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从全球范围看，2014年已有54%（36亿人）的世界人口居住在城镇地区，到2030年时，这一比例将达到60%（近50亿人），展望2050年，全球城镇人口比例将突破66%，人类社会已变成名副其实的城市型社会。伴随世界城市化的发展，一些全球性超大城市或巨型城市成为人口进一步集聚的场所，据预测，到2030年全世界将有41个人口超过1000万的巨型城市。无可否认，快速城市化及全球城市的增长，对推动全球经济增长和创新创造作出了重大而卓越的贡献，但由于全球城市本身的资源消耗、需求增长、文化多样性、社会异质性等内在特性，使得全球城市在发展中面临着社会不平等、社会排斥、贫困等非包容性问题。为此，2007年亚洲开发银行在世界范围内率先提出包容性增长的主张。近年来，在包容性增长理念的引导下，世界范围内兴起了创建包容型城市的理论探讨和实践创新运动，如《联合国可持续发展目标（2015—2030）》明确建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市及人类住区的新目标；2016年10月17日，第三届联合国住房和城市可持续发展大会颁布了《新城市议程》，提出积极建设包容、安全、有韧性和可持续的城市和人类住区，重点关注经济包容共享、社会保障融合、民众参与城市共治等核心内容。2016年中国杭州举办的G20峰会也将包容作为世界经济增长的主要目标之一。可见，“包容”越来越成为国际社会和全球城市发展的最新价值和目标追求。那么，到底何谓“包容型城市”？国际上又有哪些具体的实践策略？中国城市又该如何创建符合中国特色的包容型城市呢？这些问题正是本文加以探讨的重要议题。

一、从包容性增长到包容型城市

（一）包容性增长的内涵

2004年印度政府首先提出实施“包容性增长”的计划。2007年，亚洲开发银行（ABD）在《新亚洲、新亚洲开发银行》研究报告中提出要从应对严重的贫困挑战转向支持更高和更为包容性的增长。从理论渊源上看，包容性增长主要针对的是经济增长并没有达到理想的减贫效果和社会更加排斥这一现实基础上而提出的一种新理念，其本质是让全球所有地区、所有群体都能够公平地分享世界经济增长成果、缩小贫富差距、降低人口贫困、抑制社会不平等，其针对导致贫困和不平等发生的部门影响、公共投资、政府治理等过程性综合因素，通过扶贫或是益贫（pro-poor）、生产性就业（productive employment）、提升人力资源能力（human capabilities）、加强社会保障（social protection）、改善公共政策等途径，最终让贫困人口或弱势群体公平地分享社会财富，过上有尊严和体面的生活，实现经济增长与社会进步之间的协调可持续发展。包容性增长主要包括三个内涵：一是创造更多的就业岗位和就业机会，实现就业率与经济规模的同步增长，激发劳动力市场活力，为大众提供充分的、 生产性的和体面的就业机会。二是强调社会成员的机会均等和增长过程的公平。三是强调增长结果的共享与整体社会福利的改善，真正体现以人为本。对此，学者艾弗兹·阿里归纳了包容性增长的三大支柱（图1），这对我们构建真正包容型城市具有重要的借鉴意义。

图1 包容性增长的三大支柱（艾弗兹·阿里）

（二）包容型城市的基本特征

实现包容性增长或包容性发展，是建构包容型城市的基本前提和基础。城市的包容发展主要是针对经济贫困、社会排斥、空间隔离等问题而提出的城市发展新模式，主要体现经济包容、社会包容、空间包容等方面，既包括公共空间、混合居住、保留历史街区等空间硬包容，又包括社会不同群体之间的机会平等、利益共享等软包容（表1），旨在实现城市的开放、多样、平衡、均等发展（图2），成为一个富有人情味、充满公平正义、多群体和谐共享的人类居所。一座包容型城市具备三个基本特征：

图2 包容型城市的基本特征

表1 包容型城市的具体表现方式

一是城市底层居民或贫困者拥有尊严和体面的生活。为所有城市居民提供可承担的住房、教育、健康等基本公共服务，消除绝对贫困，破解持久贫困家庭的贫困陷阱，让其过上有尊严和体面的生活。二是多元利益主体之间的相互宽容和包容。一座包容型城市应该具有富有宽容心、包容心的居民，在维护自己文化传统的同时，不排斥、不抵触、不对抗外来文化的生存与正常发展；更要让外来移民获得与其劳动付出相适应的公共服务和利益诉求等基本权利，让外来人口共享经济增长的成果、共享平等的社会权利、共享均质的公共服务，在满足各自需求的基础上，共同寻求公共利益的最大公约数。三是所有人都能公平地获得出彩和发展的机会。具备一套旨在维护规则公平、机会公平、结果公平的综合配套治理体系，抑制阶层固化、贫困代际传递等“X二代”现象，依靠制度体系来保障付出最大努力的个人，不因自己的家庭出生背景和经济条件而无法获得平等的发展机会，让每一个人“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会”。

二、全球包容型城市建设的主要举措与经验

21世纪以来，强调以人为本，提高生活质量，增加社会平等，改善民生福利，构筑平等包容、低碳智慧、创新驱动、弹性可持续的城市，成为伦敦、纽约、东京等全球城市的新型战略选择。尤其是在促进民众融合、社会宽容、服务共享、平等发展的包容型城市构建方面，给予了高度的关注，并实行了诸多新的举措和方法。总体来看，世界全球城市在建设包容型城市方面的主要举措和经验如下：

（一）全面树立并实施包容型城市战略规划

只有包容性的城市规划，才会引导一座城市真正走向包容发展。因此，在中长期城市战略规划中，充分强调包容发展的重要地位，成为世界城市建设包容型城市的首要做法和经验。举例说明，全球城市纽约2015年4月发布的题为《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》战略规划方案中提出，到2040年，将纽约建设成为一个“我们的增长和活力城市、公平和公正城市、可持续城市、弹性城市”四大战略目标，充分体现了包容性发展的核心理念。如规划提出要创造更多的就业岗位（就业岗位由416.6万增至489.6万）、提高劳动参与率（高于61%）、提高居民收入水平（家庭收入中位数在52250美元基础上有所增加）、为居民提供价格可负担的高质量住房并配备完善的基础设施和社区服务（到2024年经济适用房新增8万套）、持续减少贫困人口数量（370万处于或接近贫困线的市民到2025年有80万人脱离贫困）等。“2030首尔规划”则直接提出了建设“充满沟通与关怀的幸福城市”的愿景，同样反映了更加公平、更加富裕、更加包容的城市建设思想。

（二）多渠道增加城市可负担住房供给

能否为广大市民提供可负担的住房，让每一个居民有家可归，是反映一个城市是否是包容型城市的重要因素。可以说，面向所有民众的城市住房供给体系是包容型城市的关键和基础。例如英国伦敦是成熟的全球城市，因对世界人才具有很强的吸引力，使得整个城市的住房供给尤其是可负担的住房严重短缺，房价高企，很多居民处于居住拥挤的状态。伦敦市政府在2013年发布的《住房特点》分析报告中指出，2011年22%的居民住房存在拥挤现象；租房居住的家庭和个人中37%处于拥挤状态，其中亚洲人和黑人的拥挤程度是伦敦市平均值的2倍；279000个单亲家庭中，1/4处于过于拥挤状态；72%的房屋和28.5%的公寓套房处于过于拥挤的状态。因此，多渠道增加面向所有民众的可负担住房供给，成为伦敦政府努力打造包容型城市的一项重要战略选择，如按照《伦敦住房战略》，伦敦市政府主要在自有住房、租赁住房、帮助住户改善居住质量等方面采取有效方法来增加可负担住房的供给。具体而言，在自有住房方面，实施专门的“first step”项目，为低收入群体提供20000套房产，帮助低收入群体实现房屋居住所有权；在租赁房屋供给方面，主要实施伦敦住房流动性项目、可负担住房租赁项目来鼓励社会房东和住房协会参加到为无家可归家庭提供私人或社会租赁住房，为租户提供更多的可获得性租房房源。除此之外，伦敦还实施一种专门的可负担住房战略。美国纽约面对人口增加的压力及其对可负担住房的需求，市政府主要通过棕地综合开发计划（如2011年由纽约环境修复办公室负责的棕地“资源清理计划”总计建设了3900多套可负担住房，纽约住房保护部推行的Via Verde住区项目提供150套家庭收入在40%～60%AMI的可负担租赁住宅以及71套家庭收入在70%～100%AMI的可负担销售住宅）、城市小尺度空地开发可负担住宅（如由市民住宅与规划委员会的“造屋”计划以及纽约住房保护部的“适应性纽约”项目）等方式，为城市居民提供可负担房屋，收到了良好效果。2014年开始，纽约市又推出一项大规模“平价住房”建设计划，旨在为中低收入家庭提供可以负担得起的住房。根据该计划，政府将用10年时间在纽约市的5个市区新建和维持20万套“平价住房”，其中新建住房8万套，占40%，其余60%为现有住房，纽约市将维持其固有质量和可负担价格。为完成在10年内新建8万套住房，纽约市政府要求开发商必须在新建住宅楼中将20%～30%的住房作为永久性可负担住房。

（三）努力创造惠及特殊群体的就业机会

金融危机以后，年轻人以及特殊群体较高的失业率，是全球超大城市普遍面临的一大问题，严重影响城市的包容性发展。为此，政府加大就业投资力度，总体上为所有民众创造更多的工作岗位，并为一些特殊群体提供更加公平的就业机会，成为全球超大城市建设包容型城市的重要战略选择。如美国纽约在金融危机以后的2010年，市长颁布施行了《通向经济复苏和创造就业的六步骤》的就业计划，计划在纽约市新增10个就业服务中心，帮助3.5万人解决就业问题；2012年又推行“资金加速计划”（capital acceleration plan），旨在通过加速城市基础建设，创造工作机会。该计划从2013财政年拨款1.75亿元，从2014财政年拨款1.15亿元，更新升级100所学校的设施；投资5980万元路面翻修、3770万元街道重建、1910万元桥梁车道和人行道修建、1320万元用于水边建设，该计划可以创造近万个工作岗位。为了解决更多低收入群体的就业，采取城市更新的渠道，帮助低收入群体扩大就业，这也成为西方超大城市的战略选择，如纽约早在2005年就推行《五大行政区经济发展机遇计划》，围绕布鲁克林海军造船厂区的更新改造同步建立了海军造船厂就业中心，旨在扩大针对低收入群体的就业机会，2011—2014年，该中心帮助超过600名纽约市民找到工作，其中70%为布鲁克林当地居民，24%为周边社区居民。在就业服务人群中，21%为公共住房居民，11%为刑满释放人员，10%为退伍老兵。从2014年开始，该地继续推行“绿色制造业中心”、77号大楼以及72号码头三大改造项目，预计在未来几年为造船厂区域提供8000个以上的就业岗位①。更值得一提的是，为体现和促进就业机会的公平性，纽约政府专门制定出台针对退伍军人、女性、贫困者、外来移民等特殊群体的就业增长计划，旨在提升就业的包容性，让更多人共同参与城市建设、共享城市经济增长的成果。

（四）全面推行以移民为侧重的多渠道社会融入策略

在全球化背景下，移民是推动全球城市发展的一个关键因素，当前全球19%的移民居住在全球城市之中。当然，移民在促进城市多样化和创新的同时，也带来公共设施、公共服务和公共治理的难题和挑战。因此，努力实施让外来移民融入城市本土社会的政策，既是城市包容性的体现，也是诸多全球城市政府的包容性发展策略。对此，移民大都市纽约仍具有典型代表性。纽约市有专门为移民提供帮助和服务的全国性志愿组织——纽约移民联盟（New York Immigration Coalition，NYIC），它是由200多个社会组织成员构成，包括草根社区组织、非营利健康和人类服务组织、宗教和学术组织、工会和法律、社会和经济正义组织等，它是移民群体互动交流、分享经验、互帮互助的大平台，重点为移民提供政策咨询、公众参与、利益表达、集体行动、教育培训、技术支持等服务，促进大都市社会的革新与公平、公正。与此同时，纽约移民事务办公室专门出台了诸多旨在促进移民发展与融入当地社会的专门性政策，如《新移民儿童和家庭服务计划》规定，政府机构对新移民儿童及其家庭，不分社会背景和身份差异而公平地提供相关服务，这些服务包括儿童福利、家庭照顾、教育、家庭支持服务等方面。纽约州的人权法规定，雇主对移民实行低于最低工资的劳动报酬、让移民超时加班等行为属于违法。此外，还有很多帮助移民融入社会的政策措施。从中可以看出，移民群体在本地平等共享公共服务，劳动力市场上实现同工同酬，是决定全球城市包容性发展的关键所在。

（五）大力推行更具包容性的共享城市计划

旨在实现让更多低收入群体参与经济活动和提高生活质量的共享经济，成为新世纪互联网时代背景下的一种全球化新型经济运行模式，而以此为基础，积极推行强调更注重低收入群体的共享城市计划，在城市共享中解决诸多社会问题，成为西方超大城市促进包容性发展的新策略。这方面的案例当属韩国首尔最为典型，2012年，首尔市长朴元淳上台后，宣布推行一项“共享城市计划”，依靠社会革新，旨在全面建设全球首座共享城市，树立共享城市品牌。其具体做法如下：一是进行共享城市的法制建设。首尔市政府通过了《首尔促进共享城市法案》，详细列出共享公共资源的原则、民间组织及企业的角色、政府在行政及财务上的配合、整体计划的统筹和协调，为计划的顺利推进提供了合法性依据。二是市内限制空间或未被善用资源的活化再利用。将市内一些未被善用的资源，例如空间、物业和公园等，通过共建模式重新活化，这既包括一些使用率偏低的公共空间和政府旧物业，也包含要求一些新建公私物业必须预留一定的开放空间，并通过市政府统筹，以作为举办文化艺术活动、跳蚤市场、交换市场等之用，市政府通过电子地图系统，统一管理发放相关资讯。三是打造网上交流共享平台。通过搭建互动交流平台，让市民将自己使用率偏低的物品，包括住房、汽车、图书、日用工具乃至知识、资讯等相关信息进行发布，进而有序收集各类资源的分布数据，让市民充分了解资讯，参与、交换、分享各类有形或无形的资产。四是充分发挥民间组织和社会企业的作用。政府积极发动民间组织、社会企业参与共享城市行动，建立多方协作的参与平台，对认可的机构颁授“共享民间组织或企业”的称号，并提供配套资金，激发社会创新参与创建就业、互助、创业等领域的共享工作空间，促进社会共享程度与公平发展。

三、中国创建包容型城市的战略选择

（一）制定实施以人为本的包容城市战略规划

与西方具有包容性特点的城市战略规划思路相比较，我国一些超大城市的总体或战略规划，尽管规划仍然强调人的重要性，打着以人为本的旗号，但在浏览整个文本内容的时候，恰恰过多关注的是经济增长、产业转型、空间优化、科技创新等经济发展的内容，而对如何缩小社会差距、扩大就业、改善贫困、促进公正、多文化共存、为弱势群体提供帮助等包容性举措方面，反而显得很少。这就要求我们，要想真正建设包容型城市，应该从更新规划理念入手，城市规划师要真正理解“城市，让生活更美好”的真谛，懂得包容型城市的内涵与要求，让城市规划处处体现满足一般人对基本公共服务的生存型需求，更体现出努力满足和帮助贫困者、无家可归者、老年人、儿童、青少年、外来移民等特殊群体的多层次、个性化需求，为城市、社区和居民提供更好的环境和生活品质，保证城市发展的成果能够为所有居民所共享。

（二）实施更加精准化的可负担住房供给战略

面向所有人开放共享城市公共空间，特别是让居民能够拥有可承受、可负担的住房空间，是反映一座城市包容性的关键领域。纽约、伦敦、首尔、巴黎等全球城市，尽管它们通过平价住房、自住型住宅等方式，努力建设着富有包容性的城市，但近年来由于高企的房价和城市生活成本，致使许多年轻人都纷纷逃离首都，开始表现出新的不包容性格局。我们也面临着“逃离北上广”的困境。因此，中国超大城市在建设包容型城市过程中，要高度重视针对低收入群体的可负担住房或保障性住房的供给问题，努力满足刚毕业大学生创业者、单身青年人才、外来创业者、低收入者等群体在城市安居的基本要求。这一点，我们应该学习美国波士顿通过预测低收入群体结构变化来计算可负担住房需求的做法（表2），一方面要对一定时期内真正需要保障性住房的人群及其需求进行相对精细化的测算，实施专门的保障房供给战略，按比例稳步规划建设，同时要严格规范保障房的操作流程，防止政府提供的很多廉租房或经济适用房并没有惠及真正需要的家庭而变相上市交易反而造福了一些有权有势的人。另一方面，通过土地供给制度改革，让房地产开发商在开发商品房的同时提供一定比例的低收入群体可承受住房，既增加住房供给数量，又促进城市贫富群体混合居住与城市包容程度。

（三）实施以早期教育为重点的教育公平战略

诸多研究已经表明，努力实现教育公平，尤其是早期教育的公平能够确保不同收入家庭的孩子拥有一个相对公平的发展起点，这在促进整个社会的就业公平、机会公平、收入公平，进而促进城市包容性发展方面具有深远的影响。近年来，尽管我国大城市在如何促进基础教育公平发展方面做出了许多新的努力，但离真正的公平教育还有很大的差距，没有户籍的外来人口的子女依然难以获得同等优质化的基础教育，这一度成为影响城市社会稳定和谐发展的重大潜在诱因。为此，需要中央政府与地方政府一起，配合推进国家财税制度的重大改革，分三步走彻底解决一线特大城市基础教育的非公平发展格局。第一步要结合积分落户制度的阶梯式操作方法，从女子教育入手，努力彻底解决对城市有贡献的劳动者的子女在大城市无法接受义务教育的问题，为所有孩子提供公平的受教育机会和发展起点。在此基础上，第二步就是要在一线特大城市率先实行幼儿园和高中阶段教育义务化改革，彻底解决外来人口子女在初三毕业以后无法在当地参加高考而面临要么回老家、要么流向社会的尴尬处境。第三步，一线特大城市的高校和中等职业学校全面放开针对当地外来流动子女的招生限制，为优秀的外来人员子女在一座城市内完成所有教育开辟入学和上升通道，为社会正常流动、缩小社会不平等创造条件。当然，上述改革是一个十分复杂而漫长的博弈过程，最好的办法就是同步改革，一并解决基础教育的不公平问题。

（四）推行以贫困家庭和移民为对象的公共服务均等化战略

实际上，近年来在我国特大城市中，伴随着老居民区、城中村等问题的凸显，由外来人口、贫困者与当地富裕人群构成了一种典型的三元结构（两个二元结构），困扰着城市社会空间的包容发展。因此，解决好贫困和移民问题，是城市包容性发展不可分割的相关事宜，对此基本出路就是要全方位实现贫富群体抑或社会极化空间之间的公共服务均等化。具体策略包括：一是积极塑造“一个城市”的命运共同体精神文化，让每一个城市居民树立开放包容的思想理念，消除群体之间在性别、户籍、身份、民族等方面的社会排斥意识，谋求多元文化相互包容、和谐共存。二是坚决贯彻落实积分落户制度相关政策，适当降低外来人员共享公共服务的积分门槛，为外来人员公平地、阶梯式地享受城市教育、文化、卫生、住房等基本公共服务创造条件。三是要客观认识老居住区、城中村的城市记忆、社会链接、落脚跳板等人文功能，在有序推进旧住区和城中村改造的同时，加大公共设施投资、公共服务、公共管理资源向贫困人口聚集地方的倾斜，不断改善居住环境和管理水平，让城市贫困者和外来人员就近享受到城市经济发展的成果并融入主流社会之中，提高城市社会的包容程度。四是努力发展社会慈善和公益事业，开展专门针对贫困家庭的社会综合帮扶、社会救助和社会培训，让极贫家庭跳出贫困陷阱，拥有体面和尊严的生活。

（五）实施面向低收入群体的共享城市发展战略

从全球城市经济创新转型发展的趋势来看，借助互联网大力发展共享经济体系，不仅是优化资源配置、提高城市经济效率的新机制，更是让更多低收入群体分享经济发展成果、促进城市社会包容发展的重要新型路径。因此，充分借鉴发达国家的经验，发挥我国互联网产业发展的新优势，全面推行共享城市发展战略，无疑是我国构建包容型城市的重要战略选择。具体而言，一要大力发展城市共享经济体系，主要包括以交通工具、房屋、生活用品、图书等为主的共享经济类型，进一步放宽准入标准，让更多拥有剩余闲置资源的低收入群体通过共享体系实现增加收入、获得实惠的双重效果，进而提升整个城市的资源配置效率和社会公平发展程度。二要大力建设以公共空间为主的共享城市空间体系，包括政府机关和事业单位内部设施开放、公园、绿地、文化场馆、众创空间等多种形式，让更多的市民和创业者共享城市有限的空间，提升城市的开放包容程度。三要将共享理念全面纳入基层社区建设及治理体系之中，大力推行城市共享社区建设的试点，充分整合社区居民的闲置资源，通过资源流动、互通有无，帮助解决贫困家庭面临的实际问题和困难，提升社区的凝聚力和居民归属感。

注释：

①中心城区传统工业区域改造——纽约布鲁克林海军造船厂区域更新，微信公众号“未来城市”，2016-8-11.