文·图/本刊记者 包冬冬

《生产安全事故应急条例》是与《安全生产法》和《突发事件应对法》相配套的行政法规，它的出台体现了多项制度创新，如明确了应急预案编制的依据和内容、应急值班制度以及救援费用由事故企业承担的要求等，为生产安全事故应急救援提供了更为详实的法律依据。

某石化企业应急演练现场

2019年2月17日，国务院总理李克强签署第708号国务院令，公布《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》)，自2019年4月1日起施行。《条例》在加强生产安全事故应急工作中，具有重要的基础性、规范性作用。为了更加详实地了解《条例》的创新之处，本刊记者专访应急管理部政策法规司副司长邬燕云，请他深入介绍。

《条例》是配套行政法规

邬燕云介绍：“《条例》是与《安全生产法》和《突发事件应对法》相配套的行政法规。这就是《条例》的位阶，首先需要明确。《突发事件应对法》和《安全生产法》之中，有的内容规定得比较原则，有的内容操作性又不强，急需进行细化和具体化。同时，法律之中没有规定，但实际操作又急需的，也需要进行补充完善。基于以上原则，如何处理好《条例》与《突发事件应对法》和《安全生产法》的关系？一是《突发事件应对法》和《安全生产法》有明确规定的，《条例》不再重复规定，也没有照搬法律的章节设置和应急工作的整个流程安排，除总则、法律责任、附则等通常法规都有的内容外，仅仅对生产安全事故的应急准备和应急救援作出规定。例如，《突发事件应对法》对政府及有关部门应急管理人员的培训已有规定，《条例》就没有再作规定。二是《突发事件应对法》和《安全生产法》中有规定但比较原则的，《条例》进行细化和具体化，增强操作性和实用性。例如，《条例》增加了有关应急预案编制及修改、备案和演练的规定。三是《突发事件应对法》和《安全生产法》中没有规定，实际工作又急需的，《条例》进行补充和完善。例如，《安全生产法》中未规定应急预案具体内容，未规定应急值班值守制度，未规定事故现场应急指挥的工作机制等，《条例》中进行了补充。”

“这里需要强调的是，《条例》是生产安全事故应急工作的行为规范。《条例》第二条明确，本条例适用于生产安全事故应急工作，法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”

邬燕云举例说：“2018年，北京市交通大学发生的‘12·26’实验室爆炸事故，肯定不属于生产安全事故。对于此类事故，《条例》附则中明确：储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作，参照本条例有关规定执行。”

《条例》在应急准备章节的5项创新

邬燕云介绍，关于《条例》创新点，主要体现在应急准备、应急处置阶段。

第一个制度创新集中在应急准备阶段，其中有5点。

第一，明确了应急预案编制的依据和内容。

《条例》第六条规定：生产安全事故应急救援预案应当符合有关法律、法规、规章和标准的规定，具有科学性、针对性和可操作性，明确规定应急组织体系、职责分工以及应急救援程序和措施。这就要求，生产安全事故应急预案编制不仅要符合法律、法规的要求，还要符合规章和标准的要求，特别是增加符合标准的规定，其目的就是要增强应急预案的科学性、针对性和可操作性。科学性是指预案编制要根据可能发生的事故特点及危险因素，通过风险辨识和评估后进行编制，保证预案内容科学、合理。针对性是指预案编制要根据不同事故种类、特点和危害风险程度，制定相应的综合性应急预案、单项应急预案或者现场处置方案等。可操作性是指预案的内容要可操作，避免假、大、空。

近年来，除了法律、行政法规、地方性法规对应急预案编制作出规定外，有关部门和团体还陆续制定出台规章和标准。例如，国家出台了GB/T2 9639-2013《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》、GB/T 33942-2017《特种设备事故应急预案编制导则》。这些规定，生产经营单位都应当遵守。

第二，规范应急演练的时间。

《条例》从三方面规定了演练的时间。一是政府及负有安全生产监督管理职责的部门应急预案必须至少每2年组织1次演练。实践中，很多部门的应急预案从编制完成以来，因为各种原因没有进行过1次演练，形同虚设。为此，《条例》明确了演练的时间。二是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位必须至少每半年组织1次演练，也可以针对不同的事故，每半年组织2次及以上演练，由高危生产经营单位和人员密集场所经营单位根据实际情况确定。演练结束后，高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应当将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，这是法定义务。三是规定了政府部门对高危生产经营单位和人员密集场所经营单位演练的监督。对演练的监督，是保证演练取得效果的重要手段和措施。《条例》第八条规定：县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位的生产安全事故应急救援预案演练进行抽查；发现演练不符合要求的，应当责令限期改正。这里讲的抽查，是一种事后监督方式。负有安全生产监督管理职责的部门对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位上报的生产安全事故应急救援预案演练情况报告，应当进行抽查；一旦发现单位演练不符合要求的，应当责令重新组织演练。”

第三，强化应急救援队伍能力建设。

这里邬燕云着重强调了社会化救援队伍建设及产业聚集区可以联合建立应急救援队伍。实践中，部分生产经营单位自己建立了专门的应急救援队伍，除了满足自身救援工作外，更多从事社会化救援服务；还有一些专门从事应急救援工作的社会组织，其本身性质也各不相同，有企业性质的，也有事业单位性质的。这些社会救援力量，也是我国应急救援工作的重要支持。为了发挥这些救援力量的作用，《条例》第九条规定：国家鼓励和支持生产经营单位和其他社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。从法律上明确了地位。

《条例》中还明确产业聚集区可以联合建立应急救援队伍。实践中，工业园区、开发区等区域内，特别是化工园区内，高危生产经营单位较多，每个单位都建立应急救援队伍，既浪费资源，也无必要。为此，《条例》第十条规定：工业园区、开发区等产业聚集区域内的生产经营单位，可以联合建立应急救援队伍。

第四，规定了应急值班制度。

这是一项全新的强制性的制度。为了保证应急工作的开展，及时联络相关人员和应急救援队伍，以及易燃易爆等高危物品应急救援的技术支撑，《条例》第十四条从两个方面规定：一是要求三类单位建立应急值班制度，配备应急值班人员；二是要求易燃易爆等高危物品单位成立应急处置技术组，24小时值班。设立这一制度后，在面对突如其来的事故时，可以及时采取科学有效的应对措施。

第五，强化应急救援的信息化建设。

应急救援的信息化，是保障应急救援有效的重要手段。应急救援队伍、人员，物资、预案等信息必须实现共享、互通。《条例》第十六条从两个方面作出了规定，一是建立统一的生产安全事故应急救援信息系统，二是规定生产安全事故应急救援信息系统与日常监管结合，实现“互联网+监督”服务。根据规定，应急救援信息系统应当可以办理生产安全事故应急救援预案备案手续、报送应急救援预案演练情况和应急救援队伍建设情况等3项工作，方便生产经营单位，各级负有安全生产监督管理职责的部门不得阻碍、拒绝。

《条例》在应急处置章节的创新

第二个制度创新体现在应急处置阶段。

邬燕云介绍：“《条例》在应急处置章节从5个方面进行了规范。我认为，其中有3处制度创新。”

第一是设立现场救援指挥部。实践中，事故相对简单，应急救援工作比较快，政府或者有关部门负责很容易处理。但是，如果事故比较复杂，往往救援工作就很难，救援队伍、人员、政府领导和专家等较多，救援方案难以统一和确定，这种情况下，急需有一个权威机构来统一指挥救援工作。针对这些情况，《条例》规定可以设立现场指挥部，实行总指挥负责制。需要说明的，不是所有生产安全事故发生后，都要设立现场指挥部；现场指挥部由本级人民政府及其有关部门负责人、应急救援专家、应急救援队伍负责人、事故发生单位负责人等人员组成。总指挥的职责有两项，第一是根据本级人民政府的授权，组织制定并实施生产安全事故现场应急救援方案。第二是协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。

第二是设置了应急救援中止。实践中，应急救援过程中，因社会影响等原因，往往救援工作难以停止，盲目施救，可能导致活人为了死人造成牺牲的情况。为此，《条例》第二十二条对应急救援中止作出了规定，这在法规上首次予以明确。在应急救援中，现场指挥部或者统一指挥应急救援的人民政府要积极消除隐患，降低或者化解救援风险；在风险难以降低或者化解的情况下，允许暂时停止救援工作；撤离应急救援人员，以保障应急救援人员的生命安全；待条件成熟后，继续实施应急救援工作。

第三是设置了应急救援终止。实践中，应急救援工作什么时候结束，没有具体规定，往往是应急救援没完没了地进行。为此，《条例》二十五条规定，生产安全事故的威胁和危害得到控制或者消除后，可以全部或者部分终止应急救援工作。这也是在法规上首次予以了明确。

《条例》规范应急救援保障及后续行为

在应急救援保障和后续行为部分中，《条例》也创新了两项制度。

邬燕云说，《条例》这部分主要明确了“必须履行救援命令或者救援请求”的规定以及通讯保障等要求，其中关于应急救援评估制度、抢救费用由事故单位承担的要求是以前没有规定的。

应急救援评估是整体应急工作的重要环节，其目的是评估应急救援工作的有效性，为修订应急预案提供依据和后续应急救援工作提供经验。《条例》从两个方面作出了规定：一是规定了应急救援资料和证据的收集。二是事故调查组负责事故评估。事故救援工作结束后，现场指挥部或者统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门可能已经解散，事故调查组将成立。这时现场指挥部或者统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门应当将保存的有关应急救援资料或者证据移送给成立的事故调查组，由事故调查组进行评估，并纳入事故调查报告。

《条例》中抢救费用由事故单位承担的规定引起了广泛热议，这也是多年来应急救援工作中的难题。为什么《条例》中明确由事故单位承担相关费用？

邬燕云解释：“生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，应当遵守有关安全生产的法律、法规、规章和标准等规定，建立健全安全生产责任制，加强安全管理，完善安全生产条件，防止和减少事故。为了落实生产经营单位的主体责任，明确有关方责任，并借鉴国外的做法，《条例》第十九条规定：应急救援队伍根据救援命令参加生产安全事故应急救援所耗费用，由事故责任单位承担；事故责任单位无力承担的，由有关人民政府协调解决。需要说明，事故救援费用原则上由事故责任单位承担，即对事故发生负有责任的单位，不同于事故发生单位。”

最后，邬燕云强调：“《条例》的出台填补了生产安全事故应急救援行政法规缺失的空白。但是，在进行应急救援相关工作时，不仅要遵守《条例》，也要遵守有关法律法规行政规定，决不能顾此失彼。”