金代志 高洁

[摘 要]现行户籍制度的发展由户口迁移的严格限制到户口迁移的逐步放开，在新生代农民工市民化过程中成为一个重要制约因素。现行户籍制度在很多方面存在不完善的问题，文章通过较深入地分析这些制度，针对户籍制度改革提出有针对性的应对策略，对于新生代农民工市民化具有重要促进作用。

[关键词]农民工;户籍制度;市民化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.038

随着逐渐深入改革开放，农村劳动力逐渐进入城市，积极参与城市建设，尽管这些农民工居住生活在城市中，但没有城市户籍，因此不能享受到城市居民的相应待遇。根据国家有关文件精神，对户籍改革目标进行了明确：2020年，户籍人口达到45%城镇化率，为使该目标实现，一定要使农民工加快市民化。在农民工中，新生代农民工占60%，逐渐成为农民工主体，相对于上一代农民工而言，新生代农民工的市民化意愿相对更为迫切，但目前的户籍制度在一定程度上使新生代农民工的市民化成本相应提高，成为一个十分重要的瓶颈问题。

1 我国户籍制度的发展阶段

主要有四个发展阶段，一是1949—1958年的自由迁移期。1951年，我国公安部颁布实施建立城市户籍管理制度的有关文件。1955年国务院确定建立城乡户籍管理制度，户口在此阶段的迁移自由。二是1958—1978年的控制迁移期。《中华人民共和國户口登记条例》于1958年颁布实施，标志着形成了将户口按照所属人口所在区域建立的二元户籍制度，主要分为非农业和农业户口两大类。对农业户口向城镇迁移进行限制，严格管理控制人口迁移。1964年国务院进一步实施加强对人口迁移的管理，城镇人口规模得到进一步控制。三是1978—2006年逐步放开迁移期。随着改革开放政策的逐步深入实施，为经济建设发展提供了新的机遇，农村剩余劳动力逐渐有更多的机会进入城镇参与城市建设工作。1985年公安部对流动人口开始加强管理，实施《暂住证》制度，进一步向农业转非农业户口方面逐渐扩大规模，对小城镇户籍改革全面推进。四是2006年之后新型户籍制度确立。2007年公安部等部门将建立统一城乡户口登记制度作为进一步深入户籍改革的最终目标，2014年国务院推进户籍制度改革方面出台了相关政策，提出将划分的农业和非农业户口取消，都统一登记为居民户口，之后又出台居住证管理制度，对持有居住证的人员各地应积极创造有利条件提供相应的公共服务。

2 新生代农民工市民化户籍制度实施的障碍

一是在户籍改革过程中实施分权户籍管理制度需要较大成本。地方政府目前在户籍制度方面主要采取分权管理模式，在指定本地户籍政策方面的自主性比较明显。尽管社会上都强烈要求改革现行的户籍管理方式，但有待于进一步提高地方政府改革的积极性。一些城市目前也相对放宽了落户限制条件，但设立入户条件后，很多城市在筛选落户人员上，期望获得有利于城市发展的优秀人才和所需资本。公平公正原则是户籍制度的基础，应尽量避免成为获取城市资源的工具。地方政府积极制定一些有利于农民工的政策，使农民工享受到市民的相应待遇，这样难免会在一定程度上增加基本公共服务支出，影响到地方政府的利益。有关部门统计数据显示，测算一个农民工市民化成本，全国平均约13.1万元成本，至2020年，在城镇落户的农民工达到1亿目标，地方政府应支出成本约13.1万亿元，在无形中加大了地方财政的压力。二是在户籍利益分配功能改革方面有待取得实质性突破。我国目前实施的户籍制度并非只具有人口登记和迁移等一些基本功能，还具有社会福利分配的一些隐性功能，这造成户口价值化问题比较突出，因各地情况差异较大，在经济发展水平上参差不齐，与户口具有依附作用的社会福利在不同地区存在价值差异，这都将根据所属区域把居民划分为不同等级，对正常迁移户口造成一定阻碍，也影响优化配置人力资源。户口登记方式及对城镇落户条件加以降低，是户籍改革制度所取得的阶段性进展，还尚未改革及剥离利益分配等功能方面的内容。三是新生代农民工市民化实际需求与户籍改革之间存在差异。国家有关文件精神中指出：不断放开城镇的落户限制条件，严格控制大城市人口规模。对于小城镇而言，随着经济的不断发展需将人口规模逐渐扩大，在小城镇户籍改革方面不存在较大阻力。但其经济发展水平与户口价值相对较小，就业机会和就业收入对新生代农民工不具有较大的吸引力，都影响新生代农民工落户在小城镇的意愿。有关研究结果表明，只有约四分之一的新生代农民工具有在小城镇落户定居的愿望。四是户籍法律体系还需结合实际情况不断完善。现行户籍制度中只有较小比例是法律法规，随着社会主义市场经济体制的逐渐建立，该条例需要进一步结合社会经济发展的实际需要。在地方性法规中，户籍管理作为重要依据而使户口出现价值化问题，有待于在具体应用在中不断完善。

3 新生代农民工市民化户籍制度改革的主要应对策略

一是对以中央政府主导的户籍制度加快改革机制步伐。中央政府基于公平公正原则，在全局上重新构建户籍利益，对地方政府建立约束和激励户籍改革的有效机制，尤其是对农民工基本公共服务水平加强考核，进一步完善地方官员的考核指标体系，合理制定农民工在城市的落户条件，在户籍改革成本方面，中央政府进一步改革财政管理体制，明确承担公共服务支出的具体责任，将事权和财权统一，使基本公共服务在全国范围内实现均等化。企业对其雇用的农民工加强职业技能方面的培训，使其提高职业能力，新生代农民工也应加强专业技能学习，不断提升人力资本，盘活农村土地资产，将土地收益显著增加，从而使市民化成本加以分担。二是逐步剥离具有户籍依附功能的社会福利。城乡公共服务实现了均等，完全消除了户口价值的差异，摆脱了在户籍中起依赖作用的社会福利，完成了户籍制度改革。改革就业制度，制定和完善就业法律法规。全面消除农民工户籍就业歧视，进一步完善就业服务体系，建立城乡就业统一市场。改革教育制度，建立和进一步完善义务教育法律制度，改革户籍财政管理制度，提高教育经费占国民生产总值的比重。建立保障农民工子女平等受教育权的机制，实现城乡对等义务教育。三是区域资源实现均衡配置，进一步促进区域发展的均衡性。导致户籍问题的一个根本原因就是资源配置在不同地区之间存在差异，大城市由于在资源利用方面存在比较明显的优势，有利于吸引大量高水平人才，而因城市发展空间有限等一些因素影响，对人口规模都进行严格控制，主要是通过户籍制度加强管理。但不应成为控制城市人口规模的方式，城市产业发展规模对于人口规模具有决定性作用，大城市应结合功能定位，对产业规模进行控制，对产业结构进行优化，将一些产业转移到中小城镇，最终实现对人口规模的控制。四是建立户籍法律体系并不断完善。社会发展到一定阶段就需要自由迁移和居住，是满足社会经济发展过程中的实际需要。我国宪法中也十分明确迁移自由和居住自由等相关权利对所有公民是平等的，与公民户籍类型没有关系，这对于户籍制度的完善与国际接轨创造了有利条件，进一步提高了宪法的权威性。户籍法应以公民户口自由迁移自由和居住自由原则为基础，不断规范户籍相关制度的改革。修改和完善与户籍有关的法律法规，确保公民基本权益平等。

4 结 论

综上所述，随着农民工市民化进程的不断加快，户籍制度在新生代农民工市民化过程中成为一个重要制约因素。通过对现行户籍制度中存在的不完善问题进行分析，有针对性地提出了应对策略，对于新生代农民工市民化具有十分重要的意义。

参考文献：

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[2] 杜立芳.户籍制度改革与农民市民化[J].开发研究，2017（8）.

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