摘 要：2014年10月20日至23日，中共十八届四中全会在北京举行。审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出了行政公益诉讼制度的构建，在2017年，此项制度正式修改列入《行政诉讼法》，并建立了“检察院在履行职责中发现对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，以及其他具有违法监督管理职责的表现，使国家利益或者社会公共利益受到侵害的。检察机关应当出具检察建议，机关不依法履行职责的，依法向人民法院提起诉讼。”的诉讼程序。但在司法实践过程中，大量的案例证明诉讼前置程序与诉讼程序衔接期限规定不合理，提起诉讼的审查标准不明的情况出现。笔者针对该项问题，联系身边发生的案例，提出了应该类型化诉前程序与诉讼衔接的解决办法，并基于节约司法资源的目的，对在诉讼中纠正违法行为的处理程序的一些思考。

关键词：诉前程序;司法资源;分类

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0085-02

作者简介：田洁赟（1994-），女，云南昆明人，云南财经大学南院，2016级研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

诉前程序现今大量运用于诉讼实践中，据阿尔法大数据法律智能操作系统统计，截止2019年1月24日，运用检察建议的民事公益诉讼案件为13926件，行政公益诉讼案件为2110件。行政公益诉讼是检察机关在无适格原告的情况下对违反法律法规进而侵犯国家、社会、公共利益的行政机关提起诉讼。行政公益诉讼诉前程序，是指检察机关提起行政公益诉讼案件时必须以提出检察建议为前置程序，其内容是督促行政机关依法履行职责，纠正违法事由，是穷尽行政救济原则的完好体现，在提起诉讼之前提供了新的纠纷解决指引，实现了在进入诉讼程序之前及时解决问题的可能。并且检察建议相较于提起诉讼更加柔性，更加助力构建和谐社会。

截止2019年1月23日前共1111個裁判案例。从地域分布来看，当前行政案例主要集中在吉林省、贵州省、云南省，分别占比14%、13%、10%。云南省至今已审结108件行政公益诉讼类案件，是行政公益诉讼类案件多发地区，审结案件占全国各省行政公益诉讼类案件第三。笔者以身边发生的一例行政公益诉讼案件为例展开关于公益诉讼诉前程序衔接问题的讨论。

一、案件情况

某风电项目中某公司随意堆放渣土造成滑坡，将某市一村委会的26.04亩集体林地毁坏。但某市林业局未对该分公司作出相应的行政处罚。随后，该市检察院于2016年11月16日向该市林业局发出检察建议。2017年3月10日，该市林业局发布林业行政处罚决定书，责令施工单位某团有限公司于2017年6月30日前补种树木4842株并处1万元罚款。2017年4月26日，该市检察院以该市林业局未及时阻止违法状态为由提起行政公益诉讼。无独有偶，在某州国土资源局关于某市2015-G-15号地块国有建设用地使用权挂牌出让一案中，某房产公司未按照合同约定的期限支付第二期出让土地价款771.855万元，市国土局多次催缴均未果。在2017年1月25日，该市检察院向该市国土局发出检察建议书，督促其追缴土地出让金771.855万元。但在2017年4月14日该市检察院才提起行政公益诉讼，请求确认市国土局对某市房产公司欠缴土地出让金、违法使用土地未依法全面正确履行法定职责的行为违法。①

二、关于诉前程序衔接问题的分析

（一）检察机关提起行政公益诉讼的期限

检察建议在诉讼程序中是起到预防、防止国家、社会、公共利益进一步遭受损失的作用，是在诉讼之外的另一道屏障。“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。②”

上述两例案件中，检察院均在发送检察建议后超期两个月才提起行政公益诉讼，司法实践中存在大量这样的情况。其原因是“只要行政机关未完全履行相应职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关就应当提起行政公益诉讼。”对于“受侵害状态”定义不明。同时在实践中，由于侵害状态的恢复需要时间，例如在渣土堆放致使集体林地受损一案中，集体林地的恢复和重建需要很长时间，在两个月内不能做到恢复原状，检察机关并没有充分尊重行政机关的专业判断。

（二）审查标准不切实

现实中检察机关对行政行为的审查标准兼采行为标准与结果标准，③要求行政机关在诉前程序中的行政行为实质上起到制止损害的结果，但行政机关完全履职受限于自然规律和资源条件的限制，行政机关不可能在2个月的履职期限内满足检察建议的要求。渣土堆放致使集体林地受损一案中，某市林业局已经责令施工单位履行职责，但无法在2个月内完成，市检察院即提起上诉，但受侵害状态已经开始得到恢复。行政机关已经依法在督促违法行为实现但又同时提起行政公益诉讼，这就造成了司法资源的浪费。而最终设立一个诉讼程序科学与否的标准是其能否提高诉讼效率、节约司法资源。

三、诉前程序衔接问题的完善

（一）分类处理处理诉前程序

检察机关应遵循检察公益诉讼辅助性、节约司法资源，在诉前程序中可以直接要求行政机关纠正违法行为或督促行政机关履行职责。笔者认为，应把这项制度设计的初衷和实际相结合：

1.对于立即就能执行完毕的案件，应该在诉前程序就制止违法行为。例如某市出让国有建设用地使用权一案中，出让金的收缴可以立即实现，不会受到自然环境和需要实施过程程序的限制，就应在诉前程序就制止违法行为，2个月内没有制止违法结果的出现就应当提起行政公益诉讼。

2.对于需要违法行为纠正过程和时间的案件，应当赋予检察机关一定的自由裁量权。例如在某市违法堆放渣土致使集体林地损害，某市林业局已经做出了行政处罚，但植物的生长需要一定周期，并不能在短时间内恢复到受损之前的状态。笔者认为在此情况下，就应当赋予检察机关一个机动监督的权利，赋予检察机关在规范之下可以自己制定检察建议的内容及发放程序。当行政机关持续监督的情况下就不需要在两个月内立即提出诉讼，为了减轻检察机关监督的工作量，可以建立行政机关对于该违法行为纠正效果持续上报制度，定期对检察院报告相关事项。同时，为了防止检察机关怠于履行职责，同时也应当赋予法院监督检察院的权利。

（二）在诉讼中纠正违法行为程序的处理

任何诉讼制度的存在目的就是解决实际生活当中出现的问题而达到一种平和的社会状态，应在运用当中秉持节约司法资源，提高诉讼效率的原则。在开庭审理前，违法行为得到纠正或行政机关依法履行法定职责，笔者认为应当采取的处理方式是：检察机关释明变更诉讼请求或检察机关申请撤回起诉的，人民法院应当准许。检察机关既不申请撤回起诉，又不申请变更诉讼请求的，人民法院应当裁定驳回起诉。

在诉讼审判过程中，行政机关已经按照检察建议开始纠正违法行为或已部分履行了职责，笔者认为，对于这种情况的处理应该为：检察机关按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条规定，纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。如行政机关部分履行职责或不履行检察建议，法院应当依法审理裁判。

四、结语

行政公益诉讼诉前制度是司法权对公权力行使的一个良好的监督方式，也在整个诉讼程序中起到完善纠纷解决机制实现多元化解决纠纷的目的，在很大程度上节约了司法资源。虽然现在法条规定略显生硬，在司法实践中存在管辖、诉讼进程等问题，但我们根据司法实践去完善诉前程序相关事项，能使司法资源实现最大化受益，实现诉讼案件的平缓解决，真正意义上解决问题，促进社会的发展。

[ 注 释 ]

①市法院判决，确认市国土局欠缴土地出让金、违法使用土地行为未全面履行法定职责违法，判令市国土局于生效之日起三个月内继续履行追究市房地产综合开发经营有限公司的违约责任的法定职责.

②《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条.

③刘辉，姜昕.检察机关提起民事公益诉讼试点情况实证研究[J].国家检察官学院学报，2017（2）.

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