何力

摘要：基于PPP模式的主要特点，探讨其在新型城镇化建设中的重要作用。根据都匀市新型城镇化建设现状，提出都匀市推广PPP模式的合理化建议，为助推都匀新型城镇化进程提供理论借鉴。

关键词：PPP模式；城镇化建设；综述；融资

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2019）02-0071-03

2014年12月，包括国家发改委、住建部在内的11个部委联合发布通知，批准全国64个城市（区、县、镇）为国家新型城镇化综合试点地区，其中都匀市是贵州省唯一的县级试点市。为支持都匀市新型城镇化综合试点，贵州省政府发展研究中心、省住建厅、贵州大学、湖北第二师范学院的专家前往都匀调研，听取金融投资、城市建设等想法，对具体项目建设提出意见和建议，帮助都匀编制5 a发展规划。为抓住试点新型城镇化的机遇，都匀市积极对接，迅速行动。州委州政府主持召开新型城镇化试点PPP投融资会议，与国家开发银行贵州分行就新型城镇化试点建设PPP投融资模式合作事宜进行深入交流和实质性谈判，为国家新型城镇化试点工作率先破局。

1 PPP模式的特点及在新型城镇化建设中的作用

1.1 PPP模式的特点

PPP是（Public-Private Partnership）的缩写，直译为“公私合作伙伴关系”，在我国被译为“政府与社会资本合作”。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。一般情况下，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府支付”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。

同时，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，政府和社会资本合作模式是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式提供公共产品和服务供给，提高供给效率的能力，建立利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式不仅是一种投融资模式，也是一种运营管理模式，其运行具有四大特征：伙伴关系、利益共享、风险共担、提高效率。

1.2 PPP模式在新型城镇化建设中的重要作用

根据国际经验，在新型城镇化建设过程中，政府与私营机构之间的合作模式即PPP模式得到了广泛地推广和应用。一方面，有利于解决城镇化发展过程中资金不足的问题，改善城市建设的投融资机制；另一方面，有助于防范和化解城镇化建设中的经营风险，并在此基础上推进新型城镇化建设的可持续发展。

PPP模式为社会资本开辟了基础设施和公共服务项目，拓宽了新型城镇化建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源、振兴社会资本、激发民间投资活力、拓宽企业发展空间、提升经济增长动力，将市场在资源配置中的决定性作用与政府在经济发展中的指导作用相结合，促进经济结构调整和转型升级。

在新型城镇化建设过程中，公共项目具有资金巨大、影响范围广等特点，其融资、建设和运营均存在系统性和非系统性风险。如果单靠政府部门承担风险，势必加大其压力和负担，不利于推进新型城镇化建设。PPP模式通过引入社会资本，将不同的风险分配给适合和能够承担的各方，建立科学的风险分担机制，进而实现公共项目整体风险最小化。

2 都匀市新型城镇化建设和PPP融资的进展

2.1 都匀市新型城镇化建设现状

根据都匀市新型城镇化建设规划，按照“一年重点推进、两年大见成效、三年树立典型”的要求，2015—2017年为试点阶段，各部门加强政策制定和实施的协调配合，实行人口、土地、投融资，住房、生态环境的政策和改革，形成协同效应并加以实施，力争到2017年取得阶段性成果，并总结可以复制和推广的经验。2017年全州转移农业人口及其他常住人口12万人，使常住人口城镇化率达50.5%，比2016年提高1.4个百分点，新型城镇化试点稳步推进。

都匀市以人的城镇化为核心，紧紧围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制，以及城镇化投融资机制两大试点任务，全面推进城乡规划、公共服务、社会保障一体化，使新型城镇化建设质量不断提升，赢得2017年度“中国中小城市新型城镇化质量百强县市”。2018—2020年为试点后期，城镇化水平和质量将稳步提升。

2.2 都匀市PPP融资工作的进展

新型城镇化的建设需要大量资金。在新型城镇化建设过程中，PPP模式在项目筹集资金、提高公共服务供给质量、降低项目投资风险方面具有非常明显的优势。都匀市抢抓新型城镇化试点机遇，积极与国家开发银行贵州分行开展PPP投融资合作，并取得了一定的成效。

一是建立PPP投融资工作领导小组及办公室、PPP中心、SPV公司、项目评估中心等机构，明确工作职责，建立工作制度。

二是大胆创新、先行先试，积极探索新的融资方式。

三是将生活垃圾焚烧发电项目作为国家开发银行总行的国家PPP示范融资项目，财务办公室牵头与发改、财政等部门协调，在收集国外资料和自主学习的基础上，独立完成财政承受能力和物有所值报告，并制定了项目实施计划，得到上级部门和金融机构的认可，获得专项基金5 200万元。

四是完善都匀市PPP投融资项目库。根据國务院和财政部有关文件精神，加快政府和社会资本合作，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给。收集到的全市存量及新建项目中，适用于PPP模式项目的99个，其中项目涉及较多的行业有：基础设施类项目26个；旅游类项目17个；生态建设和环境保护类项目12个；市政工程类项目6个；水利建设类项目6个。根据市委、市政府的工作安排，重点项目将转变为PPP模式，公开寻求社会合作。

3 都匀市推广PPP模式的建议

为进一步推动PPP模式在都匀的发展，实现政府与社会资本深度融合，应着重从以下几个方面入手。

3.1 打破思维惯性，抓住机遇

地方政府相关部门要进一步提高思想认识，深入理解开展PPP项目的重要意义，切实增强工作的责任感和紧迫感，主动研究PPP项目的特征、实施原则、合作模式等，加大培训学习力度。同时，吸取发达地区的先进经验和做法，按照积极稳妥的原则，合理确定地方PPP项目，引领地区经济发展。

3.2 规范合作关系，强化履约精神

在PPP模式中，政府和社会伙伴的角色和责任因项目而异，但政府的总体作用和责任是为公众提供优质的公共设施与服务。因此，地方政府应从保护和促进公共利益的角度出发，严格遵守市场经济的契约精神，通过规范合作关系维护经营者的合法权益，实现双方共赢。

3.3 加大宣传，注重示范引领

地方政府部门应加大宣传力度，通过会议、文件、报纸、电视等媒介开展宣传，并通过项目推介会、银企洽谈会推送地方优质PPP项目。同时，应选取国内其他地区的典型PPP项目的成功案例，总结成功经验，实现经验的复制和推广，逐步形成以点带面的示范效应，使PPP模式在都匀能够积极、稳妥、有序推进。

3.4 积极培养，扩大人才队伍

作为推动都匀新型城镇化建设的生力军，PPP项目需要具备经济、法律和金融专业知识的人才。当前，省内精通PPP项目的专业人才和专业中介机构，还不足以满足项目发展需要。因此，都匀应加快PPP项目专业人才培养，通过第三方机构加强政府和企业之间的沟通，确保PPP项目顺利完成。在此过程中，都匀应加快对省财政部门相关人员的培训，培养精通PPP项目理论和实践操作能力的综合型人才，并积极引进专家型人才，加快人才队伍的建设。同时，应加快专业中介机构的建设，提供PPP项目可行性和相关的专业建议，以保障项目顺利实施。

4 结语

PPP模式在我国已经得到了长足发展，政府与社会资本合作领域不断深化，合作模式日益多样， PPP运作管理也开始走向规范化。然而，PPP模式在我国仍处于起步探索阶段，亟需结合近年来的PPP实践，系统梳理PPP项目运作流程及关键环节，总结相关经验和典型案例。在新经济的背景下，都匀市正处于经济转型升级的关键时期，扩大内需是经济发展的根本动力。在这个过程中，新型城镇化建设是扩大内需的最大潜力，将为都匀的经济发展提供持续的动力。从长远来看，多赢和可持续发展的PPP模式将在都匀新型城镇化建设中发挥非常重要作用，有效促进都匀新型城镇化建设的良性发展。

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