张倩

【摘 要】 文章阐明陕西生态安全及生态补偿工作现状，分析陕西省生态补偿制度存在的问题，主要有地方性生态补偿法规缺位、覆盖面窄、补偿标准偏低、横向生态补偿实施办法亟需完善以及制度执行效率低下等问题。提出了具体的完善陕西生态补偿制度的建议：因地制宜制定陕西省生态补偿政策；扩大生态补偿的覆盖面；提高补偿标准；完善横向生态补偿实施办法；提高生态补偿制度的执行效率等。

【关键词】 生态补偿；陕西省；制度建设

一、陕西生态安全及补偿工作

2016年，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》发布，明确指出，“实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容”，到2020年，要实现“生态补偿重点领域全覆盖”。十九大报告中提出：“建立市场化、多元化生态补偿机制”，指明了生态补偿机制未来发展的方向。陕西省属于国家“两屏三带”生态安全战略格局中的黄土高原-川滇生态屏障，生态安全重要性十分突出，生态环境却比较脆弱。目前陕西省的生态补偿工作开展主要在国家重点生态功能区的生态补偿、能源开发生态补偿、森林生态补偿和流域横向生态补偿方面，同时陕西省也积极利用市场机制进行生态补偿，尝试排污权交易和水权交易。通过健全生态补偿机制，可以有效地促进陕西的生态建设。

二、陕西省生态补偿制度建设存在的主要问题

1、地方性的生态补偿法规缺位

地方性的生态补偿政策应该是中国生态补偿制度体系中的重要组成部分。地方性生态补偿政策的缺位会导致实践中出现补偿一刀切、补偿错位、补偿对象模糊等问题。陕西省地方性的生态补偿政策只零散地见于地方性法规和部门规章，如《国家重点生态功能区转移支付办法》《陕西省森林生态效益补偿基金管理办法》《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》《陕西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》等。这些法规和规章虽然在具体领域内制定了生态补偿的实施办法，但缺乏协调性、系统性和稳定性，部门色彩浓重。陕西省迫切需要制定省级层面上的生态补偿政策，用来指导全省的生态补偿实践。

2、生态补偿的覆盖面较窄

根据《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》提出的目标：到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。除了草原和海洋以外，其他5种生态系统陕西省境内都有，目前，陕西省已将森林、荒漠、水流和禁止开发区、重点生态功能区纳入生态补偿的覆盖。要实现“三秦大地山更绿、水更清、天更蓝”的目标，陕西省还需要进一步扩大生态补偿的覆盖面，将湿地、耕地和大气质量纳入生态补偿的覆盖下。

3、补偿标准偏低

补偿标准是生态补偿方案设计的核心问题。在生态补偿制度启动初期，补偿标准往往宜粗不宜细，再加上受到资金来源的限制，补偿标准往往制定地比较低。例如，对个人在沙区营造的公益林的补偿标准，中央财政对国家级重点公益林给予每年每亩15元的补偿，陕西省级财政给予地方重点公益林每年每亩15元的补偿，每公顷公益林每年可获得225元的补偿。无论与森林所提供的生态服务价值（1045元）还是林地的经济价值（820元）相比，这个补偿标准都偏低，甚至与林地的营造成本（463元）相比，[1]该标准仍显偏低。补偿过低会使造林者保护生态的激励不足，而破坏生态的潜在收益较高，出现监守自盗的现象，也就无法达到生态补偿制度设立的初衷了。

4、横向生态补偿实施办法亟需完善

目前国内横向生态补偿实践主要集中在河流生態系统。陕西与甘肃之间建立的渭河流域横向生态补偿机制开创了全国之先河，但后续的发展却极为缓慢。总计600万的补偿标准的提出，不是基于严谨的理论分析，也不是基于受偿方的现实需求，而是基于制度建立之初补偿方的现实支付能力，更多的考虑到可行性而非科学性，是对渭河上游地区水环境保护的历史贡献的补偿，而非对未来渭河水环境持续改善的激励。单向度的资金给付补偿方式也有待改进，对受偿方资金使用情况的评估和监管体系也未建立。所有这些都不利于渭河水环境的持续改善。

5、生态补偿制度的执行效率有待提高

陕西省内生态补偿制度正在由最初建立走向不断完善，但理论界和职能部门仍将注意力集中在生态补偿本身及其制度建设上，对生态补偿制度的执行效率和效果给予的关注不高。从国家重点生态功能区转移支付资金的使用情况来看，2017年陕西省环保厅对这41个县的生态质量进行考核，结果显示：生态环境质量“一般变好”的县由9个减少为7个，“轻微变好”的县由2个减少为0，生态环境质量“轻微变差“”的则由0增加到4个，其余29个县（区）生态环境质量“基本稳定”，[2]导致陕西省获取来自中央的重点生态功能区转移支付资金连续两年被扣减，反映出县域使用转移支付资金改善生态环境的效率不高。

三、完善陕西省生态补偿制度的建议

1、因地制宜制定陕西省生态补偿政策

地方生态补偿政策与中央生态补偿政策共同构成我国生态补偿制度体系。省级层面上的生态补偿政策不同于国家层面上的生态补偿政策。省级层面上的生态补偿政策需要省级地方政府结合本省生态环境的特征及生态治理的重点任务来制定和实施，内容包括省对市级的纵向生态补偿办法、省内外的横向生态补偿办法和省内市场化的生态补偿运行办法。陕西省可以借鉴浙江省生态补偿实践的经验，首先出台陕西省《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，使生态补偿实践在全省范围内有法可依；收集省内生态资源的系统资料，确定生态补偿的重点领域；充分考虑生态补偿在区域之间的差异性，依据《陕西省“十三五”生态环境保护规划》中提出的“实施陕北大绿化、关中园林化、陕南森林化的战略”，在全省10个地级市制定生态补偿相关的政策，制定和实施有针对性的补偿。

2、扩大生态补偿的覆盖面

陕西省应积极探索湿地和耕地生态补偿。在湿地保护方面，陕西省制定了《湿地保护工程规划（2009-2030年）》。在耕地生态补偿方面，2016年1月陕西省发布了《陕西省人民政府办公厅关于推进耕地轮作休耕实行化肥农药使用减量化的意见》，其中提出完善耕地和基本农田保护补偿机制，对轮作休耕的农田按播种面积给予财政补贴，对使用配方肥、商品有机肥给予补贴。虽然没有提出建立耕地生态补偿制度，但这些以经济手段引导农业绿色发展的政策已经蕴含着耕地生态补偿的雏形了。未来还需根据各地实际情况对补偿主体、补偿对象、补偿标准和补偿方式进一步细化。

在大气污染治理方面，2018年“汾渭平原”成为我国大气污染防治的重点区域、主战场。为了让三秦大地的天更蓝，陕西省可以在雾霾污染严重的关中地区或在跨省的汾渭平原试行大气质量生态补偿制度。借鉴山东省的经验，将主要空气污染物纳入季度考核（其中PM2.5占比最大），凡空气质量有所改善的市，奖励生态补偿资金；空气质量变差的，则要向省级交纳补偿资金，用于补偿空气质量改善的市[3]。通过横向生态补偿制度建立的奖惩机制，激励地方政府更有效地治理大气污染。

3、提高补偿标准

随着生态补偿制度在实践中不断发展和完善，补偿标准的确定宜细不宜再粗。一方面，补偿标准的制定过程应该更加科学细致，要充分考虑生态保护的实施成本与机会成本，畅通利益相关各方表达补偿诉求的渠道，听取各方意见，在协商和博弈的基础上确定补偿标准。另一方面，补偿标准的确定不能一劳永逸，陕西省需要建立生态补偿标准的动态监测和调整机制。逐年检查补偿标准是否需要做出调整，并根据具体情况的变化适时做出调整。随着GDP和财政收入的不断增长，陕西省也有能力逐步提高生态补偿标准。

4、完善横向生态补偿实施办法

借鉴新安江流域的横向生态补偿试点经验，进一步完善陕西、甘肃渭河流域生态补偿机制。当前渭河陕西段生态修复已进入第二阶段，渭河水质有了很大改善，但污染情况时有反复。为了激励上游地区持续努力改善渭河水环境，陕西和甘肃可以共同拿出一部分资金作为渭河水质变化的奖惩基金。以渭河流经的陕西和甘肃交界断面主要污染物常年平均浓度值为指标，核算补偿资金。如果水质变化在一定幅度内，不作经济奖惩；如果水质改善超过一定幅度，那么下游的陕西向上游的甘肃支付补偿资金；如果水质恶化超过一定幅度，就由上游的甘肃向下游的陕西支付补偿资金。这种双向补偿的模式，既营造了渭河水环境持续改善的激励，也变相建立了受偿方补偿资金使用的评估和监管体系。横向生态补偿也可以采用市场化模式。当前国家水权交易试点正在开展，陕西省的水权建设也正在展开，应以水权建设为契机，积极推动南水北调中线工程水源地以水权交易实现跨流域的生态补偿。

5、提高生态补偿制度的执行效率

生态补偿制度建设的最终目的是为了可持续地利用和保护生态系统，所以是否提高生态建设的效率和效果是检验生态补偿制度能否发挥价值的最终标准。其中的关键在于生态建设项目的落实，而项目落实的背后需要资金支持和一系列体制机制的保障。在资金支持方面，生态建设是一项系统工程，专款专用反而不利于提高资金的使用效率，将生态补偿资金和其他专项资金打捆使用，可以对生态建设提供更为有力的资金支持。同时还要避免补偿资金的碎片化。过于分散的补偿支付，既无法满足受偿方的受偿需求，又加大了制度的运行成本；补偿资金的支付既要照顾到个人和家庭，又要能够集中资金用于生态建设项目。在体制机制保障方面，需要建立弱化经济指标、加大生态环保权重的绩效考核体制；所有环节向社会公开、接受公众监督的监管机制；资金来源多元化的投融资机制和跨地区跨部门应急联动机制等。

【注 释】

[1] 吴强，张合平.森林生态补偿标准体系研究[J].中南林业科技大学学报，017.37（9）88-103.117.

[2] 陕西省环境保护厅，陕西省财政厅.关于通报2017年全省国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核结果的函[EB/OL].http：//www.snepb.gov.cn/service/files/letter/.

[3] 山东省人民政府办公厅.山东省人民政府办公厅关于修改山东省环境空气质量生态补偿暂行办法的通知.2015.3.25.

【参考文献】

[1] 国务院办公厅.国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见[Z].2016.5.

[2] 陕西省政府办公厅.陕西省“十三五”生态环境保护规划[Z].2017.10.

[3] 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组.地区间建立横向生态补偿制度研究[J].宏观经济研究，2015.3.13-23.

[4] 朱丹.中国生态补偿的制度变迁[J].生态经济，2017.2（33）135-139.

[5] 靳乐山.中国生态补偿：全领域探索与进展[M].北京：经济科学出版社.2016.11.

【作者簡介】

张 倩（1983—）女，汉族，河南三门峡人，硕士，讲师，研究方向：环境经济与可持续发展.