潘钰

摘 要：最近几年，西方国家的地区局势受到政权等因素的强行干预，同时，民族宗教矛盾也是越来越激烈，小面积的武装冲突频频发生，冲突导致当地居民在自己国家的生存受到严重影响，很多无家可归的人们逃往他国寻求庇护，难民问题日趋严重。鉴于此，笔者在本文中探究了“难民潮”的国际法保护对策。

关键词：“难民潮”;国际法;保护对策

中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0181-02

最近几年，西方国家的地区局势受到政权等因素的强行干预，同时，民族宗教矛盾也是越来越激烈，小面积的武装冲突频频发生，冲突导致当地居民在自己国家的生存受到严重影响，很多无家可归的人们逃往他国寻求庇护。难民问题日趋严重，已经从简单的人权问题和短暂性、地域性的突发事件，变成现在持续大范围的人道主义危机，难民数量猛增，相关开支也随之增加，再加之反恐形势非常严峻，这些都大大增加了对难民的保护难度。

一、国际法制度存在的问题

（一）国际公约制度不够完善

《难民地位公约》、《难民地位的议定书》这两部法律是国际社会保护难民权利要遵循的核心纲领，也是使用最早、适用意义最广泛的难民保护法律。然而，随着形成难民潮的原因在不断变化，上述两部法律根本没法解决所有的难民法律问题。过去，难民潮形成的原因主要有战争威胁、宗教因素压迫和政治迫害，但是，现在又新增了一种因为生产环境恶化导致的环境难民，因为本国经济不景气导致的经济难民等等。目前，多数国家不认可这种新增难民的身份，让这些难民的生存状况更加恶劣。同时，有一些国家并不顾及国际组织、国际条约，导致很多难民濒临死亡的绝境，这一行为严重违反了难民保障制度，给公约框架带来的冲击是巨大的。

（二）《难民保护公约》的程序性规定不够完整

当前在世界范围内使用的《难民地位公约》尽管在实体的层面，有较为详细的规定，但是，在某些方面还有局限性。例如：怎样更加准确地定义难民;难民可以通过哪些途径拥有自己的合法权益等等，关于这些问题，《难民地位公约》缺少相关的程序性规定。在新的历史背景下，各国在制定难民相关法律时，为了让自己的利益得到切实保障，都增加了甄别选择的倾向性，进而做出一些对本国有利的安排。还有许多国家在难民保护程序中特别申明了免责事由，目的是从源头上规避自己的难民保护义务，这一举动从表面上看好像很高明，但是也存在着很多的问题，最主要的是让难民国际保护制度的执行力大大降低。

（三）责任分担不均，难民管理机制存在很大的漏洞

以欧洲难民潮为例，目前正在使用的都是柏林体系，绝大多数的难民处置任务，由难民最先进入的欧盟国家承担，这些国家主要是地中海沿岸的前线国家，例如：希腊等。但是，存在的最大问题就是这一制度太理想化了，低估了难民的规模、数量。例如《申根协定》中提到：只要难民在申根国家入境，就可以在申根区自由生活，假设难民获得任一欧盟国家国籍，便可有权在欧盟国家内随意迁徙。另外，难民选择迁徙的国家，有将其遣返到入境首个欧盟国家（也称之为安全第三国）的权利。不合理的政策，会导致分配不均，让一线国家在面对如此浩大的难民潮时，表现得力不从心，欧盟国家也未能将及时整合自己的资源，以应对浩大难民潮的到来。此外，在个别国家是欢迎难民的，例如德国，这就是为什么难民们冒着生命危险，偷渡“死亡之海”到达这些欢迎难民的国家，这也从某个侧面，表现出难民监管存在的不足之处。

（四）难民受到的待遇不一，导致出现难民自主选择避难国家的现象

在欧盟国家中，对待难民的政策有很大的差别，例如：就对难民的经济补助而言，匈牙利是86欧元/月、德国是374欧元/月。由这些数据可以看出，政策差异是较大的，导致出现了难民自主选择避难国家的现象。有很多经济移民混入难民潮，骗取难民身份，从而获得经济救助，这无疑增加了有限难民救助资源的整合利用效率，致使那些濒临死亡危险的急需救助的难民得不到应有的救助。在这一次的难民潮中，有逃离叙利亚战争的难民，也有希望到欧洲开启新生活的经济移民，经济移民的混入，为欧洲政客逃避难民问题找到了借口，他们将所有的难民都认定为经济移民，拒绝难民入境，这种“一刀切”政策，无疑违背了难民相关政策的“不推回原则”。

二、立法建议

（一）积极完善国际上的难民保护制度

国际社会要特别重视完善难民权益保障相关的法律法规，积极健全国际法，让难民权益得到切实保障。一是，根据《非洲统一公约》等文件规定，重新定义新形势下难民的含义，用“慧眼”识别难民的“国籍”，增加对“真实难民”的保护范围和保护力度，让更多难民的生存权益得到切实保障。二是，就规范程序而言，要积极健全相关程序及标准，对甄别难民身份、保障难民基本权益等程序，进行深入积极地改进，用国际默认形式，切实提升难民保护条例的实践操作性。

（二）健全难民国内法体系

主权国家要遵循“尊重人权、实现共同利益、求同存异”的基本原则，在各国之间的立法方面，要进行积极的沟通协调。国内法，是主权国家结合自己国家的实际状况，将国际难民保护公约进行具体化，在一定程度上补充了难民事务处置相关条例，用国内法保护难民的权益，是主权国家履行难民国际保护公约的主要方法。所以，要想妥善安置难民，就要积极健全难民国内法体系，这是必然选择。

三、相应实践策略

（一）健全国家之间的难民保护机制

各主权国家之间有效合作，是根本解决难民问题、切实维护难民基本权益的重要途径。相邻国家和国际难民组织二者之间的交流越来越重要。一是，积极健全主权国家之间的难民预警机制，当相邻国家发生经济波动或是战乱时，难民潮就会有爆发的可能。及时启动邻国应急预案，当突发难民潮时，确保难民的生存发展权益得到切实保障，各主权国家要科学评估潜在的难民问题以及问题的发展趋势，出台可行性高的难民保障机制。二是，各主权国家之间，要加强合作，积极进行交流，针对难民潮的不同类型，采取不同的措施。目前，国际社会已经认可了战争难民、政治难民这两种，各主权国家也是积极结合自己国家的具体状况，制定出台了国内法，确保难民的权益得到保障。关于环境难民、经济难民，国家社会会提供相应的物质补助，主权国家也在确保自己国家经济发展持续性的基础上，尽量为保障难民权益尽一份力量，此外，当大规模的难民潮爆发时，必须要做的就是科学分析难民潮的性質和态势，然后结合以往的应对措施，总结切实有效的应急预案，这才是有效应对难民危机的长效措施。

（二）健全保护难民的国家责任

一是东道国责任。当今国际法关于难民的定义，有一定的局限性，原因是东道国没有明确自己的难民保护国际法义务，因此，要想让难民的合法权益得到切实保障，就必须切实落实国际法规定的接纳国难民保护义务。二是母国责任。通常情况下，出现难民潮的国家，我们称之为母国。大多数的难民，都希望自己的母国可以为自己提供保护，母国应该自觉、积极承担起对本国难民的保护责任，这就需要母国切实改善自己国家的政治环境和经济环境。

（三）明确国际难民署的职能

联合国难民署自成立至今，一直秉承“人道主义”的观念，在指导难民接纳、保障难民权益方面，一直发挥着积极、重要的作用。但是，因为它的职能有限，在处理当前的难民问题时，有些力不从心。比如，难民署有敦促各国执行难民保护公约框架下庇护措施、指导相关事务处理规范的权利，但是，对于那些拒不接受难民的国家，难民署只能是谴责，很难用国际法对其进行起诉。在笔者看来，联合国要赋予难民署更多的权利，对于那些公开不接受难民、不遵守难民国际公约或是恶意制造难民潮的国家，难民署有权实施实质性措施。

四、总结

总之，当难民想尽办法逃亡邻国或是其他国家时，因为考虑到国家利益和安全，一些国家将难民拒之门外，这无疑违背了国际人道主义精神，这样做只会让难民危机越来越严重，甚至会深受其害。所以，只靠道德呼唤，解决不了实质性的问题，要积极完善国际合作强制制度、强化国际法的效力，才能为人道主义的发挥提供肥沃的土壤和充足的条件。

[ 参 考 文 献 ]

[1]刘国福.中国难民法[M].北京：世界知识出版社，2015.

[2]梁淑英.国际难民法[M].北京：知识出版社，2009.