服务长期以来一直追寻的一个重要目标，对政府购买公共服务中社会组织的绩效评估，也应当体现对公共服务质量的追求。公众是公共服务的直接对象，公众对公共服务质量的感知直接表现为公众对具体公共服务生产的满意度。因此，公共服务质量评估主要应当了解公众对于特定公共服务的顾客满意度。不同性质的公共服务有不同的目标和价值追求，一些公共服务的生产过程中要着重于保障公共性的实现而另一些公共服务的生产需要依靠社会组织自身的优势提升公共服务的效率。在对公共服务的质量进行评估时，要根据公共服务的目标和价值追求有侧重地对绩效评估指标进行选择，同时也需要注意对多种绩效评估指标的综合运用。

3.政府购买公共服务双重评估衔接机制

对政府购买公共服务绩效进行双重评估，实现政府绩效评估和对于社会组织公共服务绩效评估之间的衔接至关重要。有效的衔接机制能够保证政府购买服务绩效评估整体过程的统一性，使其不至于分化为两个互相独立的评估过程，保证畅通的信息交流与评估结果的有效利用，有助于评估更好地发挥其功能。

政府购买公共服务中的政府绩效评估与公共服务绩效评估都应当归一于衡量政府购买公共服务对公众需求满足的程度，一致的目标导向是在两者之间进行有效衔接的关键。公众是公共服务的最终消费者，是作为公共服务“提供者”的政府与公共服务“生产者”的社会组织同时需要负责的对象，对政府及社会组织两方的行为都具有监督权。通过保证公众对政府购买服务绩效评估全过程的有效参与，可以促进政府绩效评估与社会组织绩效评估的统一，起到衔接两者的作用。首先要保证公众在绩效评估准备阶段的参与，成立包括公众在内的多元主体参与的绩效评估小组，通过协商确定政府购买公共服务的绩效评估标准及评估方法;其次应当实现公众对绩效评估执行过程中的参与和监督，在前置性评估环节了解公众对特定公共服务的需求情况，保证政府购买公共服务目标的合理性。确保公众对政府购买公共服务评估过程的有效监督，避免评估执行主体对评估结果的刻意操纵，保证评估的客观科学;最后，政府购买服务的绩效评估结果也应当向公众进行公开，以便于公众了解政府购买活动的整体情况并对此进行监督。与此同时应当设置有效的渠道使公众能够对政府和社会组织运用评估结果的情况进行监督，保障绩效评估反馈功能的实现，促进政府购买公共服务水平的不断提升。

四、结论

政府向社会组织购买公共服务的过程包括政府组织公共服务提供和社会组织具体生产公共服务两个方面的内容，其绩效可以被视为政府绩效和公共服务绩效的综合体。在对政府购买服务绩效进行评估时，也应当兼顾政府和社会组织两个对象。长期以来，由于缺少以政府为对象的评估，我国的政府购买服务绩效評估流于“表面化”“形式化”，评估整体质量较低，绩效评估的反馈功能难以发挥，以绩效评估促进政府购买服务机制优化的目标无法实现。绩效评估表现出检验政府购买服务合理性的前置性评估缺失，评估过程公众参与度不高，评估结果利用不足等问题。针对这一现状，应当建立政府购买服务绩效的双重评估机制，将政府和社会组织都作为绩效评估的对象，依据两者在公共服务过程中承担的不同责任，评估政府购买公共服务行为与社会组织生产具体公共服务的绩效水平，将政府绩效评估与公共服务绩效评估并举。同时，扩大绩效评估过程中的公众参与，实现以政府为对象的评估与以社会组织为对象的评估之间的有效衔接，将二者统一在衡量政府向社会组织购买公共服务满足公众公共服务需求程度的总体目标下。

（作者单位：华东政法大学）

（责任编辑  矫海霞）