文/莫于川

本文理顺了《生产安全事故应急条例》与《安全生产法》和《突发事件应对法》关系，通过对比，分析《条例》与上位法的承接关系和创新特点。

中国人民大学法学院教授莫于川

《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）将其制定依据明确规定为《安全生产法》和《突发事件应对法》，这对于如何确立我国的安全生产事故应对法制及其工作运行机制具有重大的指导意义。从《条例》总则的内容来看，其基本的立法精神、法律原则和重点内容，都与作为《条例》制定依据的这两部上位法的立法精神、法律原则和基本要求是完全一致的。

《条例》与《安全生产法》的关系

2014年修改的《安全生产法》开宗明义提出，“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”“安全生产工作应当以人为本”，上述精神和原则写在《安全生产法》的第一条和第三条。《条例》也在第一条明确规定，其立法目的是“为了规范生产安全事故应急工作，保障人民群众生命和财产安全”。可见，《条例》坚持以人为本，坚持安全发展，坚守红线意识，这与上位法的精神和原则完全一致，具有重大的安全生产法治发展的现实意义。

《安全生产法》第三条明确规定要“坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。建立健全安全生产方针和工作机制，这具有重大的生产安全法治意义。很难设想，如果《安全生产法》确立的“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针被忽视了，实务中还怎能奢望出现安全生产工作局面；如果《安全生产法》确立的“单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督”工作机制缺失了，整个安全生产工作还怎能落到实处。所以，只有建立了、完善了安全生产方针和工作机制，明确了工作努力方向和各方安全职责之后，整个安全生产工作才能更好地落到实处。《条例》作为安全生产管理领域的专门行政法规，作为《安全生产法》的下位法、实施法，体现上述方针和机制，是值得肯定的。

《安全生产法》在明确规定了国务院和县级以上地方各级人民政府对安全生产工作的领导职责之外，还对乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关，即最基层的政府机关、公共管理机构的安全生产监督检查职责和协助上级部门监督管理职责也作出了明确规定。这是针对既往的安全生产工作实务中长期存在的安全监管体制不顺、监管人员配备不足、事故隐患集中、事故多发等突出问题作出的立法调整。《条例》依循上位法的要求，明确规定了“乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府有关部门依法履行生产安全事故应急工作职责”。这与上位法的精神和要求是基本一致的，也是有所区别的，《条例》明确规定了最基层的政府机关和公共管理机构主要是协助主管部门依法履行生产安全事故应急工作职责。

《安全生产法》明确规定了生产经营单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，明确规定了安全生产管理机构和人员的设置、配备标准及工作职责。《条例》也依据上位法具体规定了安全生产监督职责、事故应急救援职责、应急救援队伍和人员的素能要求、事故应急救援预案及演练等内容，这些关于专职队伍、工作职责等方面的法律规范，对于安全事故的防范、安全工作效率的提升均有很大助益。

《条例》与《突发事件应对法》的关系

再来比较一下《条例》与《突发事件应对法》。《突发事件应对法》第一条就明确规定，其立法目的是“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”。10年前颁行的《突发事件应对法》是我国危机管理和应急法制的龙头性法律，其开宗明义就把“保护人民生命财产安全”作为立法目的之一提出来，意义非同小可。而《条例》也在第一条就把“保障人民群众生命和财产安全”作为行政立法的重要目的之一提出来，并在后面的章节条文中加以细化落实，这与上位法的精神是一致的，值得肯定。

此外，《突发事件应对法》第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。相应地，《条例》第三条至第四条规定的“统一领导、分工负责、指导协调、基层协助、单位全责”的管理体制和责任机制，与上位法的精神是基本一致和有所侧重的。

《突发事件应对法》第五条明确规定了“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估”，这项原则和要求在《条例》中也通过一些具体机制和制度规范得到体现。例如，《条例》第五条至第八条就规定了地方人民政府及其主管部门和派出机关“应当针对可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，应当至少每2年组织一次生产安全事故应急救援预案演练”，这体现了预防为主、风险管控的要求。

在管理责任机制方面，《突发事件应对法》规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。《条例》则作出类似规定——县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。生产安全事故应急工作涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。这样的规定与上位法的规定也是基本一致的。

从以上情况可以看出，《条例》确定的立法目的、立法精神、法律原则、基本方针和运行机制，与作为立法依据的两部上位法是基本一致、相同相通的。可以期盼，《条例》通过颁行、得到贯彻实施之后，我国的生产安全事故防治工作能够纳入更加精细、规范、高效的法治轨道，大大加强生产安全领域依法防范处置事故的素质能力，从而提升我国生产安全法制建设整体水平。（本文作者为中国人民大学法学院教授）