文/闪淳昌

《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）自2019年4月1日起施行。《条例》开启了安全生产与应急管理法制建设的新征程，强化了应急准备在应急管理工作中的重要地位，明确了有关各方在应急救援活动中的职责和任务，解决了生产安全应急工作实践中的现实问题。国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌对《条例》颁布实施提出了自己的见解。

《生产安全事故应急条例》的颁布实施是众望所归，标志着我国安全生产与应急管理的立法工作取得新的进展。近年来，中共中央、国务院相继出台了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进城市安全发展的意见》和《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等一系列重要文件。2018年4月挂牌的应急管理部坚持边组建、边应急、边防范，有力有序有效应对了一系列重大灾害事故，各地应急管理机构改革顺利推进，安全生产形势持续保持了稳定向好的态势。正是在我国应急管理和安全生产工作进入新时期的关键时刻，国务院颁布了《条例》，这对保障人民群众生命和财产安全，维护社会安全稳定具有重大意义。

开启安全生产与应急管理法制建设的新征程

习近平总书记在十九大报告中指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”《条例》的颁布实施是贯彻十九大精神，防范化解重大事故风险的具体体现。

近年来，安全生产应急管理“一案三制”（预案、体制、机制、法制）建设得到明显加强，全国形成了比较完整的安全生产应急救援体系。但是，在生产安全事故应急实践中，依然存在应急救援预案实效性不强、应急救援队伍能力不足、应急资源储备不充分、事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题，在一些基层企业，违章指挥、盲目施救现象时有发生。从生产安全事故应急管理的法制建设情况看，相关法律条文散见于《突发事件应对法》《安全生产法》《消防法》《矿山安全法》等法律之中，亟待增强操作性；另一方面，现有的煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通、电力等有关应急管理的规定，系统性和普适性又不够。《条例》的颁布实施，将党中央提出的一系列重大战略思想、国务院制定的各项安全生产与应急管理举措、各地区各部门创新的实践经验，上升到法规层面加以固化确立，为各级政府及应急管理部门、负有安全生产监督管理职责的部门和生产经营单位的应急管理工作提供了重要的法规遵循，必将进一步推动安全生产与应急管理工作的法治化、科学化、规范化、制度化。

强化应急准备在应急管理工作中的重要地位

《安全生产法》确立了“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。”《突发事件应对法》也明确“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，并强调做好预防与应急准备。2019年年初，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维，着力防范化解重大风险专题研讨班时特别强调，要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。实践证明，应急准备是应急管理工作的最基本实践活动，是常态下为消除事故隐患、遏制事故和有效应对事故灾难而进行的思想准备、预案准备、机制准备、工作准备。每当发生重大险情或事故后，社会和公众关注的焦点往往是应急处置与救援的成效，而决定应急处置与救援成效的关键因素是平时有无应急准备和应急准备的水平。所以，《条例》第二章用了12条对应急救援准备做了一系列明确规定，其中包括应当针对可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估；制定和及时修订相应的生产安全事故应急救援预案，并依法向社会公布；加强生产安全事故应急救援预案演练；县级以上人民政府应当加强对生产安全事故应急救援队伍建设的统一规划、组织和指导，根据生产安全事故应急工作的实际需要，在重点行业、领域单独建立或者依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救援队伍；国家鼓励和支持生产经营单位和其他社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍；应急救援队伍应当配备必要的应急救援装备和物资，并定期组织训练，应急救援人员应当具备必要的专业知识、技能、身体素质和心理素质；储备必要的应急救援装备和物资，并及时更新和补充；建立应急值班制度，配备应急值班人员；生产经营单位应当对从业人员进行应急教育和培训，保证从业人员具备必要的应急知识，掌握风险防范技能和事故应急措施；建立生产安全事故应急救援信息系统，并采取有效措施，实现数据互联互通，信息共享等。

《条例》始终围绕着“居安思危，思则有备，有备无患”和底线思维的基本理念，推动各方牢固树立“宁可千日无事故、不可一日无准备”的思想，把应急准备作为加强应急管理工作的主要任务之一，确立起应急准备在应急管理全过程中的重要地位。

明确有关各方在应急救援活动中的职责和任务

《条例》在总则中明确规定：“国务院统一领导全国的生产安全事故应急工作，县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。”“县级以上人民政府应急管理部门和其他对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门（以下统称负有安全生产监督管理职责的部门）在各自职责范围内，做好有关行业、领域的生产安全事故应急工作。”“生产经营单位应当加强生产安全事故应急工作，建立、健全生产安全事故应急工作责任制，其主要负责人对本单位的生产安全事故应急工作全面负责。”这就确立了政府统一领导、生产经营单位负责、分级分类管理、整体协调联动、属地管理为主的生产安全事故应急体制。这些规定既遵从了上位法的相关要求，又理顺了政府、部门、企业、社会等有关各方在生产安全事故应急工作中的职责和定位，为贯彻落实《安全生产法》《突发事件应对法》等有关法律法规和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，推动实现各负其责、各担其职的生产安全事故应急工作局面提供了法制保障。

《条例》第三章对发生生产安全事故后的应急救援活动作了明确规定：“生产经营单位应当立即启动生产安全事故应急救援预案，采取下列一项或者多项应急救援措施，并按照国家有关规定报告事故情况：……”“有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后，应当按照国家有关规定上报事故情况，启动相应的生产安全事故应急救援预案，并按照应急救援预案的规定采取下列一项或者多项应急救援措施：……”这些措施既是责任，更有担当，都强调要做好先期处置，控制事态，减少伤亡，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生。概括起来主要是4个方面：对下要迅速采取行动，抢救遇险人员，救治受伤人员；对上要及时报告，争取上级指导和援助；对可能受事故影响的单位和人员及时通知，加强协调联动；对社会和媒体依法发布有关事故情况和应急救援工作的信息等，正确引导舆论。其目的是最大程度地保障人民群众生命财产安全，维护公共安全和社会稳定。

天津港“8·12”瑞海公司爆炸事故现场 来源：中新社

生产安全事故应急救援是保护人民群众生命财产安全的最后一道防线。实践表明，由于应急处置不规范和违章指挥、盲目施救等，往往给人民生命财产安全造成重大损失。比如，2013年吉林宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故导致121人遇难；2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故造成165人遇难，其中104名消防指战员牺牲等。《条例》有关应急救援的条款是多年来血的经验教训的高度总结，具有很强的针对性和操作性。

《条例》在总结各地、各部门应急处置与救援经验的基础上，明确规定“现场指挥部实行总指挥负责制，按照本级人民政府的授权组织制定并实施生产安全事故现场应急救援方案，协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥”“在生产安全事故应急救援过程中，发现可能直接危及应急救援人员生命安全的紧急情况时，现场指挥部或者统一指挥应急救援的人民政府应当立即采取相应措施消除隐患，降低或者化解风险，必要时可以暂时撤离应急救援人员”。这充分体现了“以人为本、生命至上、科学施救”的原则。与此同时，为了及时总结经验教训、以利再战，《条例》与《生产安全事故报告和调查处理条例》相呼应，规定：“按照国家有关规定成立的生产安全事故调查组应当对应急救援工作进行评估，并在事故调查报告中作出评估结论。”

解决生产安全应急工作实践中的现实问题

《条例》不仅针对应急准备不充分、安全生产责任制不落实、应急处置不规范和违章指挥、盲目施救等问题作了明确规定，还对多年来基层和生产经营单位关心的应急救援队伍建设问题、救援补偿问题等问题也作了明确回应。第二十六条规定：“有关人民政府及其部门根据生产安全事故应急救援需要依法调用和征用的财产，在使用完毕或者应急救援结束后，应当及时归还。财产被调用、征用或者调用、征用后毁损、灭失的，有关人民政府及其部门应当按照国家有关规定给予补偿。”第二十八条规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，对在生产安全事故应急救援中伤亡的人员及时给予救治和抚恤；符合烈士评定条件的，按照国家有关规定评定为烈士。”此外，针对近年来在科研机构、学校、医院等单位发生的危险物品事故的应急管理问题，如北京交通大学“12·26”实验室爆炸事故等，《条例》附则中第三十四条规定：“储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作，参照本条例有关规定执行。”总之，《条例》的颁布实施，切实解决了长期以来应急管理工作中的现实问题，为全面提升我国应急管理工作水平提供了有力的法律支撑。

李克强总理曾指出：“安不忘危，兴不忘忧。我们清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，……重特大安全生产事故时有发生。”我们要认真学习贯彻落实《条例》，并在实践中不断总结提高，为保障人民群众生命和财产安全作出应有的贡献。（本文作者系国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长）