陈茜 侯丽君

【摘 要】以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓，体现在关照人民需求，关注人民发展，凸显人民主体等方面。精准扶贫是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展的突破口，是以人民为中心视角下促进人的全面发展、实现人民共同富裕的具体表现。具有“大农村，大山区，大库区”社会架构的重庆市拥有较多农业转移人口，在精准扶贫视域下对其社会保障的路径探析是以人民为中心思想的生动阐释。本文运用SWOT方法并结合重庆市实际情况，对重庆市农业转移人口社会保障进行分析，找出其发展的有利因素和不利条件，同时针对分析结果提出持续发展，加强防御，及时避免，重点攻克的因应策略，以推动重庆市农业转移人口社会保障的路径探析。

【关键词】以人民为中心；重庆市；精准扶贫；农业转移人口；社会保障；SWOT方法

2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的理念，扶贫已然从特定的地区聚焦特定的人群。精准扶贫的基点是人民本位意识，出发点是为人民谋幸福，重点是保持与人民群众的血肉联系，落脚点是维护广大人民的根本利益；精准扶贫是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展的突破口，是以人民为中心视角下促进人的全面发展、实现人民共同富裕的具体表现。[1]农业转移人口在无形中推动着重庆市城镇的工业化发展和现代化进程，然而新形势下，农业转移人口的社会保障问题成为其生存和发展的掣肘，城镇中呈现新的二元结构矛盾，亟待解决，重庆市农业转移人口的社会保障的路径探析，俨然成为推动重庆市“精准扶贫”工作的有效突破口。

一、重庆市农业转与人口社会保障的SWOT分析

SWOT分析法也称为态势分析法，是一种企业战略分析方法，20世纪80年代初由美国旧金山大学管理学教授海因茨·韦里克提出。它是一种基于对系统内部的优势、劣势，外部环境的机会、威胁分析，进而构造矩阵模型的分析方法，并以此作出持续发展，重点攻克，加强防御，及时避免的发展策略。[2]矩阵如下表所示：

SWOT分析法将系统内部和外部环境在一定的时间范围内视为静态，虽存在一定的假设性，但适用于制定连续规划中的阶段性决策，且对于渐进式的改革和发展有较强的操作性。重庆市农业转移人口社会保障问题涉及的领域广，层次多，资金量大，关系网络复杂，需要逐步协调，分层进行，因此采用SWOT方法来分析此问题具有较强的适用性与可行性。

（一）重庆市农业转移人口社会保障的优势（S）分析

1、职业技能提高

2009年重庆市政府就致力于提高农业转移人口的职业技能，相继出台《重庆市人民政府办公厅关于进一步做好农民工工作的通知》《重庆市就业促进条例》，对农业转移人口的职业技能培训工作落到实处，开展以市场为中心的定向培訓，分类培训，转移培训，岗前培训，创业培训等培训内容，并建立农业转移人口职业技能鉴定和专项职业能力考核机制。各区县开展“阳光工程”培训计划，培育出了“重庆师傅”、“石龙技工”等一批在全国有影响力的培训输出品牌。[3]依托职业技能，提升就业能力，为重庆市农业转移人口的社会保障提供基础平台。

2、价值观念提升

伴随着进城务工的时间，农业转移人口逐渐受到现代文明的熏陶，不仅在生活行为方面有了改变，价值观念上也有了转变。新生代农民工在求职择业时会融入个人兴趣及理想目标，积极参加政府组织的各项职业技能培训并取得职业鉴定资格证书，将进城务工视为其职业发展的“跳板”，一部分长期在城镇务工且有所积累的农业转移人口，充分利用政府出台的创业优惠政策，与同乡的务工者联合创业，实现自给自足的新发展模式，是推动农业转移人口社会保障进程的思想保障。

3、维权意识增强

进程务工拓宽了农业转移人口的视野，除了价值观念方面，维权意识层面也有明显的增强，特别是通过重庆市普法教育的深入开展，各区县政策解读宣传工作的有效落实，农业转移人口逐渐意识到他们受到法律的保护和尊重，他们的生存和安全受到政府的关注和重视，遇到侵权行为时不再走忍气吞声或暴力反抗的极端路线，取而代之的是维权意识和勇气，运用法律武器进行反驳和对话，依靠社区、街道及相关执法部门，新兴媒体等渠道进行合法的自我保护。

（二）重庆市农业转移人口社会保障的劣势（W）分析

1、认知不足

虽然重庆市农业转移人口在城镇务工期间，价值观念和维权意识有所提升，但其对社会保障认知较弱。据调查，重庆市农业转移人口享受社会保障中4项保险及以上农民工占被调查整体的 17.88%，享受3项保险的占 14.57%，享受2项保险的占 19.21%，仅享受 1项保险的占 31.79%，未参加任何保险的占16.56%。 [4]甚至存在向就业单位要求退保而增加工资的现象。重庆市农业转移人口除了主观层面的社会保障认知缺陷外，农民工薪酬低下也是造成其认知缺陷的客观条件。

2、流动性大

农业转移人口的流动性较大，特别是在经过职业技能培训，获得职业鉴定资格证书之后，涌向密集型劳动产业居多的沿海地区，但由于金融风暴，又辗转回乡，一边工作一边等待新的高薪机会，呈现出“游击型”职业生涯。而目前的社会保障网络还未形成全国联网，是以区域分割的形式存在，因此农业转移人口相应的社会保险和岗位的流动是分离脱节的，特别是工伤保险，由在岗企业当期支付，若离职则失效，不仅会造成社会保障成本的增加，也变相的增加的农业转移人口参加社会保障的负担。

3、留而不迁

据国家统计局资料显示，截至2012年底，重庆市乡村户数达724.14万户，乡村人口达2303.09万人。重庆市大部分农业转移人口转户意愿不强，他们享受政府对扶助农村户口的补贴和优惠政策，不愿因城镇户口以及转户的优惠政策而放弃土地，因此大部分农业转移人口由最初的“被边缘化”转变为“自边缘化”。[5]户籍改革是一个漫长的征程，大部分农业转移人口维持现状，不愿落户城镇，从而造成其长期居住城镇，为城镇建设发展贡献而享受不到城镇社会保障的矛盾现象。

（三）重庆市农业转移人口社会保障的机会（O）分析

1、国家政策支持

我国相继出台多个关于农业、农村和农民的中央“一号文件”惠及农业发展，农村建设，农民生活保障，充分彰显党和国家对“三农”问题和农民工问题的关注和关心。各类民生政策更是将农业转移人口的相关问题提高到战略高度，聚焦农业转移人口的生存和发展。此外，为加快探索改变城乡二元结构的体制机制及中西部地区城乡经济发展模式，落实科学发展观，促进和谐社会的构建，2007年6月7日，经国务院批准，重庆市被正式确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，针对统筹城乡发展大胆改革，实现创新，为进一步改善重庆市农业转移人口社会保障提供了支持平台。

2、地方政策扶助

2007年重庆市人民政府办公厅发布《关于印发重庆市农民工养老保险试行办法的通知》以建立保险费用低，覆盖面广且可转移的农民工养老保险制度，后又将农民工养老保险并入城镇企业职工基本养老保险中。2008年重庆市人民政府办公厅发布《关于印发重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法通知》，建立保险费用低，大病担保，保当期且费用主要由用人单位承担的农民工大病医疗保险制度。2012年重庆市人民政府办公厅发布《关于农民工大病医疗保险和城镇基本职工医疗保险并轨有关问题通知》，将农民工大病医疗保险并入城镇职工基本医疗保险。[5]重庆市政府不断改进和创新，落实了重庆市农业转移人口社会保障问题的改进和发展。

3、地方经济支撑

重庆市作为四个直辖市之一，经济发展迅速，特别是第二产业和第三产业，为广大农民工的生存和发展提供平台。据国家统计局发布的最新数据，2017年重庆市地区生产总值达19424.73亿元。其中第一产业增加值达1276.09亿元，第二产业增加值达8584.61亿元，第三产业增加值达9564.03亿元，农林牧渔业增加值达1300.33亿元。重庆市经济的总体实力，产业结构和发展速度为重庆市农业转移人口社会保障提供资金支持。

（四）重庆市农业转移人口社会保障的威胁（T）分析

1、户籍制度的掣肘

我国正直社会结构变革，制度机制转换，利益格局调整和价值观念转变的关键时期。“城乡一体化”呈渐进推动趋势，需要一个稳定而漫长的过程，城乡二元结构的户籍制度仍然存在，而居民的各项基本公共服务，比如教育，就业，医疗，社保等都直接与其户籍挂钩，因此在未来较长的一段时期内，二元结构的户籍制度始终横跨在城乡社会保障之中，成为其差距的寄生载体。[6]在此大背景下，重庆市虽作为统筹城乡综合配套改革试验区，但关于户籍制度的改革和创新措施呈举步维艰之势。

2、法律法规的缺失

我国农民工社会保障缺乏全面的法律法规体系，各地區涉及到这方面的内容大多数都是夹杂于某个条例和规章之中，推行阻力大，惠及面窄。此外，虽然我国于2011年7月出台《社会保险法》，其实质是一部框架式法律，各种社会保障制度依然掺杂着户籍制度的划分，未在实际层面上解决农业转移人口社会保障的困境。[6]再者，从法律法规层面提高农业转移人口社会保障问题的地位很有必要，虽然目前“关爱农民工”口号十分响亮，但法律地位很重要，得到法律的认可，农业转移人口的社会保障改进才能得到更有效的关注和保护。

3、专项资金的缺乏

虽然社会保障是切实关乎农业转移人口生存和发展的问题，但由于法律地位的缺失，专项设置匮乏，大多数涉及层面都是小修小补，资金层面也不例外。重庆市经济发展势头强，但其财政支出中，属于社会保障的专项资金占比较小。据重庆统计年鉴资料显示，2017年重庆市地方财政一般预算支出为4336.28亿元，社会保障和就业支出为702.82亿元，占总支出的16%。整个重庆市的社会保障资金尚且占比如此，属于农业转移人口的社会保障资金投入更是微乎其微。

二、解决重庆市农业转移人口社会保障问题的因应策略

（一）持续发展

职业技能培训工程已初见成效，农业转移人口就业率明显上升，就业岗位的增加是社会保障发展的重要依托，职业技能培训则是一反应产生的催化剂。且有国家政策及地方政策的支持，职业技能培训单位和被培训者都是政策的受惠者，从而形农业转移人口为企业生产效力，企业结合政策优惠缴纳农业转移人口社会保障相关费用的良性循环。因此，职业技能培训的持续发展非常有必要，国家政策和地方政策应将其摆在更突出的位置，延续此良好势头。

农业转移人口对自身合法权益的了解是进行合法维权的基本前提，社会保障所包含的各种险种关乎到农业转移人口的切身利益，普法宣传工作不能只停留在基本的讲解层面，还要深入到扭转农业转移人口的认知缺陷，鼓励其主动向就业单位要求购买社会保险，并按政策规定承担相应的比例。普法宣传教育工作在覆盖范围方面要不断扩大，在内容深度方面要不断加深，使广大农业转移人口能够运用法律武器更好的维护自身合法权益。

（二）加强防御

社会保险的购买采用分类分层的方式，分类的目的在于尊重农业转移人口的实际情况，若其只是趁农闲时节外出工作补贴家用，主要从事的还是农业生产，则尊重其自身意愿是否购买；若其经常在外地工作，则可设定保费缓交期限。分层的目的在于尊重农业转移人口薪酬基数，可根据其自身发展条件购买各种险种，比如相对于工伤保险和医疗保险，养老保险费用的个人占比较大，期限较长，农业转移人口就可以根据自身发展情况和实际需求分层购买。[5]根据农业转移人口的实际情况来制定社会保险的购买制度，能够灵活处理保费方面的短板，推动社会保障渐进稳定的推动。

社会保险制度因地制宜地在全国推行，制度设置的重心是在当地就业的居民，但大部分农业转移人口的工作地点不是固定的，而目前全国范围内的社会保障网络也还没有建立起来，社会保险的转移和续接中暗含大量问题，这也是导致大部分农业转移人口不愿购买社会保险的原因之一。全国各地的社会保障系统应建立可传递的信息库，使社会保障信息跟随被保险人，实现全国畅通流动，打破地域间的限制。

（三）及时避免

城乡二元体制的户籍制度是统筹城乡居民生存和发展的前提条件，我国居民目前的就业、社保，住房等方面都和户籍制度直接挂钩。在社会保障层面，重庆市农业转移人口各种险种的并轨改革取得了初步的成效，但其生存和发展的方方面面都直接或间接的影响社会保障的接续，比如在保费层面，住房保障跟不上，农业转移人口的住宿问题得不到有效的解决，社会保险的缴纳也会成为问题。因此，城乡二元体制户籍制度的缺陷还是在一定程度上制约着农业转移人口社会保障的推动，亟待处理和完善。

认知缺陷是客观原因，他们有购买社会保险的条件但不愿意购买，甚至要求用人单位退保体现。普法宣传教育是从政府层面帮助农业转移人口正确认识社会保障政策，用法律手段维护自身合法权益。用人单位，社会组织，培训教育机构等层面都应该将有关社会保障知识的宣传讲解融入各自领域，比如，用人单位在组织农业转移人口进行职业技能的培训时，也可以向其讲解社会保障方面的问题，同时坦诚用人单位所承担的保费比例，帮助农业转移人口形成正确的认知。

（四）重点攻克

依靠法律的强制性特征，将农业转移人口的社会保障问题纳入法律体系，提高其法律地位，营造其法律环境，构建其制度保障，使全国各司法部门和执法部门解决实施农业转移人口的社会保障问题时有法可依，有章可寻。同时，在现有法律的基础上，细化具体行为，不断扩充覆盖面，建立农业转移人口社会保障的专项法律体系。

农业转移人口的社会保障工作推进需要专项资金的支持，这是一项系统且涉及面广的民生工程，特别是针对重庆市具有“大农村”特点的社会构架，更需要设立专项资金来降低农业转移人口的保费承担比例，需调整财政支出结构，将政府补贴的范围扩大，程度加深。除此之外，对专项资金的利用应该建立评估体系，[7]有效提高专项资金的利用度，缓解专项资金的成本压力，充分发挥专项资金的推动作用。

社会保障是解决人民需求的基本前提，是促进人民发展的基本保障，是凸显人民主体地位的基本体现，探析重庆市农业转移人口的社会保障路径，是切实维护其根本利益的基点，是将习近平新时代中国特色社会主义思想的人民中心立场落到实处的有效举措。

【参考文献】

[1]李传兵.精准扶贫生动诠释以人民为中心的发展思想[N].光明日报，2018.8.10.

[2]杨艳艳.基于利益相关者视角的SWOT分析法研究[D].河南大学，2013.

[3]王峥.重庆实施“阳光工程”帮助农民工转移就业[N].新华網，2010.2.20.

[4]周向东.重庆市农民工市民化转型成本测算及分担机制研究[D].重庆工商大学，2012.

[5] 卢通道.城乡统筹背景下重庆市新生代农民工市民化问题研究[D].重庆大学，2013.

[6]赵继颖，孙茂阳.新生代农民工社会保障的SWOT分析[J].东北农业大学学报（社会科学版），2013（02）.

[7]赵曼.社会保障成本转嫁及其自我强化机制[J].中国行政管理，2011，09.