摘 要：社会公平体现了人类共同的价值追求，是衡量社会进步的重要尺度。社会政策所涉及的社会公平有自己特定的角度、内涵和实现路径。社会公平之所以是社会政策的核心价值，是因为从社会政策发展的历史看，社会政策与社会公平相随而行；社会政策的核心问题是在协调社会利益关系时如何体现社会公平，它反映出社会政策制定过程中的基本价值取向；社会政策是实现社会公平的主要手段。由于各方面原因，我国社会政策建设严重不足，其公平性难以有效体现，导致不仅在初次分配领域贫富差距不斷扩大，在再分配领域也未能对不合理的分配格局加以适当矫正；而且在社会政策内部也存在着这样那样不公平的问题。因此，基于公平推进我国社会政策的改革创新就显得必要、重要且在现阶段更具迫切性。

关键词：社会政策；社会公平；价值基础；改革创新

中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）03-0076-13

作者简介：李迎生，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师 （北京 100872）

一项政策选择、制度安排既来源于某种理念，同时也折射出某种理念，理念对政策、制度的建构及其发展产生着直接、有效、长远的影响。就社会政策而言，不同的社会政策理念影响到不同的社会政策选择，相应地，会导致不同的社会福利制度安排。在社会政策发展史上，公平、平等、公正、效率等都曾被一些流派或学者作为社会政策的理念基础或核心理念，对社会福利制度实践产生了重要而深远的影响。总结社会政策理论与实践的经验教训，我们认为，社会公平是社会政策的基本理念依据。只有以公平作为社会政策的基本或核心理念，社会福利制度才能健康运行与发展；否则，社会福利制度建设就会出现这样那样的问题。由于各方面原因，我国社会政策理念一个时期存在偏差，社会政策建设严重不足，导致不仅在初次分配领域贫富差距不断扩大，在再分配领域也未能对不合理的分配格局加以适当矫正；而且在社会政策内部也存在着各种各样不平衡的问题。因此，基于公平推进我国社会政策的改革创新在现阶段更具迫切性。

一、社会公平是衡量社会进步的重要尺度

（一）公平强调“合理的差异”，与平等、公正等概念存在实质区别

公正、平等、公平等概念看似相似，而实质不同，我们可以对这三个概念做一个比较。无论是“公正”、“平等”还是“公平”的理念，都涉及对“差异”或“差别”的认识、判断和评价。差异是一种普遍、客观的存在。不论自然现象还是社会现象，都是千差万别的，由此构成了自然界和社会的丰富多彩。作为自然进化的极致的人，其差别不仅涉及自然差别，还涉及社会差别，且后者从某种意义讲对人的影响更大。

显然，差别或差异作为一种普遍、客观的存在，是不以人们的主观意志为转移的。而“平等”作为人类社会的一种价值理念或理想追求，其实就是要去人为地抹平这种差别或差异，实现“大家都一样”。如果从起点和过程（竞争规则）意义上来理解平等，应该说是合理的；而结果意义上的平等则往往是不合理的。中国社会自古以来就有“不患寡、患不均”、“等贵贱、均贫富”的思想传统，很容易把对平等的追求等同于结果的均等，甚至等同于平均主义，这是非常有害的，改革开放前平均主义、“大锅饭”盛行，结果使社会生产力的发展受到严重影响，人民生活陷入普遍贫穷，其教训非常深刻。正如邓小平同志所指出，“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭，实际上是共同落后、共同贫穷，我们就是吃了这个亏。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社2001年版，第155页。

公平从字面上看则含有“公正”、“平等”两个方面的意义。一方面，国人在使用“公平”或“不公平”这个概念时，确实是想表达一种价值判断，即“是否合理”，如改革开放以来我们长期坚持的“效率优先，兼顾公平”的原则或理念，其中的“公平”就是表达一种价值取向——承认差异，但应在合理范围内。另一方面，“公平”的含义又包括了“平等”，用来描述“均等”或“不均等”的现象，亦即客观的数量上的一致或不一致现象。因此，“公平”这种语义上的矛盾，在使用“公平”的概念时可能引起理解上的混乱。参见李强《公平与公正概念辨析》，《探索与争鸣》2006第4期。

公平与平等既相互区别，又相互交叉、联系。它们有一部分内容是重合或交叉的，如机会的平等、竞争规则的平等属于公平的范围，这是它们的联系。同时，公平与平等又是有区别的。如果说平等强调的是某种“同”，那么公平强调的则是某种“异”。公平是以承认差异为前提的。一般地说，所谓公平就是一种合理的差异，这与平等以同一尺度来衡量形成反差。再者，公平与平等的内容可以是矛盾的，如结果的平等基本上属于不公的范围。如上文所言，如果我们总是抱着“不患寡，而患不均”观点，把公平等同于平等，甚至等同于平均主义，将是非常有害的。参见郑杭生《社会公平与社会分层》，《江苏社会科学》2001年第3期。

日本学者高坂健次将公平与平等的关系划分为四个单元：（1）平等的又是公平的；（2）不平等但是公平的；（3）平等但不公平；（4）不平等也不公平。高坂健次进而指出：“世间容忍的是一单元和二单元，不容忍的是三单元和四单元。”参见郑杭生《社会公平与社会分层》，《江苏社会科学》2001年第3期。

“公正”的概念与“平等”、“公平”等概念的差异在于，它不会与“均等”、“平均”的客观差异描述相混淆，所表达的是一种比较明确、鲜明的价值判断。“公正不公正”往往和“合理不合理”、“正当不正当”、“正义不正义”相类似，都是在表达一种鲜明的立场或追求。“公正”涉及的范围、领域更宽泛，更适合作为一种理想的社会制度（形态）或稍具体的政治制度、经济制度等的追求，它是难以量化的。

从以上的比较可见，“平等”在实践中容易导致“平均主义”，这方面我们有很多深刻的教训。“公正”涉及层次更高、范围更广且难以量化，因而操作性较差。“公平”在语义上似乎存在矛盾，但逻辑上并不矛盾，把公平理解为“合理的差异”，且在实践中这种“合理的差异”是可以根据经验数据加以测量的，具有可操作性，如基尼系数法、五等分法等就是我们常用的测量收入分配是否合理的科学方法。本文我们旨在论证把公平作为社会政策的价值基础的合理性，从概念的涵义上看，显然是合适的。

（二）公平是衡量社会进步的重要尺度

社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体成员之间的合理分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。俞可平：《社会公平和善治：建设和谐社会的基石》，《光明日报》2005年3月22日。社会公平是人类普遍认可的崇高价值，是衡量社会进步的重要尺度。

社会公平就其本质而言，至少包含以下三个方面的含义：第一，它是一种理想状态。从历史上讲，社会公平是从未真正实现过的。人们生来存在生理、身份、地位的差别，因而造成拥有利益的差别，最终利益相近或相似的个体分属相差悬殊的利益集团。已形成的利益格局不易打破，加上公平本身的概念的复杂，可以说社会公平未真正完美实现过。但人是有理性的，随着人类文明的发展，人们认识到不规范的竞争会造成无谓的损失，越来越多的人希望有彼此接受的规则，这一规则能保证人们得到应得的利益，他们的这种愿望就被称为社会公平。第二，它的实质是一种社会权益的正当划分。没有权利就没有利益，正是因为社会中的个人或集团要维护和追求自己的权利与利益，他们之间才互相争夺，造成出现不公平和不正义的情况，因此主张社会公平正义就是主张权益的合理划分。第三，社会公平最终体现为个人追求自我空间的扩展。个人是社会的最小单位，社会公平最终目的是为个人的。人类文明的最重要的标志是个人逐步独立，个体价值受到尊重，个人的生存空间也因此得到扩展。

就社会公平的内容而言，主要体現在权利公平、机会公平、规则公平、结果公平等各个方面（维度）。党的十八大报告提出“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。胡锦涛2005年5月在中共中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中强调，要“依法逐步建立以权利公平，机会公平，规则公平和分配公平为主要内容的社会公平正义保障体系”。在三大公平之外又加了一个“分配公平”。杨耕在《光明日报》发表的《高度重视社会公平问题》（2016年12月8日）一文中，将社会公平分为机会公平、规则公平、结果分配公平等三项。综合以上观点，将社会公平划分为权利公平、机会公平、规则公平、结果公平四个维度是合适的。首先是权利公平，每个社会成员都拥有宪法法律赋予的基本权利，而且这些基本权利不因家庭、职业、性别、民族的差别而有所不同。其次是机会公平，每个社会成员都具有参与经济、政治、文化和社会活动的平等机会，“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”。中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2014年版，第235页.第三是规则公平，任何规则的制定都必须经过严格、公正的程序，而规则一旦形成，任何社会成员都毫无例外地受到规则的保护和约束，在规则面前一律平等，对所有参加同类社会活动的人具有同等效力。最后是结果分配公平，即以平等身份参加社会经济活动的人必须承认和接受活动的结果，不允许任何人凭借社会特权取得收益“附加权”和亏损“豁免权”杨耕：《高度重视社会公平问题》，《光明日报》2016 年12 月8 日。。

社会公平作为社会主义的本质要求，是中国共产党的价值追求。当前正在进行的全面深化改革将促进社会公平正义提到前所未有的高度。习近平同志指出，全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。“必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，人民出版社2016年版，第77页。

（三）公平是具体的、历史的

社会公平不是抽象的，而是具体的、历史的，它总是同一定的经济基础相联系。从社会的经济事实出发考察社会公平，是马克思主义社会公平观的一个基本原则，正是基于这一原则，马克思恩格斯指出了社会公平的历史性和相对性。

既然公平属于作为上层建筑的道德和法的范畴，既然社会公平的实现程度决定于社会经济，而社会经济的发展必然是一个历史的过程，因此，在马克思恩格斯看来，同社会经济一样，公平也必然是具体的、历史的，从来不存在任何超越历史条件和脱离社会经济的、抽象的、永恒的社会公平，恩格斯明确指出，公平的观念“是一种历史的产物，这一观念的形成，需要一定的历史条件，而这种历史条件本身又以长期的以往的历史为前提”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第448页。。

在分析社会公平历史性的根据时，马克思恩格斯提出了一个重要的思想，即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由此经济结构制约的社会文化发展”《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1963年版，第22页。，未来社会的公平必然经历一个从相对不公平到相对公平的渐进的历史过程。他们认为，共产主义社会的第一阶段即社会主义社会，是刚刚从旧社会脱胎出来的社会，因而必然从各个方面留下旧社会的痕迹。“不公平”的社会现象，正是“旧社会的痕迹”之一。贺善侃：《论社会公平的历史性》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第11期。

我国目前虽已进入中国特色社会主义新时代，但尚处在社会主义初级阶段。在这个阶段，无论是在初次分配领域还是在再分配领域，都还存在着各种不公平现象。在初次分配领域，我们实行以“按劳分配”为主的分配模式。按劳分配即按劳动的数量和质量进行分配，表面上看是公平的。但由于每个人的天赋不同，每个人的家庭背景不同等等，每个人的最终所得并不相同，表面的公平掩盖了实质的不公平。再分配领域同样如此，由于各种原因，我国社会福利制度在城乡、人群、地域、阶层等皆存在严重的不公平。

承认公平的具体性、历史性，并不是为现实开脱，其主旨在于告诫人们：公平的实现并非一朝一夕就能完成的，而是要经过长期的历史过程和实实在在的努力。

二、社会公平是社会政策的核心价值

现代意义上的公平理念建立在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人以所应得”。吴忠民：《从平均到公正：中国社会政策的演进》，《社会学研究》2004年第1期。社会政策是国家和社会为解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。李迎生等：《中国社会政策的改革与创新》，中国人民大学出版社2015年版，第7页.公平与社会政策是密不可分的，可以说公平是社会政策的核心理念。公平之所以是社会政策的核心价值，是因为从社会政策发展的历史看，社会政策与社会公平相随而行；社会政策的核心问题是在协调社会利益关系时如何体现社会公平，它反映出社会政策制定过程中的基本价值取向；社会政策是实现社会公平的主要手段。

首先，从社会政策发展的历史看，社会政策与社会公平相随而行。

自从工业革命特别是20世纪以来，社会文明获得了极大的进步：社会的物质生产能力得到了极大的发展，物质财富得到了极大的丰富，市场经济体制也得到了很大的完善；人权观念得到了迅速的普及，维护人的尊严和权利已经成为一种共识；人人共享、普遍受益的理念开始成为社会发展的基本宗旨和整个人类的共同追求。在这种情况之下，公平的理念相应地实现了由传统向现代的轉型。

现代社会政策同现代的公平理念及规则是相随而行的。先是现代公平理念及规则出现并逐渐得以丰富、完善；继而，现代社会政策得以出现并逐渐体系化。在启蒙思潮和工业革命的影响之下，出现了同以往很不相同的、具有现代意义的公平理念及规则。又经历工人运动、社会主义思潮以及整个社会文明进步等种种广泛而深远的影响，公平的理念及规则得到了进一步的丰富和完善。比如，人们在过多地强调市场竞争、机会平等的规则之后，逐渐发现了市场缺陷，而逐渐认同了社会合作、互助的重要性，强调在保证机会平等的规则的同时，还应注重维护每个社会成员的基本尊严和基本生存问题，注重按贡献分配的规则，同时也要注重社会调剂的规则。更为重要的是，公平已经不仅仅是一个思想界、学术界所关注的问题了，公平已经走入现实社会，成为绝大多数社会成员的一种起码的共识，甚至是一种基本的需要。

随着现代公平理念及规则的逐渐形成和日益体系化，现代意义上的社会政策也开始形成、完善和体系化。从发达国家社会政策的发展脉络中可以清晰地看到这一点。第一阶段，从工业革命开始至1930年。工业革命的出现，促进了社会的巨大进步，但同时也造成了一系列严重的社会问题，如严重的失业现象、严重的两极分化现象、工人劳动与生活条件的极度恶化、大众贫困现象，这又进一步造成西方国家严重甚至是激烈的阶级对立状态。为了缓解这些社会问题、维护社会的正常运转，西方国家开始出台一些社会政策。1802年，英国政府颁布了“学徒健康与道德法案”，开始对工人的工作条件予以关注。1871年英国政府颁布工会法，1874年制定工厂法，1875年取消禁组工会的禁令；法国政府于1864年准许工人组织工会，1884年颁布工会法；德国首相俾斯麦于1883年首创强制性的劳工疾病保险立法，1889年又创办残疾、老年、死亡保险立法，之后为西方各国相继仿效。总的来看，这一阶段西方国家的社会政策开始形成，但还不够系统，力度也不大，只是处在局部和“应急”的水准，对社会的影响面有限。

第二阶段，从1930年至现在。不容忽视的是1935年，美国通过了“社会保障法”，确立了美国现代社会保障制度。1935年前后，美国还制定了大量的其他方面的社会政策。英国则于1945年前后，推出了大量的社会政策，如“社会保障法”、“家属津贴法”、“国民医疗保险法案”、“国民工伤保险法案”和“国民救济法”等等，形成了比较完备的社会政策体系，奠定了“福利国家”体制的基础，也为其他西方国家所仿效。20世纪50-60年代，西欧和北欧的许多国家，竞相制定了系统的社会政策。这一阶段发达国家的社会政策不但已经十分完备、体系化，而且力度很大，在很大程度上体现了公平的理念及规则。时至今日，社会政策对于发达国家依然有着强大、广泛而深远的影响，甚至已经成为发达世界国家与社会体制的一个有机组成部分。不能想像发达国家在缺少社会政策的条件下，能够继续生存下去。

其次，社会政策的核心问题是在协调社会利益关系时如何体现公平，它反映出社会政策制定过程中的基本价值取向。

社会政策在制定的过程中所应该依据的价值观念是什么？对于这样一个问题的探讨，可以说是众说纷纭，在不同的历史时期、不同的国家地区中都有不同的答案。在现代社会中，学者们从个人责任与政府责任、公民身份与公民权利、选择性与普遍性、平等与公正、社会排斥与社会融合等不同的角度进行探讨，为社会政策的研究和发展提供了广阔的空间。从众多国内外研究者对这一主题发表的的论文和著作中可以看出，虽然学者们研究的侧重点各有不同，但普遍认同“社会公平”应该是社会政策制定过程中应该遵循的核心价值观念，无疑也是中国社会政策设计、建设、改革与创新的价值基础。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯串整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”[英]戴维·米勒：《社会正义原则》，江苏人民出版社2001年版，第13页。

在当今社会，资源的相对稀缺性决定了社会生活中必然存在矛盾和冲突，也使得社会公平符合逻辑地成了社会生活的必需品。社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，社会公平的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。社会政策的核心问题是在协调社会利益关系时如何体现社会公平，它反映出社会政策制定过程中的基本价值取向。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第126页。既然涵盖了公平的正义是社会制度的首要价值，自然也是社会政策的首要价值。

作为当代“正义理论集大成者”的罗尔斯，在其著名的《正义论》中提出了以正义理论两个原则为主要内容的分配正义思想。其中，罗尔斯正义理论的第一个原则——“平等的基本自由原则”，应当成为社会政策制定或设计的基本依据。“平等的基本自由原则”强调“所有人都享有和其他人同样的与基本自由体系相类似的权利和自由”[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1998年版，第76页。，也就是社会成员的基本权利。基本权利有以下三方面：（1）基本的政治权利，包括选举权、被选举权、言论权等基本的自由权利；（2）基本的生存权利，包括提供维持生存和再生产的基本物质条件、基本的卫生保健、基本的安全保障等，如基本的住房保障、基本医疗保障、基本养老等；（3）基本的发展权利，包括接受基础教育，平等地进入市场等。政治、生存和发展三方面的基本权利是相互联系的。这些权利中的住房、医疗、教育等基本民生问题主要属于社会保障的范畴，这些权利的共同特征是普适性和平等性，即一个人对这些权利的拥有不会妨碍他人对它们的同等拥有。对于一个现代国家而言，国家没有理由不对这些权利进行平等的保护。[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1998年版，第89页。只有保证人人都享有基本权利，才能够从最起码的底线意义上体现出对个体人缔结社会的基本贡献和对人的尊严的肯定，才能够从最本质的意义上实现社会发展的基本宗旨，即以人为本的发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转提供必要的条件。实现了人人享有基本权利，也就实现了起点公平。

罗尔斯批评了“市场万能”和“效率至上”等观点。他认为，市场机制的财富分配，只强调能力的权利而排斥需要的权利，过多地容忍了自然和社会的偶然因素的影响，他强调不能由能力的竞争来决定总收入的分配，这样做忽视了需要的权利和一些适当的生活标准，他甚至还提出要通过社会立法来确保下一代不受市场偶然性的损害，必须把自由的市场机制纳入一种政治和法律的结构中，通过这种结构来调节和保障经济活动的总趋势和机会的公平平等。他批评“效率至上”原则，坚持“公平优先于效率”的观点。“如果社会基本结构是不公平的，这些原则将允许做一些可能降低状况较好者的预期的变更，因此，如果效率原则意味着只有改善所有人前景的改变才是允许的，那么民主原则就和效率原则不一致了。公平正义是优先于效率的，要求某些在这种意义上并非有效率的改变。”[美]约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第171页。

事实上，在任何国家，随着社会经济的发展，社会必然会出现利益分化，从而造成群体之间的利益差异。要有效地避免这种由于利益严重分化而导致的不利情况的发生，不能寄希望于市场经济的自我调节，只能求诸政府行为，即只能通过政府政策包括社会政策对社会利益关系进行恰当地调整。社会政策调整社会利益关系必须以权利平等为基本价值标准。只有这样，才能从根本上提高社会公众的需求满足水平，又能通过对最少受益者给予必要的物质帮助和利益补偿，使人人都享受经济社会发展的好处，从而有效地消除各利益群体之间的隔阂，及时化解矛盾和冲突，使社会在稳定、有序中求得快速发展。正是从这个意义上讲，社会政策是公平在社会领域的具体化，公平的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。

最后，从操作或实施层面看，社会公平的实现需要通过一定的桥梁或中介，社会政策是实现社会公平的一项重要的制度设置。

公正作为一种基本理念或理想，要使其成为一种社会现实，需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平与正义作为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着桥梁或中介的作用。李迎生：《社会政策与社会和谐》，《教学与研究》2005年第12期。

社会政策与出于调节经济运行和实现经济的“效率”目标而实行的有关政策不同，其宗旨在于解决社会问题、确保社会基本正义和公民的基本福利、促进社会群体间的平衡与社会整体协调状态，亦即社会政策的宗旨在于矫正市场机制的失灵，是关于实现“公平”目标的那些政策。如何矫正市场机制的失灵，关键和重点在于再分配机制的健全与完善（当然在初次分配机制中社会政策的作用也很重要）。再分配如何实现公平？罗尔斯提出了正义理论的第二个原则——“差别原则”，该原则对为什么必须进行国民收入的再分配以及国家在建立社会福利制度方面应承担的责任等问题做出了明确的回答。罗尔斯认为，一个正义的社会基本结构之安排必须使最少受益者得到他们所能得到的最大利益。为了保证“最少受益者”的利益，他提出了“差别原则”，要求“财富和收入方面的不平等分配，应该有利于社会之最少受益者的最大利益”[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1998年版，第102页。，实质上就是再次分配。罗尔斯的差别原则认为，社会基本物品（如住房）方面的任何不平等都是不公正的，除非它改进了经济条件最差的群体的处境。差别原则可以这样表述：社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。差别原则是罗尔斯正义理论中最关键的部分，其中心思想是社会要以一定的方式对弱者予以补偿。罗尔斯认为，由于偶然因素造成的分配结果的差异是不公正的，条件优异者不应以他们的天赋获利，天赋较差者也不应因此受到惩罚，因为这些条件不是单靠个人条件可以得到的。以往的自由主义者忽视这一点，而罗尔斯则指出，为了实现实际上的平等，应以過程中的差别对待来实现结果的平等。因此，他主张建立一个以正义原则为基础的社会合作体系。在这个互惠的合作体系中，天分较高者对天分较低者进行一种让利和补偿。在罗尔斯看来，这不仅是物质补偿的问题，也是保证最少受惠者的自尊不受侵犯的需要。

之所以要实行差别原则，罗尔斯给予了清晰的解释。那些具有较好天赋、能力等偶然因素的人，之所以在分配上占有优势，除了这些条件较好外，还在于他们在发展自身中比别的人更多地运用了社会的资源，而这种资源应当是全社会所共有的。因而这些人就应当回馈社会，将多拿的东西给予社会，从而对社会中的弱者做出补偿，而补偿的方法就是对国民收入进行再分配。

社会政策，作为矫正“市场失灵”和再分配的主要手段，是基于权利原则、需要原则等前提的，从这个意义上讲，社会政策是公平在社会领域的具体化，公平的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。

三、我国现阶段社会政策建设不足导致严重的公平问题

首先，在初次分配领域国民收入分配包括初次分配和再分配。初次分配是政府、企业（资本）和居民（劳动）对生产经营成果即增加值的直接分配。再分配是通过转移支付（包括所得税、社会保险缴款、社会保险福利、社会补助等）再分配之后形成政府、资本和劳动的可支配收入。，我国社会政策建设严重不足，劳动者在劳动力市场存在着起点（权利）不公、机会不公、过程不公等各方面问题，导致长期以来初次分配收入差距过大。

国民收入经过分配分别对应着劳动所得、政府所得以及资本所得三大部分，三大利益主体对国民收入的分配比例是社会各界关注的焦点。其中，劳动所得份额和资本所得份额分别反映劳动和资本在收入分配中的相对地位。总体来说，1990～2015年，政府所得比重变化相对平稳略有上升，资本所得比重总体有所增加，劳动者报酬在国民收入分配中所占的比重则呈现下降的趋势。需要说明的是，国家统计局于2004年全国经济普查之后调整了劳动者报酬的统计口径，把个体工商户业主所得从按劳动者报酬计算改为按营业利润计算，这使得劳动报酬份额突然下降了4.61个百分点。不过如果以2004年为界将前后两段分开，从1990年到2003年这12年中，劳动报酬份额从1996年最高的53.38%下降到2003年的49.62%，共下降了3.76个百分点；在2004年到2007年的三年中，我国劳动报酬份额从2004年的44.75%下降到2007年最低的39.74%，共下降了5.01个百分点。由此可见，即便忽略调整口径造成的影响，我国劳动报酬份额也是下降的。由于国家统计局于2008年全国经济普查后又调整了劳动者报酬的有关统计口径，这使得我国劳动报酬份额大幅上调。不过即使如此，从2009年到2015年，我国劳动报酬份额也仅维持在45%左右，仍然保持在相对低位的水平。潘华、谭永生：《我国劳动报酬与资本收益结构失衡的原因分析及对策建议》，《中国物价》2018年第8期。

国家发展改革委员会课题组（2012）的研究显示，从收入分配的国际比较看，发达国家劳动报酬份额一般稳定在50%～60%，资本收益（企业）一般在35%左右，政府所得（生产税净额）的占比约在10%左右。国家发改委社会发展研究所课题组：《我国国民收入分配格局研究》，《经济研究参考》2012年第21期。世界经济合作与发展组织数据显示，自20世纪90年代以来，英国的劳动报酬份额最高为57.5%，最低为53.2%；美国的劳动报酬份额最高为60.4%，最低为56.2%；德国的劳动报酬份额最高为54.3%，最低为48.5%；法国的劳动报酬份额最高为52.7%，最低为51.4%；日本的劳动报酬份额最高为56.7%，最低为50.8%。从这些数据可以看出，世界主要工业化国家的劳动报酬份额基本都占到国民收入分配的一半以上。我国的劳动报酬份额明显低于其同期的平均水平，劳动者报酬占比较低，政府或者资本挤占了劳动报酬。潘华、谭永生：《我国劳动报酬与资本收益结构失衡的原因分析及对策建议》，《中国物价》2018年第8期。

2012年9月14日北京国际城市发展研究院联合中国社科文献出版社发布了首部《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告》。依照这份蓝皮书提供的数据，我国行业之间职工工资最高与最低相差15倍左右；上市国企高管与一线职工收入差距在18倍左右，国有企业高管与社会平均工资相差128倍。收入最高的10%人群与收入最低的10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升为2007年的23倍。据《新京报》，2012年9月15日。

改革开放以来，中国的基尼系数不断攀升，反映出居民收入总体性差距在不断扩大。近年来这一状况虽然有所缓解，但仍然处在高位，2016年基尼系数较2015年上升了0.003个百分点，达到0.465，2017年基尼系数进一步上升到0.467，较最近触底的2015年上涨了0.005个百分点。2000年，我国基尼系数就突破0.4的国际警戒线，并持续爬高，到2008年超过了0.49，其后的几年虽逐年有所降低，但自2016年起又开始升高。与其它国家进行横向比较，更能反映出我国收入分配的差距。2001年中国的基尼系数为0.40，远远高于同一时期的大多数发达国家和一些发展中国家，仅仅与分配过于悬殊的墨西哥、巴西、智利等国家相当。“中国从一个收入分配比较平均的国家变成了世界上收入差距较大的国家之一。”冷崇总：《居民收入差距的实证分析》，《价格月刊》2006年第9期。

城乡居民收入差距从1978年的2.57倍扩大到2009年的3.33倍。丛亚平、李长久：《中国基尼系数已超0.5，可能导致社会动乱》，《经济参考报》2010年5月21日。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的《中国城市发展报告No.4——聚焦民生》显示，“2010年我国城乡收入差距比为3.23∶1，较上一年有所缩小，但成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。中西部省区高于全国平均水平，城乡收入差距更大，比例也更高，达4∶1以上。”王红茹、朱杉：《中国成世界城乡收入差距最大国家之一》，《中国经济周刊》2011年第37期。前述《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告》援引的调查数据显示，2012年我国城乡居民收入比达到3.3倍。近年城乡收入差距虽然有所缩小，但根据国家统计局公布的数据，2017年城镇居民人均收入36396元，农村居民人均收入13432元，城乡居民人均收入倍差仍达2.71，而国际上最高在2倍左右。

初次分配领域存在的收入差距过大的问题不仅与社会政策建设不足有关，而且对再分配特别是对劳动者的福利水平产生影响。就前者而言，初次分配领域虽然强调效率原则，但公平问题同样不可忽视。而在公平这方面，相应的社会政策建设严重不足，社会政策没有起到矫正市场失灵导致的收入分配差距扩大的趋势。主要表现在：其一，我国劳动者在劳动力市场长期存在起点（权利）不公的问题。城乡劳动者在城市劳动力市场存在起点不公的问题，城市高端产业及岗位一般难以对进城农民工开放，即便低端产业及岗位对农民工开放，也存在同工不同酬、同工不同福利的问题。即便是城乡不同户籍的大学毕业生在城市就业同样存在身份歧视、待遇不公的问题。其二，最低工资政策体现国家对基层劳动者的收入保护，具有明显的社会政策意涵。但在我国长期以来，最低工资一般与社会救助难以有效区分，拉开差距，难以对有就业能力、但享受社会救助（低保）的劳动者起到激励作用，推动他们通过再就业及提升职业地位获得更体面的生存和发展。其三，对劳动者及其后代人力资本有着重要影响的教育公平政策、职业培训政策等社会政策建设严重滞后，使他们在进入劳动力市场及职业流动的竞争中往往处于不利地位。如此等等，不同程度地扩大了我国居民初次分配的收入差距。

其次，在再分配领域，我国社会福利事业发展在多个维度上存在不平衡。我国社会福利事业在城乡间、地域间、人群间、职业间、物质补偿与社会服务间的不平衡发展造成了社会福利不能有效地为困难群体“雪中送炭”，反而在某些方面造成“马太效应”，出现社会政策对初次分配的“逆调节”。

当前我国社会政策的公平性问题主要是各类群体所获得的各类福利待遇的不均等问题，表现在我国社会政策和福利体系的制度性碎片化及其所导致的社会政策制度性区隔，福利资源分配的不均衡，福利项目覆盖面的不均衡和人均福利水平的不均等。关信平：《朝向更加公平、平等和高效的社会政策——对我国社会政策公平性的理论思考》，《广东工业大学学报》2013年第3期。

社会福利事业在城乡间发展存在不平衡。长期以来，由户籍制度以及以此为基础的就业、教育及社会保障制度，使我国呈现城乡二元分割的经济社会结构。在社会政策的建构过程中城乡有别，重城市轻农村、先城市后乡村，并且在一系列保障待遇上差距悬殊。以我国低保制度为例，截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人。全年各级财政共支出城市低保资金687.9亿元。2016年全国城市低保平均标准494.6元/人·月，比上年增长9.6%。全国有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人。全年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元。2016年全国农村低保平均标准3744.0元/人·年，比上年增长17.8%。民政部网：《2016年社会服务发展统计公报》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。从这些数据我们可以看出，虽然低保平均标准方面，农村增速高于城市，但月人均补助水平还是要比城市低182.6元；农村低保对象不论是户数还是人数都是城市低保对象的三倍左右，但是全年各级财政共支出农村低保资金仅仅是城市低保资金的1.47倍。

社会福利事业在地域间的发展存在不平衡。与经济发展的地域性差异一样，我国社会福利事业在地域间也存在明显差异。丁忠民等通过对我国各地区农村社会福利指数进行研究，发现在1993-2012年间，东部沿海的省市社会福利水平相对较高，当地农村居民所享受的各类公共基础设施及社会保障较完善；东北地区的福利水平落差相对较小；中部地区（湖南、湖北）社会福利水平较高；西部地区整体的社会福利水平比较靠后，除四川外，其余省、市的福利水平都比较低。丁忠民、玉国华：《农村经济、社会福利与区域非均衡性研究》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》2016年第5期。殷金朋等基于1990-2013年中国31个省份的面板数据，测算了不同省份社会保障支出水平的差异。研究发现，不同省份社会保障支出存在显著的差异，并且省内不同地区的社会保障支出差异是主要诱因，其中三区域中的东部地区及七区域中的华南地区与西南地区的支出差异明显高于其他地区。殷金朋、刘福星、涵默：《中国社会保障支出的地区差异与收敛性分析——基于1990-2013年省级面板数据的经验研究》，《上海经济研究》2016年第1期。

社会福利事业发展在人群间存在不平衡。从满足不同群体的需要出发，社会政策的建构既要满足全体社会成员共同的需要，更要注意对特殊群体的有效保护。这些特殊群体，包括残疾人、高龄老人、困境儿童等，他们因部分或全部失去自理能力而成为特殊的社会弱者。李迎生：《中国普惠型社会福利制度的模式选择》，《中国人民大学学报》2014年第5期。截至2016年底，全国共有孤儿46万人，其中集中供养孤儿8.8万人，社会散居孤儿37.3万人；2016年困难残疾人生活补贴人数521.3万人，重度残疾人护理补贴人数500.1万人根据国务院《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，我国从2016年1月1日起全面实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。该制度将最低生活保障家庭中的残疾人列为生活补贴对象，将残疾等级为一、二级的重度残疾人列为护理补贴对象。同时，鼓励有条件的地方扩大补贴范围。补贴标准，由省级人民政府根据经济发展水平和残疾人需求，统筹决定并实施调整。。全国60岁及以上老年人口有2.3亿，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口1.5亿，占总人口的10.8%。民政部：《2016年社会服务发展统计公报》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。部分地区老年人口占总人口的比例居然高达23.5%。《烟台60周岁以上老年人占23.5%数量全省排第四》，胶东在线网，http：//www.jiaodong.net/news/system/2016/08/16/013255622.shtml。而目前我国面向这些特殊群体的社会政策还有很多的欠缺。比如对残疾人、高龄老人的无障碍环境建设仍需改进；高龄老人，尤其是贫困地区高龄老人的生活照料、精神慰藉等服务还有很大缺口，等等。

社会福利事业发展在职业间存在不平衡。我国在计划经济时期建立了单位制福利。改革开放后，单位制福利一直没有得到根本改变，导致不同职业之间，社会福利待遇存在显著差距。以住房公积金制度为例，该制度将个人及单位强制缴存的资金汇总成一个资金池，国家为满足条件的参缴者提供低息贷款，目的是不同支付能力的群体都可以从中获得保障，并实现社会互助。但是，由于公积金缴存额以个人收入为基数来计算；而且缴存比例在不同单位间存在差异，越是收益好的单位其设置的缴存比例越高；在单位与个人的责任分配上，收益好的单位承担的比例也相对高。结果就是高收入群体的住房公积金也越多，更容易满足公积金贷款购房的条件，而低收入群体在房价年年攀升的形势下，难以满足条件来使用自己的住房公积金。公积金的缴纳和贷款群体出现了收入偏移。有研究证实，公积金的缴纳群体年收入主要集中在5万至20万之间，而贷款使用群体的年收入大体集中于15万至50万之间。王先柱、吴义东：《住房公积金“互助”还是“攫取”？——基于中国调查数据的实证研究》，《上海经济研究》2017年第6期。这样的制度效果，非但沒有实现不同职业、收入人群的互助，反而造成了给中高收入群体“锦上添花”的事实，甚至有“劫贫济富”的嫌疑。

社会福利事业发展在物质补偿与社会服务之间存在不平衡。社会服务是现代国家和社会对社会成员尤其是困难群体提供的社会性福利性服务。西方国家的社会服务发展时间较长，并已经实现专业化和职业化，在很多语境下，社会服务与专业社会工作同义。而我国的情况则大不相同：广大人民群众的服务需求大多以单位福利的形式提供，困难群体则由国家相关部门根据相关政策来进行救助。长期以来，这种救助采取的主要方式是提供现金或实物，优点是操作简单、管理方便、标准一致。但是由于实施方式单一，无法满足困难群体差异性与多样化的服务需求，救助效果难以提升。新世纪以来，国家越来越重视社会服务的发展，并大力推进政府购买社会服务的工作。总的来看，社会服务的发展空间仍然很大。2010至2016年间，我国社会服务事业费占财政支出的比例一直徘徊在3%上下。参见民政部网各年度社会服务发展统计公报，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。因此，应将经济保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入结合起来，实施对困难群体的综合扶持。

四、基于公平推进社会政策的改革创新

（一）将社会政策建设贯穿于初次分配与再分配的全程

既然社会公平是社会政策的核心理念和社会福利制度设计的基本依据，那么，无论是在社会再分配领域还是在初次分配领域，都必须重视遵循社会公平规则，在初次分配领域强调并实现社会政策对市场失灵的矫正在当前更加迫切。

在初次分配领域，无疑应当遵循按照贡献进行分配的公平规则。在社会财富的形成过程中，固然既有个人努力的成分，也有社会合作的成分。不过，从某种意义上讲，初次分配的公平重点在于强调对个体人依靠自身努力所形成的贡献的回报，这体现了对个体人能力和贡献的承认，体现了对个体人差异的尊重。既然每个社会成员所投入的劳动的数量和质量等各种生产要素不可能是相同的，因而，各自对于社会的具体贡献也是有差别的。初次分配就是依据社会成员各自不同的贡献，对之进行有所差别但应在合理范围内（即公平）的直接分配。初次分配的公平强调按照贡献进行分配，强调“付出”同“获得”之间要对称，亦即社会成员在生产要素方面的付出数量和付出质量同自己的获得之间要对称，即“付出”与“获得”之间具有一种恰如其分的对应关系。社会成员的付出与收益如果不对称，则意味着这个社会的分配制度存在着弊端。如果一部分社会成员付出少而收益多，一部分社会成员却是付出多而收益少，那就意味着这个社会存在着“剥夺”和“被剥夺”的现象。而这显然是不公平的。我国转型期城市间流动的数以亿计的规模庞大的农民工，对我国经济社会发展做出了不可磨灭的巨大贡献，是这一时期“人口红利”的主要提供者，但他们长期处于低工资、低劳保、低福利的境地，他们的获得与付出严重不对称。城市具有明显社会政策意涵的最低工资标准与社会救助（低保）标准长期拉不开距离，对相当一部分有劳动能力的低保对象难以形成现实的激励，如此等等，都与初次分配领域的社会政策建设相关，相应的社会政策建立并完善起来了，对初次分配领域收入差距过大的现象就可以起到一定程度的调节作用。

如果初次分配领域不重视公平问题，不仅会直接、不恰当地造成过大的贫富差距，而且还会增大再分配的难度，从而形成整个社会范围内的严重问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。只有同样重视初次分配领域中的公平问题，才能保证社会各群体间的和谐，才能取得稳定、持续的效率，才能保证中国社会的安全运行和健康发展。

对社会政策而言，初次分配是再分配的前提和基础，通过相应的社会政策建设初次分配劳动者收入差距合理了，再分配社会政策再加以必要的调节，整个的收入分配格局就会比较合理了。如果初次分配不注重公平，造成收入差距过大，社会政策对此又不加以干预，必然导致再分配矫正更加困难。因此，无论是再分配还是初次分配，都应当注重社会政策的建设。在目前普遍偏重再分配领域社会政策建设的背景下，突出强调初次分配领域的社会政策建设尤其重要。

（二）在社会公平的各个维度上全面地推进社会政策的改革创新

实现社会公平正义必须通过建立相应的具体制度体制，将公平正义理念镶嵌于其中，以制度的权威性、严肃性、强制性为公平正义保驾护航。党的十九大报告指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与，平等发展权利。” 习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，http： ∥www.xinhuanet.com /2017-10 /27/c_1121867529.htm。社会政策主要通过建设、维护和创新社会福利制度体系矫正市场失灵，维护社会公平正义。因此，要加大社会政策改革创新的力度，改进和完善已有的制度体制，设计和创立新的制度体制来规范和处理新出现的相关社会问题。

社会政策所涉及的社会公平虽然无例外地主要体现在权利公平、机会公平、规则公平关信平：《朝向更加公平、平等和高效的社会政策——对我国社会政策公平性的理论思考》，《广东工业大学学报（社会科学版）》2013年第3期。、结果公平等维度，但有自己特定的角度和内涵。首先是权利公平，按照著名社会学家马歇尔的观点，社会政策应该建立在公平地尊重和保护全体国民的社会权利的基础上，而不应该差别性地对待不同的群体；其次是机会公平，社会政策应该给全体公民同等的政治参与、经济参与和社会参与的机会，特别是确保社会弱势群体不被社会排斥，不被边缘化，最起码保障在影响他们生存发展重大决策制定时他们的声音能够被听到，他们的诉求能够被充分表达；再次是规则公平，社会政策应该通过公平的规则体系，以使公共资源的分配和获得能够有效地达到社会保护和促进社会发展的目标。最后是结果公平，社会政策应当通过合理的再分配，使全体社会成员平等地获得教育、住房、医疗卫生、养老服務、社会保障和其他各项福利待遇，必要时通过国家干预、政策倾斜，有效地保障社会弱势群体基本生存、发展所需要的资源。

全面深化改革是新时代以习近平为核心的党中央治国理政的重大战略决策，而全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。社会政策要实现社会公平，唯有通过社会政策不断的改革创新才能做到。要把促进社会公平正义置于各项社会政策改革创新的顶层设计和改革方案之中，把是否促进社会公平正义作为评价一项社会政策改革创新成败得失的核心价值标准。

（三）将公平与效率合理地结合起来

公平与效率之间的关系是辨证统一的关系。其一，公平和效率作为人类发展所追求的两个价值目标，共同服务于人的全面发展这个终极目标。效率创造财富，为人的全面发展提供充足的物质基础，而公平彰显权利，为人的全面发展提供不竭的精神动力。其二，它们是相互联系、辩证统一的。首先，公平能让每一个社会成员享有同样的权利，從而激励人们自觉地相互合作，以饱满的热情创造效率。在这个意义上，效率有赖于公平，没有公平就没有效率。其次，绝对的公平即平均主义又会挫伤人们的积极性，导致低效率；相反，拉开一定的差距却能激发人们的竞争意识，提高效率。在这个意义上，一定程度的不公平又可成为提高效率的手段。最后，公平有赖于效率，只有在更高效率的前提下才能够实现更高程度上的公平。在这个意义上，效率是公平的基础，没有效率就没有公平实现的物质条件。第三，在人类社会发展的进程中，公平与效率往往出现偏重一端的状况，导致严重的经济社会问题，这时就必须加以矫正，从而使公平与效率呈现出交互优先的动态关系。就是说，当一个社会的公平呈现出绝对化趋势并严重影响效率时，就要打破这种公平，倡导效率优先；而当一个社会调控效率的手段严重影响社会公平时，就应当倡导公平优先，使之回归到正常的轨道上。吴忠民：《“效率优先，兼顾公平”究竟错在哪里》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2007年第1期。

社会政策一般或更多地偏重于社会公平一端，从我们将社会公平作为社会政策的核心价值就可以明显看到这一点。但社会政策并不是与效率无关，实际上，社会政策与效率是密切联系的。社会政策的效率问题至少体现在四个层次上：其一，因社会政策建设，使社会公平与经济效率得到合理兼顾，从而导致经济效率的提升；其二，发展型社会政策将公平与效率有机结合，从而使社会政策既有公平，又有（经济）效率；其三，社会政策内部的公平性建设，从而促进了效率；最后，社会政策建设本身还有个社会效率（效益）的问题，即通过社会政策的改革创新，提升了社会政策的公平性，从而获得了更高的社会效率（效益）。

在中国特色社会主义新时代，社会政策的改革创新显然不是不要效率，从某种意义上说，社会政策改革创新的目的就是要提高效率，至少是不影响效率。但是，既然我们承认社会公平是社会政策的核心价值，尤其是在一个时期以来，在“效率优先、兼顾公平”的原则下，社会经济发展出现了严重的问题，特别是收入分配（包括初次分配和再分配）差距过大的情况下，社会政策改革创新在注重提高效率、或不影响效率的同时， 要更加注重社会公平，甚至在一定时期可以矫枉过正，这样对我国经济社会的健康、稳定、协调、可持续发展有利。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract：Social justice embodies humanitys common value pursuit， which is also the important dimensionality of social progress. Social justice involved in social policy has its own perspective， particular connotation and the path. Why the social justice is the core value of social policy， which is because to look from the history of the development of social policy， social policy and social justice along the line； the core problem of social policy is how to embody social equity when coordinating the relationship of social interests； it also reflects the basic value orientation in the process of making social policy； social policy is the main means to achieve social equity； and so on. Due to various reasons， Chinas social policy construction is seriously inadequate， and its fairness is difficult to be effectively reflected. As a result， not only the gap between the rich and the poor keeps widening in the field of the primary distribution， but also the unreasonable distribution pattern cannot be properly corrected in the field of redistribution； moreover， there are some unfair problems in each social policy project. Therefore， it is necessary and urgent to promote the reform and innovation of Chinas social policies based on fairness.

Keywords：Social Policy； Social Justice； Value Basis； Reform and Innovation