郗殿煜

[摘 要]党的十八大以来，我国一直致力于服务型政府管理的建设，在发展经济的基础上，特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，同时加强社会管理与廉政建设，以实现高成本审批型政府向高效率服务型政府的转变。事业单位作为公共产品和公共服务的提供者，为了适应新形势下政府职能的转变，有必要提高内控水平，完善内控政策制度，以有效地防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率。文章着重以巡视巡察演进及工作实施为着力点，考察在政策制定及内部防控上的制度管理个迁，找出事业单位面临政策变迁的矛盾及困境，并提出实施措施。

[关键词]事业单位;巡视巡察;政策变迁;管理视角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.098

1 历史上巡视制度与我党巡视制度相互联系

我国巡视巡察制度萌芽于原始社会[1]，形成于汉代，完备于盛唐，强化于明清，其发展经历了漫长的历史过程，一直是统治阶级强化其统治地位的有效监察手段。

中国共产党巡视制度是为强化党内监督、严肃党的纪律、改进党的作风而建立的一项监督制度。中国共产党巡视制度虽然与历史上“遣吏巡行”的御史制度有着本质的区别，但在其某些功能和结构上都呈现出明显的制度惯性。

在功能方面，中国共产党巡视制度继承了历史上“遣吏巡行”御制度的“千里眼”“顺风耳”功能。中国共产党巡视工作派遣巡视组，把发现问题、强化震慑作为主要任务，着眼于对地方领导班子及其成员的监督，维护党的团结统一，维护中央权威，保持中央政令畅通，遏制地方官员腐败。

2 党的十八大以来巡视巡察管理制度建立脉络

2012年11月，党的十八大报告提出要健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用。十八大通过的《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》则对此进行了明确要求和部署。

2013年11月，中央制定的《中央党内法规制度工作五年规划纲要》明确提出，要“修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》，充分发挥巡视工作发现问题、形成震慑的重要作用”。

2015年8月颁布的《中国共产党巡视工作条例》（简称《条例》）充分吸收了巡视工作实践创新成果，进一步明确了巡视工作定位，并对机构和人员、巡视范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律和责任等作出了明确规范。

2015年年底，中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏提出将探索建立“巡察制度”，推动巡视工作向下延伸。接着，中央要求“探索市县巡察”，巡察的工作重点是找出发生在群众身边的“四风”和腐败问题。全国多个地方开展了巡察制度探索，尽管具体模式和措管理施略有不同。

2016年，巡视和巡察相结合，形成全国“一盘棋”。2017年，要严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题，扩大巡察覆盖面，加强对问题反映集中县乡的督查，维护广大群众切身利益。实现巡视和巡察的结合，这既是2017年的工作重点，也是巡视和巡察工作的发展方向。各地将按照中央的部署，在原有探索和经验总结基础上，更加深入地开展巡察工作，推进巡察向基层的县乡延伸、向不同部门延伸，并推动巡察工作进一步制度化、科学化。

3 巡视巡察政策及管理方式变迁现实路径及措施

通过纵览中外学者的研究成果可以看出，由于研究内容的侧重点不同，也由于特定国家政治、经济、文化、社会等条件的不同，对公共管理政策的理解不同，尤其对巡视制度及管理方式变迁研究较少，尽管不是以全面的视角来了解公共政策，但无论怎么说都给我们一个独特的途径。[2]

（1）政策及管理方式变迁均衡特点彰显。政策的实施往往是一个均衡向另一个均衡变动的过程，由于对政府巡视巡察制度刚刚确立，许多做法和实施方式没有更广泛的成功经验，巡视改革走上渐进性完善轨道。

（2）制度管理变迁具有路径依赖。巡视巡察变革同样表现出路径依赖的特怔，相关制度的每一次“边际调整”，都是围绕着环境责任确立和责任追究展开，形成“边际上的持续的渐进变迁 ”。[3]

（3）巡视巡察及管理方式政策变迁优劣明显。政策出台具有即时性，不可能面面俱到;政策宏观管理目标要素能够基本满足，但中央的巡视监管和审计意识要求上还要进一步加强;有些管理政策满足了检查整改的目的，但在具体的实施操作和管理政策理解和现实目标统一性上还有待加强;政策评价欠缺，致使内控制度实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节难以及时发现和防范。

4 加强行政事业单位内控管理制度建设的措施

（1）提高政策宏观管理控制意识。在政策管理制度制定之初，从政府宏观角度应当慎重，在考虑到社会利益同时应当照顾到均衡性对政策环境的影响。从微观基层角度，无论是单位负责人还是经办人员，都要充分认识政策制度的重要性和必要性，尤其是单位负责人，更要高度重视单位内控制度的建设，要加强政策正面宣播力度，避免上级与实际操作不同理解，误导政策正确的实施，应对事业单位负责人以及内控的有关人员加强培训教育，增强他们对内部控制的全面系统的认识和重视，只有这样内部控制才能在事业单位中落实好，才能形成领导带头、人人参与的局面，确保内控水平不断提升和内控体系不断健全。[4]

（2）进一步规范和完善政策制度监管。行政事业单位管理政策控制要结合本单位的实际情况，本着全面性、重要性、制衡性和适应性的原则来制定和实施。政策制度的内容，要从两个层面来看，单位管理层面上，有组织架构、工作机制、岗位人员、财务信息和科技手段等;业务层面上，有预算业务、收支业务、政府采购、资产控制、建设项目等，在具体实施过程中做到分离，单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离;过程分离，决策过程、执行过程、监督过程相互分离、相互制约;岗位分离，决策审批与执行、执行与监督检查、决策与监督检查相互分离，即授权批准、业务经办及审核监督分离。要实施全面、全员和全过程控制，突出重点，关注高危领域，做到不相容职务相互分离，与时俱进，不断优化、完善的内控制度能够起到事前防护、事中调节、事后反馈、检查和评价等多方面的功能与效果。

（3）做好政策评价与监督。在建立健全政策法规的基础上，必须加强监督检查工作，加大考评问责力度，上下级要指定专门部门或专人负责政策有效性进行评价，并出具政策监控控制评价报告。 同时在政策执行的有效性上，要成立内审部门，定期或不定期检查单位管政策管理和机制的建立与执行情况，及时发现问题并提出改进建议，在加强内部监督的同时，也要加强外部监督，建立健全由财政、审计、监察等部门的协调机制，协同推进政策控制建设与监督检查工作，将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。总而言之，新形势下，进一步加强行政事业单位内控制度建设是社会经济发展的必然趋势，事业单位的内控管理制度建设是一项系统性强且复杂的工程，想要保证其健康、高效、有序的发展，就需要我们不断地提高內控意识、自身素质，刻苦钻研理论政策、业务知识，更新理念，有效防范舞弊及腐败现象的发生，保证国有资产的安全完整，更好地面对新时期新形势下的挑战，从而有力地推动我国经济、政治的稳定发展。

参考文献：

[1]袁悦平.巡察制度的历史考究与巡视制度的借鉴[J].湖南广播电视大学报，2007（4）：87-89.

[2]傅广宛，李志强，赵翊武，等.我国公共公共政策量化分析范式的变迁研究[J].行政科学论坛  2015（4）：15-18.

[3]刘开君.公共政策变迁间断一平衡模型的修正及应用——兼论新中国科研政策变迁的渐进与突变规律[J].北京社会科学 2016（11）：113-120.

[4]王曦阳，王伟杰.浅析公共政策内涵的视角变迁[J].公共管理，2006（8）：10-11.