阴奔 王保东 常敬伟 白琳

1 结合实施对调查优缺点分析

按照建设程序，实物调查属于前期工作阶段（可研、初设）内容。实物调查是建设征地移民安置的基础，在项目实施阶段需要根据实物成果进行征地、补偿及安置工作。实物成果关系着项目实施的进度，前期工作越完善，考虑内容越多，漏项缺项内容越少，则后续实施阶段设计变更越少，项目进展越顺利。

1.1 前期实物调查的优点

大兴水利枢纽工程前期实物调查工作共分为2个阶段，第1阶段是可研阶段调查工作，县级政府于2012年4月下达停建通告，4—6月开展调查工作，2013年9月省政府下达停建通告，10—11月进行补充调查，2014年5月政府出函确认；第2阶段是初步设计阶段，2015年1月到2月，根据初设调整征地范围后开展补充调查工作，同年9月贵州省发改委审定初设报告。经过分析，本项目前期实物调查的优点如下：（1）调查程序完善。本项目属于中型水利工程，在实物调查开展前，严格执行了调查细则审定→下达省级停建通告→组织调查→成果公示→按照行政区划确认等程序。（2）编制了调查细则并经市移民局审定。调查细则中规定了调查范围、内容、方式方法、组织分工及成果汇总等。具有很强的指导意义。（3）调查工作组织有序。业主、政府、设计单位等各部门通力配合，分组较为详细，各职能机构发挥作用，如主设单位负责技术把关，技术归口，国土部门负责联系土地调查，林业部门负责零星树木调查等。（4）实物调查范围较大。前期调查时，将线上线下房屋人口全部调查，为规划设计提供比较完善的本底调查基础数据。（5）航拍工作。调查前开展航拍工作，形成航拍图纸，并与建设征地区范围叠加，形成地物地类图，方便规划设计、地类认定、专业项目调查等，同时为后期判断抢修抢建等行为提供依据。（6）土地到户。在可研阶段将土地分解到户，方便后续生产安置人口到户及搬迁人口到户界定工作。

1.2 实施阶段出现的问题

大兴水利枢纽工程移民技施设计开始于2016年4月，期间完成了围堰区、枢纽区和输配水区征地工作，完成了移民人口界定，实物指标复核等工作。在实施过程中，针对实物调查工作，总结出如下问题。

（1）项目实施间隔时间太长，群众对实物数量不认可。项目调查时为2013年，实施时为2016年，大部分资金兑付是在2017年，时隔4年时间，加之建设征地区内宣传情况不到位，群众对停建通告不理解，抵触情绪较为严重。（2）前期工作曲折推进，导致实施时部分移民干部对项目不认可，产生负面社会影响。前期调查时，为了推进工程进度，先由县级人民政府下达停建通告，开展调查工作，随后由贵州省下达停建通告，进行补充调查，最终由政府确认。（3）航拍时机过早。在项目前期，为了更好地推进工作，在业主的协调下，主设单位在县级停建通告发布后，开展了库区航拍及解译工作，形成了地类地形图，为后续实物调查工作提供依据。但由于省级停建通告在县级停建通告之后，导致中间出现“空窗期”，为实施阶段的抢修抢建判断工作带来影响。（4）区县有新的实施项目，导致无法按照原有调查类型兑付。从项目前期到项目实施时间较长，区县在其他行业项目实施采用的项目补偿标准对本项目冲击较大，如坟墓、零星树木的补偿类型、标准均发生变化。（5）界桩管理问题。按照规范要求，前期调查时采用的临时界桩，按照市局要求，主设单位于2016年11月完成永久界桩的布设及移交工作，但由于现场管护不到位，导致部分界桩损毁和丢失，为判定淹没线及土地征收等现场工作带来困难。（6）县级移民管理机构缺乏移民专业人员。县级移民管理机构是移民工作的实施主体，是根据移民条例等有关规定代表县人民政府行使管理权的机构。移民工作涉及面广、时间紧、任务重，要求管理机构人员具备相当的专业素质和丰富的基层经验，才能在繁重的移民工作中游刃有余。水利枢纽工程往往采用指挥部模式，属于非常设机构，人员从各个部门抽调，导致干部素质参差不齐，工作中摸着石头过河，引起较多工作反复，影响工程进度。

1.3 实物调查的思考与总结

通过大兴水利枢纽工程技施阶段出现的问题，总结了前期实物调查的几个重点，在以后的水库实调工作时，扬长避短，更好地推进工作。

（1）水利水电工程受人文、地理等条件的影响，几乎没有相同的，水库移民工作也是如此，每个区县有各自不同的县情，在遵循移民条例及各省规定的前提下，具体细节往往不同。需要在工作中在抓住重点坚持原则的前提下，有一定的灵活性。（2）调查程序及结果的合规性很重要。按照国务院令第679号规定，中型以上水库需要由工程所在省下达停建通告，在省级停建通告下达前已经完成调查的，可在下达后再进行补充调查工作，实物成果由各级政府逐级确认。（3）宣传事宜。水利水电工程移民工作主要工作对象是人，需要做人的工作。在移民工作中，宣传工作非常重要，可采取多渠道、多途径（召开群众大会、印刷宣传手册、宣传标语等）开展宣传，宣传法律法规、安置方案、补偿标准等内容，取得群众认同。（4）在省级停建通告发布后进行航拍工作。移民工作是环环相扣的，如果某一环节提前实施，往往会事倍功半。航拍工作尤其如此，安排过早，在判断抢栽抢建行为时，无法提供有力证据。此外，航拍图在解译后，能用计算机软件打开并编辑，实施阶段工作会比较方便。如本项目前期调查时，将房前屋后零星的耕地亦划入宅基地（居民地）中，实施中通过对比航拍资料，比较方便地统计出土地面积。（5）组织分工。实物调查涉及面广，涉及单位多，水利项目尤为如此。在调查前根据调查细则做好分工，明确各调查组调查范围。建议可分为人房组、土地组、专项组等。在调查时，各项内容需要对照调查表范围填写，不允许出现人房表登记土地、专项等情况，以免后续统计时缺项漏项，各组之间加强沟通，确因现场推进出现备注的，需要给有关调查组说明情况。（6）永久临时界桩成果需要做好检查验收及后续维护工作，方便现场判定高程，否则需要请专业测量单位确定现场高程，费时费力。（7）土地分解到户工作比较重要，安置方案审定后，方便后续开展生产安置人口到户及扩迁人口到户工作。在扩迁人口（淹地不淹房）到户时，可以村民小组为单位，按照耕地损失率从大到小排序确定扩迁人口。（8）调查成果。调查成果分3种：一是按照规范要求逐村组、乡镇、区县等行政单位汇总的需政府确认的数据；二是调查表，以户为单位，汇总该户的人口、房屋、土地、附属设施等内容，逐村组汇总编制成册。三是对移民户建立电子档案，包括扫描后的调查表，调查时的影像资料等内容。上述调查成果，在补偿资金兑付过程中，会提高工作效率，方便工作人员查找。（9）县级移民管理机构可多采取多种方式进行人员培训交流学习，增加干部的专业知识，使工作事半功倍。管理工作位于整个移民工作的顶端，如果管理卓有成效，会影响建设征地移民安置的安全、进度、质量及成本等因素。比如在省级停建通告前要求主设单位进行航拍，航拍时机提前了，则应在省级停建通告发布后再拍一遍，会产生人员及成本浪费等。

2 两项目补偿标准实施分析

基础设施项目主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、水利及城市供排水供气、供电设施和提供无形产品或服务于科教文卫等部门所需的固定资产，它是一切企业、单位和居民生产经营工作和生活的共同的物质基础，是城镇主体设施正常运行的保证，既是物质生产的重要条件也是劳动力再生产的重要条件。由于基础设施建设特别是重大基础设施项目关系到国计民生，关系到社会发展，所以我国的基础设施建设主体一般是政府、央企或国企。项目实施过程中，首当其冲的就是征地拆迁问题。而由于项目任务、实施主体以及建设征地影响对象的不同，导致各类基础设施建设项目征地补偿标准不一致，当在某一行政区域内实施不同类型项目时，这个矛盾尤为突出。随着社会的发展，建设征地工作已不是单纯的征地拆迁工作，更多的是社会稳定问题，如果处理不妥，不但影响工程建设进度，还会影响社会的稳定和发展，妥善解决建设征地工作中的问题意义重大。

玉铜松城际快速干道（以下简称快速干道）贯穿两城区、铜仁高新区、大龙开发区、玉屏县城和松桃县城，道路总长116.713 km，设计速度80 km/h，道路宽度30～80 m，主线双向6～8车道。项目采取EPC+政府购买服务模式进行建设，估算总投资191.5亿元，建设期1年，回购期5年。是一条带动沿线城乡集群发展、协调发展、一体化发展的便捷、快速通道。该项目是优化铜仁东部片区城市空间布局的重大基础性、支撑性项目，对推动全市跨越发展、决战脱贫攻坚、决胜同步小康具有重要的战略意义。2016年9月30日，铜仁市举行了快速干道项目开工仪式。

在大兴水利枢纽建设征地移民安置过程中，涉及的2个区县3个乡镇（街道）亦在开展快速干道项目的征地拆迁工作。由于2个工程分属于水利部门和交通部门，导致同一行政区域范围内出现不同补偿标准，造成了工作人员和移民群众的攀比，对大兴水利枢纽工程建设征地工作带来了冲击。为了更好的解释说明两项工程的补偿效果，从大兴水利枢纽工程建设征地区选取了6个典型户并根据其实物指标进行测算，通过分析测算结果，提出对比结论供有关部门决策时参考。

2.1 测算思路及方法

影响移民补偿补助费用的因素主要有2个，一个是项目的补偿补助标准，另一个是移民户的实物指标。确定了补偿补助费用后，通过分析补偿费用得出对比结果。为了方便计算费用，本次测算时，认为所有移民户的安置方式均为货币安置。

确定补偿标准。在对比两项工程的补偿补助标准时，为了分析两者的差别，去掉了标准一致和对结果影响较小的项目，只选取差异较大的项目参与测算。

确定实物指标。移民户的实物指标确定采用抽样调查方法，考虑到本次补偿成果主要是反映大兴水利枢纽工程与快速干道工程征地补偿的差异，所以抽样对象选用大兴水利枢纽工程建设征地移民户。

2.2 确定补偿标准

水利水电建设征地移民安置补偿标准分为农村部分、城集镇部分、专业项目部分、库底清理部分、其他费用和有关税费。本次对比主要是针对移民户所获取的补偿补助费用，主要包括人口、房屋、附属物、装修、土地、零星树木和其他补偿项目（搬迁补助、不可搬迁附属设施费、人均基础设施费、建房困难户补助、搬迁保险、搬迁奖励）等内容。

公路征地拆迁补偿主要包括征地补偿费、拆迁补偿费和政策性缴费。与拆迁户有关的补偿补助主要包括人口、房屋、附属物、房屋装修、土地、零星树木、搬迁奖励等内容。

对比两项工程的补偿标准，占补偿费用比重较小的为附属物、房屋装修、零星树木等内容，故在对比时，不考虑上述项目。此外，考虑到大兴水利枢纽工程实施时已经按照铜移发〔2016〕4号文件要求执行征地综合区片地价，与快速干道项目土地补偿标准一致，因此，土地补偿补助也不参与对比。

综上，确定参与本次对比的补偿补助项目为：人口、房屋和其他补偿项目。

2.3 抽样确定实物指标

大兴水利枢纽工程共涉及3个区县，4个乡镇（街道），直接影响人口306户1 641人，位于枢纽工程建设区和水库淹没区，输配水区没有直接搬迁人口。枢纽工程建设区和水库淹没区涉及的3个乡镇（街道），也在同时开展快速干道项目。

为了更好地测算两项工程的补偿费用，准确反映同一移民户在不同工程中可能得到的补偿费用（即假定同一户既获得大兴水利枢纽工程的补偿又获得快速干道工程的补偿），分析了大兴水利枢纽工程移民户的房屋结构、每户人口数量等因素，其中，砖混结构占房屋总面积的24.03%，砖木为13.22%，土木为1.10%，木结构为54.30%，杂房为7.30%；在306户中，1～2人户为39户，占比为12.5%，3～5人户为140户，占比为45.75%，6～8人户为98户，占比为32.02%，9人户以上为29户，占比为9.47%。

据此，采用立意抽样法，从大兴水利枢纽工程建设征地区选定6户作为典型户，每个乡镇（街道）2户，其中砖混结构2户，砖木结构1户，木结构3户；每户人口分别为1、3、5、7、9、10人。

2.4 测算结果

经过测算，选定的典型户中，大兴水利枢纽工程补偿均比快速干道工程高。费用汇总对比见表1。

表1 两项目补偿补助费用汇总对比表 元

经过分析，大兴水利枢纽工程补偿比快速干道工程高的主要原因在于：大兴水利枢纽工程考虑了人均基础设施费（23 300元/人）、建房困难户补助（补足人均25 m2砖混）和后期扶持（人均12 000元，分20年发放）。在水利枢纽工程中，人口越多，该户获得的补偿越高，公路工程则没有这3项补偿。但是在具体实施时，公路工程的业主往往按照房屋面积给予被拆迁户额外的奖励，该项费用往往在200～1 000元/m2，加上之后就会超出水利枢纽工程的标准，对水利枢纽建设征地工作冲击较大。

2.5 思考与总结

2.5.1 水利枢纽与公路工程建设征地的异同

水利枢纽工程建设征地移民安置与公路工程征地拆迁之间有共性也有区别。（1）二者的共性为：征地数量大、农用地占用较多、补偿实施难度大、征地强制性高、涉及范围大协调难度大、投资巨大等。（2）二者的区别为：水利枢纽工程淹没量大，淹没对象集中，需要开展安置工作，移民工作的指导性文件为国务院令第679号，往往采用“一库一策”，补偿标准与同流域上下游工程基本保持一致，补偿时，不止对实物进行补偿，而且考虑移民安置及人均补偿；公路工程呈线性征地，涉及区县多，协调难度大，征地拆迁工作指导文件为《中华人民共和国土地管理法》及各省政府有关国土征地规定，补偿标准往往由区县制定，补偿时，主要针对实物进行补偿。

2.5.2 与公路工程相比水利枢纽工程补偿的优缺点

（1）由于建设征地对象的不同，与公路工程相比，水利枢纽工程建设征地移民安置工作不止对实物进行补偿，更多的是考虑移民的搬迁安置和生产安置，为项目制定安置目标，使移民安置后生产生活达到或者超过现有水平。（2）根据有关政策，水利枢纽工程建设征地还有大量的项目和费用按照移民人口进行计算。例如人均基础设施费、建房困难户补助以及后期扶持费用等。造成了在房屋的实物财产数量相当的情况下移民户人口越多，补偿费用越高的结果。（3）水利枢纽工程建设征地移民安置补偿项目多，属于系统工程，需要移民干部需要相当的业务素质。如宅基地补偿，不是针对实物进行补偿，而是将补偿费计入人均基础设施费中统一用于安置点建设（集中安置），只有货币安置时才发放给移民个人，这就需要给移民群众做好宣传解释工作。

2.5.3 土地补偿分析

实施同地同价政策以来，水利枢纽工程在实施时降低了很多难度。以征收耕地为例，如果按照之前的政策规定，按照耕地年产值的16倍补偿，补偿标准较低；实施“同地同价”政策之后，补偿倍数提到了24倍，补偿标准提高了1/2。具体到大兴水利枢纽工程，每亩耕地补偿补助费提高了约1.3万元，基本与本区域内交通、电力等工程的补偿标准一致，在具体移民征迁工作时推进比较容易。但是，由于水利枢纽工程建设征地移民安置是系统工程，对土地的补偿不止是孤立的考虑补偿补助费，还与生产安置方式相联系，提高了补偿倍数，还需要考虑生产安置措施费的调整等问题。

3 结语

实践证明，库区移民实物指标调查，关系到移民的个人利益、库区的稳定和工程建设的成效。是移民工作乃至水利水电事业的基础。大兴水利枢纽工程进入实施阶段以来，除去专业项目复建等工作，移民工作更多的是围绕补偿搬迁开展的，实物调查成果是补偿的基础，只有做好了实物调查，才能更好地促进项目建设进度。但同时要看到，水利水电工程移民工作是一个系统性的工作，受流域及地域限制，其补偿标准和补偿项目不能随意调整，牵一发而动全身。这就对移民工作者提出更高的要求。

通过选择补偿标准，抽样确定移民户的实物指标，测算了补偿费用，最终得出水利枢纽工程比公路工程建设征地补偿补助费用高的结论。水利枢纽工程与公路工程建设征地属于两个复杂的系统工程，不能做简单的对比，此外，由于本次抽取样本较少，属于立意抽样法，测算时，补偿标准及补偿实物均为主要的项目，得出的结论仅用于宏观判断。在水利枢纽工程建设征地移民安置中，还有很多问题需要探索，如实施同地同价政策以后，生产安置方式、生产安置费的确定等。