陈玲

[摘|菀猐以安徽省T市M村的经验材料为基础，探讨了农地大规模流转的实践逻辑，通过对该项政策运行中的各个行动主体间利益博弈机制的分析，来解释农地大规模流转政策的内在困境及成因。研究表明，农地大规模流转的困境是各个行动主体之间进行利益博弈的结果。在围绕农地大规模流转的博弈中，资本和权力占据着优势，而部分农民尤其是纯农户的利益一定程度受损，国家的预期目标未得到有效实现。因此，在农地大规模流转中，如何保护广大普通农民的利益，考验着中央和地方政府的政策安排。

[关键词]农地；大规模流转；利益主体；家庭农场；中农

[中图分类号] F301.3[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）01-0120-09

一、引言

实行农业规模经营、推进农业现代化是中国执政党孜孜以求的目标。新中国成立后，农村仅仅经历了短暂的土地私有阶段，就进入了农业集体化经营的崭新时期。时至20世纪70年代末，人民公社体制走向终结，农村兴起了包产到户的改革浪潮。进入20世纪80年代，有关农业规模经营、实现农业现代化的主张再次在政学两界浮现。1984年，中央1号文件提出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。”随后，在农业部的推动下，各级地方政府开始探索农业集约化、产业化和现代化之路。①国家也制定了发展现代农业的各种政策措施。

2008年10月，中共中央十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，……发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级，扶持壮大龙头企业。”2013年中央一号文件强调要“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。此后历年的中央一号文件中，都有关于积极引导或鼓励农民流转土地的条款。2017年10月，党的十九大报告再次强调“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系”。在中央政策文件的指引下，各地探索土地大规模流转、建设现代农业的步伐进一步加快。②

不过，当农地大规模流转在全国众多地区纷纷上演的同时，许多学者却发现该项政策的推进并未如预期那样顺利。比如，一些规模经营大户和公司企业的绩效不容乐观；一些农地规模经营大户和企业并没有将主要精力用在改善农业生产和追求经济效益上，而是以套取国家政策补贴为目标；还有一些公司企业改变了土地用途，背离了国家的粮食安全目标等等[1～2]。凡此种种表明，农地大规模流转政策的绩效跟决策者的预期存在一定差距。那么，农地大规模流转政策为何会陷入困境？支配这一政策运作的内在逻辑何在？对这些问题的探讨，构成了本文的主要旨趣。跟已有研究多从经营绩效和政治社会后果等方面来对农地大规模流转展开批判性讨论不同，本文着力探讨农地大规模流转的实践逻辑，通过对该项政策运行中的各个行动主体之间利益博弈关系的分析，来解释农地大规模流转政策的内在困境及成因。

本文的资料主要来源于笔者及所在研究团队在安徽省T市S镇M村的实地调查。调查时主要采用深度访谈和参与观察的方式。M村拥有土地9000多畝，人口4100人。自2009年开始，M村开展了土地大规模流转工作。至2012年底，M村土地全部流转完毕。

二、农地大规模流转中的利益主体

要理解农地大规模流转政策的实践逻辑，就必须厘清其中的各方利益主体及其相互关系。在农地大规模流转中，显而易见的利益主体是拥有土地承包经营权的农户和流转土地的大户、公司（资本），即流出方和流入方。除此之外，还有村干部（村集体）、地方政府和国家（中央）。下文将对各利益主体的行为逻辑进行详细阐释。

（一）国家

学界诸多研究已表明，国家在农地制度变迁中发挥着重要作用[3～4]。在农地大规模流转问题上，国家也同样扮演着重要角色。国家在农地大规模经营上主要考虑三方面的收益：一是保障粮食安全问题；二是发展现代农业、提升国内农产品的国际竞争力；三是促进农民增收。

粮食安全问题事关国计民生。党的十九大报告强调：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”可以说，“保证粮食安全是中央的第一责任，也是最大的利益所在”[5]。农村改革近四十年来，非农就业机会大量增加导致大面积农田抛荒和粗放式经营，让中央对粮食安全问题产生忧虑。此外，中国小规模分散家庭经营的现状确实在一定程度上制约了现代农业的发展，使农产品缺乏国际竞争力。尤其是中国加入WTO后，国外物美价廉的农产品不断冲击着国内市场。欲改变现状，推动土地规模流转是一种较优选择。

不过，国家在考虑农地大规模流转可能带来的潜在收益时，也要顾及这一政策的政治社会风险。如果国家放开或者推动大规模农地流转，则很可能威胁到农村社会稳定。在大量外出务工农民无法在城市获得稳定就业和收入的情况下，任何不可预期的经济波动都可能带来严重的灾难。一旦农民失去土地，不能返乡种地，将造成更多的不稳定因素。

所以，在农地大规模流转问题上，国家始终没有完全“开口子”。早在2001年，中央第18号文件就强调：“为防止企业进入农村圈地，不鼓励工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，也不允许城市居民到农村购买土地。”但“不鼓励”并非完全明令禁止，这给地方政府提供了自由操作和变通的空间。同时，国家也可通过各地自主开展试验来考量和检验这一政策的绩效。

近几年来，国家在土地流转问题上显得比以前更为积极。在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，中央提出要建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、转让、租赁、入股等各种方式推动土地流转。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。2013年中央一号文件则强调要鼓励和支持承包地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转。尽管国家没有明确提出实施农地大规模流转，但却给各地以发展现代农业的名义推动大规模农地流转提供了更大的操作空间。于是，近几年在全国众多地区都纷纷开展了各种现代农业试验，其重要内容就是推动大规模农地流转。此外，农业部每年表彰的“种粮大户”实际上是国家从侧面鼓励农地大规模流转的一种方式。

为了支持各地开展试验，国家给这些试验区提供了大量的财政支持，制定了许多优惠政策。比如，政府对流转土地面积达到一定规模的大户给予财政补贴，并提供农田基础设施和农业机械配套。凡此种种表明，国家在农地大规模流转问题上越来越积极。

当然，国家对农地大规模流转并非丝毫不存在戒备之心。中央反复强调“土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途”（2015年中央一号文件）。但在实践中，因为各种因素的影响（比如乡土社会中的人情关系、面子和地方势力等），很多农民尽管表面上是自愿流转土地，但实际上是在乡村干部做了大量工作、大势已去之后才被迫流转的。在目前乡村社会环境下，个体农户往往难以招架住权力与资本的合谋。地方政府、公司企业可以想尽各种办法来让农民“自愿”流转土地。

（二）地方政府

在“推动土地规模经营，发展现代农业”热潮涌现的大背景下，全国众多地方政府纷纷效仿，鼓励公司企业到农村流转土地。这不仅有利于获取更好的政绩，而且可以获得更多的财政税收。在招商引资环境日益恶劣、竞争压力越来越大的情况下，地方政府为了将公司企业吸引至本地来流转土地，往往积极帮助公司企业做农民的工作，力劝他们流转土地。为了迎合公司企业的需求，地方政府甚至尽量压低土地流转的价格。对于少数不愿意流转土地的农民，他们还请来地方灰色势力介入[6]。

可见，国家对粮食安全的忧虑与地方政府的招商引资动力结合在一起。地方政府与国家追求的目标并非完全一致，造成了一定的目标偏差。

（三）村干部

尽管村干部并不是国家正式行政体制内的成员，但他们在农地大规模流转中发挥着重要作用，具体体现在两个方面：

其一，村集体充当了大规模农地流转的中介。公司企业下乡圈地时，高昂的交易成本使得他们难以跟单家独户的分散小农直接打交道，而必须依赖乡村干部从中牵线搭桥。离开了村干部，农地大规模流转将寸步难行。

其二，农民需要村集体分担风险。土地大规模流转的风险集中体现为流入方能否及时足额兑现租金。许多农民担心，公司企业来流转土地，一旦他們经营不善或者其他原因致使土地租金不能兑现，他们的利益将会受损。如果没有担保对象，届时他们将求告无门。因此，他们需要村集体来担保。万一流入方未能按时兑付租金，他们就找村干部要说法。

村干部的重要作用使其成为农地大规模流转过程中不可缺失的关键环节。村干部之所以愿意参与土地流转过程，主要出于以下几方面的动机：

一是迎合乡镇政府的压力和要求。尽管从法律上讲，乡镇政府与村级组织是指导与被指导的关系，但实践中村镇关系呈现较强的行政化色彩。由村民选举的村干部一般难以拒绝来自乡镇领导的命令和压力。且村干部为了在其他方面获得乡镇政府的支持（比如项目资源分配），一般都不得不尽力配合乡镇政府的工作。当乡镇政府要求村干部积极推动土地流转工作时，村干部自然不敢怠慢。

二是巩固其在村庄中的政治权力地位。在相关条件（比如区位、交通、市场等）具备的情况下，推动土地集中规模流转，对于发展村庄产业、提高农民收入水平具有积极意义，也可以赢得村民们的拥护。村干部积极参与土地流转，有利于凸显其业绩，增强自身在村庄中的合法性，为后续换届选举工作奠定基础。

三是部分村干部借此机会谋利。在S镇M村，村支书徐某将全村土地集中流转到自己手里（另有一部分土地是由本村的一个富豪流转）。农户先跟徐某签订流转合同，徐某再将这些土地转手包给他人。村民们放心将土地流转给徐某，还在于徐某本人也是个大老板，经营了一家面粉公司（属当地市级龙头企业）。在流转土地时，他以面粉厂作为担保向农户承诺：如果接手流转土地的流入方未能及时给农户支付地租，那么就由他自己预先垫付。

（四）资本

资本（或大户）是农地大规模流转的重要行动主体。起初，一些投资者是希望能够通过流转土地来从事农业经营。甚至有的投资者对农地大规模流转抱有非常高的期待。但是，在实践中，由于经营管理不善、遭遇市场风险等原因，导致农场经营长期处于亏损状态。渐渐地，他们也丧失了继续经营农业的信心。他们渐渐放弃了流转土地从事农业经营的设想，转而从事非农行业。此外，还有一些投资者的目的不在于从事农业经营，或者通过农业经营来赚取利润，他们的主要目的如下：

一是套取政府补贴。当前，许多地方都出台了鼓励农地大规模流转的优惠政策。不少投资者正是看中地方政府的优惠政策而下乡流转土地的。

二是变相从事非农开发。一般投资者都明白，仅仅流转土地从事农业经营是难以赚取利润的。资本的逐利特性决定了它要往更有利于获取利润的行业流动。因此，不少投资者流转土地之后，往往会投入资金从事非农开发，比如经营农家乐等餐饮、旅游行业。对此，地方政府往往睁一只眼闭一只眼。

三是囤积土地。当前，我国土地制度正处于大变革的时期。诸多政策尚处于调整状态。同时，农村社会也在经历剧烈转型。在此背景下，农村土地制度改革充满着不确定性。一些投资者乘机流转土地，待日后时机成熟时获利。

（五）农户

考察农民对土地大规模流转的态度，不能忽略当前农民群体内部剧烈分化的事实。换言之，居于不同阶层的农户，其在土地大规模流转问题上的态度并不一致。

从人地关系的角度看，当前农村已经分化为离农户、兼业户和纯农户三个阶层，其中，离农户主要是指长期外出务工经商、已经在城市里购房定居的农户；兼业户分为I兼户和II兼户，I兼户以在家种田为主，外出务工为辅，II兼户以外出务工为主，在家种田为辅；纯农户以种田为生，目前纯农户大部分是五十岁左右的中老年人，还有一些贫弱农户。

近年来，在自发流转土地的推动下，农村还出现了一个新的中农阶层。这一阶层成员耕种土地规模一般在二三十亩左右，主要依靠自家劳动力完成农活，属于自耕式家庭农场。中农的年收入跟外出务工农户基本相当，一般可达两三万元左右。这一阶层的规模不大，但他们是目前农村社会中跟土地关系最亲密、最稳定的群体[7～8]。这些中农当然也是纯农户。

我们的调研数据显示（见表1），离农户和兼业户大多对土地流转持支持态度。不愿意土地流转的离农户和兼业户大多是对流转的价格不满意，希望能够获得更高的土地租金。纯农户则全部不愿意流转土地。

在厘清了各个利益主体的行为逻辑之后，我们接下来讨论农地大规模流转的困境及成因。我们将主要从各个利益主体之间的相互关系进行论述。其中，农地大规模流转为什么效益低下和这一政策为什么会产生偏差，将是我们关注的重点问题。

三、农地大规模流转的困境

在T市M村，从2009年开始实施农地大规模流转至今，从当初的轰轰烈烈到而今陷入困境。综合而言主要表现为以下几方面：

（一）农地规模经营绩效普遍较低

农地规模经营的初衷，是为了降低生产成本，形成规模经济效益。不过，从实际来看，农地规模经营并未达到预期目标。M村最早的土地流转大户，包括李某、刘某、邰某和张某等人，经济效益都较差。李某和邰某都只经营了一年，就因为严重涝灾导致减产、管理成本高昂、大量玉米被村民偷盗等原因，而将土地转手他人。张某流转土地用来种植蔬菜，几乎年年亏损。他仅在2012年上半年种植一季豌豆和萝卜赚取了纯收入10多万元。不过，除去地租和管理成本之后，他依然是入不敷出。刘某也是在流转土地上种植蔬菜、瓜果。直到现在一直处于亏损状态。据知情人士称，他每年都亏损几百万元，2011年亏损176万元，2012年上半年就亏损130万元。由于经济效益差，刘某也将部分土地转给了他人，并逐步将剩余土地全部转手。M村村长邱广德在谈到农地大规模流转困境时认为：“最主要是收益不高，承包积极性不高。”大户承包的低收益，已经极大地影响了他们承包土地的热情。

（二）不少土地被改变用途

在M村，大规模流转土地的经营内容主要包括三个部分：一是种植粮食作物，主要是麦种、玉米，李某、邰某和龚某等人流转的土地即如此，面积约5000亩；二是种植蔬菜和瓜果，包括刘某、张某和龚某等人，面积1000多亩；三是观光、休闲农业，目前主要是刘某在经营，面积约3000亩。可见，农地大规模流转之后，M村只有一半左右的土地用于粮食种植。粮食种植面积较土地大规模流转之前减少甚多（在流转之前，当地村民主要種植粮食）。可以预见的是，在利润的驱使下，这些公司和大户将会越来越多地将土地用于从事较高经济价值的行业。③如此，实际耕地面积将继续减少，粮食安全问题不仅无法缓解，反而继续加重。

（三）部分财政资源被浪费

如前已述，在土地大规模流转过程中，许多土地流转大户并不是真正的“耕者”，但他们却是政府各项优惠政策的优先对接者。比如，M村支书徐某流转了6000多亩土地，但他自己并未耕种一分一亩。而政府的补贴款、农业机械配套项目资金都由他享用。其他大户，比如李某、邰某、刘某等等，都是如此。这些流转大户和公司凭借优先获得土地流转权，享受着国家优惠政策。而那些真正耕种土地的大户则未能享受或至少不能得到应有的份额。许多村民甚至坦言，公司和大户经营都是亏本的，他们之所以愿意流转土地，就是看中了国家的补贴资金。如此，农地大规模流转政策滋生了一些土地食利者。国家投入的部分财政资源被浪费，促进粮食生产的目标未能很好地实现。

（四）土地权属关系紊乱

由于规模经营绩效较差，一些公司和大户纷纷将土地转手。而且，这些土地大都经过了好几次转手。比如，李某的土地经营一年之后，转给了两个人，其中一人后来又将土地分别转给了4个人。邰某的土地也分别转手给了8个人。土地经过多次转手之后，权属关系愈发紊乱。由于缺乏稳定预期，接受土地的大户都不敢进行长期投入。同时，在由土地频繁转手形成的分级承包体系中，因为土地流转利益链过长，一旦中间环节出现问题，则农户土地租金无法兑现，导致农民权益受损，将影响到社会稳定。

除了上述显性问题之外，还有一些隐患需要加以考虑。比如，公司和大户流转土地之后，为了尽可能增加产出，都争相掠夺性地使用地力，长此以往将导致土地质量下降；一些土地被改变用途后，将难以复垦，等等。正是由于农地大规模流转不仅未达到预期效果，反而带来了更多的问题，M村领导班子正在筹划将流转出去的土地收回，建立大型集体农场。

四、农地大规模流转陷入困境的成因

笔者认为，造成农地大规模流转困境的原因主要有以下几点：

（一）国家政策激励偏差

当前，在农地大规模流转问题上，国家正放得越来越开。农地大规模流转得以快速推进。但是，追逐利润是资本的首要目标。在传统农业收益较低甚至亏本的情况下，大户和公司企业要么不再经营土地，要么改变土地用途。如果改变土地用途，则与国家保障粮食安全的目标相悖。国家和资本在目标追求上的偏差和张力，给农地大规模流转政策带来更多的不确定性。若要使资本能够通过经营传统农业获得客观的利润，则国家必须大幅度增加补贴，而在目前条件下，这一做法既无可能，也没必要。

国家还鼓励扩大土地流转规模的行为。比如，农业部每年表彰的种粮大户，其土地规模都是成千上万亩。国家还将土地流转规模作为给予大户财政补贴的标准。土地流转规模越大，补贴标准越高。而规模较小的，则补贴少，甚至无法享受补贴。在国家政策的风向标指引下，地方政府将农地流转规模作为重要的追求目标。即使达不到预定规模，也会通过虚报数字来扩大规模。同时，这样的强激励政策将诱导公司和大户尽力扩大土地流转规模，甚至通过虚报流转面积的手段来套取国家财政补贴，形成“目标替代”的局面。土地流转规模，而非经济效益，成为大户和公司企业追求的首要目标。

由此，国家原本期望通过农地大规模流转来保障粮食安全、发展现代农业，国家也确实投入了大量的资源，但结果不仅没有达到预期目标，反而滋生了一些新的问题。

（二）中央与地方目标追求的偏差

学界已有众多研究揭示了中央与地方之间目标追求的差异和张力[9～10]。在威权体制下，中央的追求和偏好对地方政府能够产生重要影响。一旦中央默许或者鼓励农地大规模流转，地方政府将纷纷投其所好，与中央保持高度一致。否则，就是政治不正确。当前，农地大规模经营和农业现代化已经成为一种意识形态，甚至是政治正确。这迫使地方政府采取措施加大推进农地大规模流转的力度。

不过，地方政府尽管会贯彻执行中央的政策和指示，但他们并不一定跟中央分享相同的目标。“地方官员只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视”[10]。对于地方政府而言，更关注的是招商引资、财政税收和政绩考核，而不是粮食安全和现代农业。目标追求的不一致，导致地方政府将更多的精力放在如何帮助公司企业和大户扩大土地流转规模上面。在必要的时候，还跟他们合谋虚报土地流转面积，套取国家财政补贴，完成考核任务。为了推动地方经济发展，地方政府还默许、鼓励或者协助公司企业改变土地用途，从事非农开发。

（三）农场规模过大带来的监管和成本难题

随着农场规模的扩大，大户和公司企业必须建立正式的、规范化的科层制管理体系。然而，科层化的管理体系恰恰与农业生产的诸多特性并不兼容。首先，农业生产活动的突发性，要求经常性地灵活投入劳动力。对于大规模农场而言，都主要靠雇工经营，在劳动力配置上无法像小家庭农场那样灵活应变。一旦某个环节需要使用劳动力，比如排涝、抗旱等，大农场需要时间去雇人，从而往往耽误农时。其次，农业生产环节的分离性，加大了监督考核的难度。农业生产播种、收割等各个环节相距时间较长，且这些环节跟种植者个人情感投入、劳动精神等因素密切相关。同样的时间和劳动量，如果劳动者的态度和精神不一样，会产生完全不一样的结果。对于雇工而言，由于大农场的收益跟他们自身关联性较弱，所以，他们在大农场劳动必定不如在自己家庭农场那样投入。而这些，将会影响农作物生长和产量。再次，科层化的管理体系加大了信息沟通的难度。在大农场里，如果出现问题，需要依次向各级管理者请示汇报。这不仅需要耗费更多的时间，而且信息经过层层过滤之后往往容易失真。尤其是流转土地的公司企业大多都来自外地，更加大了决策者、管理者之间沟通的难度。

（四）资本与农户之间的矛盾

在农村流转土地的公司企业大多都来自村庄之外。外来资本进入乡土社会之后，便面临着如何融入当地、取得当地农民认可和拥护的问题。在未能获得当地农民认同的情况下，农场管理成本急剧上升。比如，李某第一年种植的玉米就被村民偷去了近三分之一。另一大户邰某也未能幸免。如果要減少或杜绝偷盗现象，则农场必须付出高昂的代价。比如，必须日日夜夜派出大量管理人员看守，并支付这些人员的工资和食宿费用等等。面对如此大规模的农场，李某不愿或者无法承受如此高昂的管理成本。邰某比李某投入更多的人力管理农场，玉米被盗数量比李某的少许多，但也因此耗费了高昂的管理成本。

另外，由于农民内部发生分化，并非所有农户都支持农地大规模流转。资本下乡圈地，导致那些原本不愿意流转土地的农户利益受损，引发他们的不满。这种不满会进而转化成对大户和公司企业的仇视。只要有机会，他们就可能给大户和公司企业制造麻烦。

五、结论和政策含义

上文已经就农地大规模流转中各利益主体的行为逻辑和相互关系进行了分析，并阐释了由此所带来的困境。实质上，农地大规模流转的困境是各个阶层之间博弈的结果。在围绕农地大规模流转的博弈中，资本和权力凭借自身优势抢占先机。尤其是居于顶端的大资本，更是占据着农地大规模流转利益分配链的最佳位置。时常可见的是，权力和资本结盟，共同瓜分农地规模经营中的利益。在富人治村成为潮流的背景下，这一态势进一步加剧。一盘散沙且在信息资源上处于劣势的小农，难以跟强势的权力和资本抗衡，更遑论对其进行约束了。随着农地大规模流转的推进，农村原先由兼业户、中农阶层为主体组成的复杂阶层结构逐渐演化为由大资本与农业雇工和贫弱农户组成的新型阶层结构。此时的村庄，已经不再是一个村社共同体，而成为资本化经营的场地。

虽然农地大规模流转能够增加离农户和兼业户的地租收入，方便兼业户外出务工。但是，这是以牺牲纯农户（包括一些贫弱农户）的利益为代价的。而且，农地大规模流转之后，资本追逐利润的天性，将促使其改变土地用途，采用掠夺性的种植方式，破坏土壤肥力。甚至一些公司还违规在耕地上建筑宾馆、农家乐等休闲娱乐设施，致使土地复垦难度加大。一旦公司经营失败，或者农户返乡索田，那么这些土地的耕种难度将大大提高甚至根本无法耕种。由此积累的矛盾及其带来的隐患需要引起重视。

此外，农地大规模流转还消解了中农阶层存在的基础。中农阶层是农村粮食种植的主力，是国家惠农政策的坚定拥护者，也是农村社会伦理规范的维系者和生产者。在农村人财物大量流出的背景下，中农阶层为稳定、繁荣农村发挥了中坚作用。而一旦实行土地大规模流转，中农阶层不再能从他人手中流转土地，无法建立适度规模的农场，也就难以依靠务农收入支撑家庭运转。这就迫使他们外出务工，离开农村，从而加剧农村劳动力和人才的流失。农村社会将进一步空心化。农村社会稳定也将面临严峻考验。

我们认为，在现有条件下，要改进农地大规模流转政策绩效，需要重点从以下几方面着手：

（一）重新定位农村发展战略

在城市化速度有限的背景下，大部分农村人口和剩余劳动力无法在短时期内转移进入城市。这是我国农村经济社会发展面临的结构性约束，也构成了国家制定农村政策的基本前提条件。国家的农村政策应该以如何给农民提供出路、维护农村社会稳定及促进农村社会经济协调发展为主，而不能在提高农业效率上面急于求成。

（二）改革扶持土地流转的政策

当前，各地盲目鼓励农地大规模流转的政策潜藏着较大风险。国家应该改革政绩考核制度，避免将土地流转规模作为政绩考核的主要标准。对于流转成千上万亩面积土地的大户，应该进行适当干预，禁止激进的土地大规模流转行为。国家还要改变原先按照农地流转规模提供财政补贴的方式，加大土地流转面积核查力度，杜绝通过虚报土地流转面积套取补贴的现象。对那些虚报土地流转面积的大户和公司企业，要采取高强度的惩罚措施。一旦发现其骗取财政补贴行为，即取消其流转土地资格。情节严重者，还可移交司法机关查处。对负有相关责任的地方基层干部，也要进行追究，给予相应的处罚。此外，国家应该减少财政直接补贴数额，以间接补贴为主，比如提高种子补贴、农田水利设施补贴和农业机械补贴等等的比例。

（三）鼓励和扶持家庭农场发展

国家应该承认小农经济在当下中国农村存在的合理性。当前，尽管大量农村青壮年劳动力进入城市务工经商，但农村仍然是他们的根。他们的父母子女大多还留守农村。通过家庭内部的代际分工和性别分工，小农家庭得以积攒更多的收入来维持家庭运转。此外，农村尚有部分贫弱家庭和孤寡老人家庭，他们无法或者不愿外出务工，而选择在家务农。如果强制流转他们的土地，剥夺他们从事农业生产的权利，将使他们的处境更为艰难。即使土地流转之后，他们能得到地租收入，但相较于他们自己种地而言，地租收入要低许多。所以，无论是对于一般外出务工家庭而言，还是对于那些贫弱农户，“人均一亩三分地”的小农家庭经营方式仍然十分重要。

此外，国家应该积极创造条件培育中农。中农在农村社会已经具有一定的阶层基础，是农村社会的中坚力量。中农既能够吸纳外出务工人员的闲散土地，达到一定程度的规模经营，又主要依靠家庭劳动力进行农业生产，实行精耕细作，尽力提高单位面积土地的产出。从我们调研情况来看，中农大多以种植粮食作物为主，这对于稳定和提高我国粮食产量具有积极意义。

不过，为克服农户间自发土地流转的分散性、非规范性特征，我们主张对村庄土地实行“划片承包”[11]。即在保证农户土地承包经营权不变的前提下，由村集体将全村土地从农户手中流转过来进行集中划片，每片面积在几十亩到100亩之间（最多不超过100亩），然后将划片的土地在全村范围内进行发包。这样，可以保证土地的连片集中耕种，方便机械化操作，提高劳动效率。④

在有条件的地方，可以投入资金进行土地平整，统一建设农田水利设施，为中农经营创造良好的农业生产条件。如此，不仅有利于解决农业分散经营、机械操作难度大等问题，而且有利于降低生产成本，提升农产品竞争力。更重要的是，它有利于稳定一批真正愿意从事农业生产的、有一定文化素质的中农群体，进而有利于稳定和发展农村社会。当然，这里还涉及到国家法律制度和政策的调整以及各项监督制度的制定和落实等问题，需要进行更为详细的论证和设计。

（四）有选择地发展大户经营

在某些土地资源禀赋较好的地方，尤其是在人均耕地面积较大的地区，可以适度发展农业规模经营。通过实施大面积的机械化操作，采用先进农业科技，降低生产成本，为市场提供物美价廉的农产品尤其是特色农产品。同时，大户经营可以瞄准中高端农产品消费市场，满足中上层顾客需求。

总之，基于我国基本国情尤其是庞大的农村人口规模等结构性约束条件的考虑，我们必须将农业问题与农民、农村问题结合起来，将效率与公平和稳定问题结合起来，统筹考虑农村经济社会发展道路。自2013年以来，中央发布的多个一号文件都明确强调要大力支持家庭农场发展，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。这对于稳定农村、维持农村经济社会协调发展无疑具有重要意义。

[ 注 释 ]

① 比如，上世纪80年代末在苏南、北京顺义、广东南海和山东平度等地进行的农业适度规模经营试验。

② 当前，全国许多地方都在进行土地制度改革和现代农业发展试验，这些试验的重要内容几乎都包括土地大规模流转、发展现代农业。比如成都和重庆的城乡统筹发展试验、安徽T市的现代农业“两区”建设等等。跟上世纪80年代末开展的农业适度规模经营试验不同，当下各地进行的试验显得更为激进，土地流转规模比之前大出许多。

③ 我们在M村调研时，大户龚某正在计划扩大果蔬种植面积。

④ 在具体程序上，可以先由农户跟村集体签订流转合同，村集体支付承包费给土地流出户，然后由村集体跟流入土地的中农签订流转合同，中农交付租金给村集体，村集体再转交给流出土地的农户。同时，政府应该为中农制定各种优惠政策，比如给有能力、有意愿的中农提供农业机械购置补贴。还应该大力发展农机租赁市场，为那些尚没有能力购买大型机械的中农提供机械服务。

[参考文献]

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责任编辑：徐慧枫