（阜阳师范大学 财务处，安徽 阜阳 236037）

近年来，随着城市化步伐的加快，很多城市实施的园林绿化工程项目也越来越多，园林绿化水平成为城市发展程度和文明程度的重要指标之一，园林绿化工程建设成为社会关注的热点议题。园林绿化工程涉及规划、设计、工程造价预算、审核、招标、投标、合同签订、施工、验收、后期养护等多个环节，由于多种原因，导致这一领域成为设租寻租、职务犯罪和腐败窝案的高发区之一。一些地方频现绿化奢侈浪费和腐败现象，其背后往往掩藏着“黑色内幕与利益链”，危害相当严重。

园林绿化工程领域存在的上述问题反映了该领域相关规则、制度的缺失或不完善、监管的困难和管理漏洞的存在，容易导致腐败行为的产生。园林绿化工程领域的“绿色腐败”造成国家财政资金的损失、浪费和国有资产流失，严重损害了党和政府在公众心目中的形象。在园林绿化工程的招投标中存在的违规透露标底、陪标、围标、串标等现象，明显违反《政府采购法》和《招投标法》的规定，破坏了社会的公正与公平，助长了社会不正之风。园林绿化工程领域的权钱交易等“绿色腐败”行为对社会所造成的危害必须引起全社会的共同关注。

绿色本是自然与生命的颜色，象征着和平、青春与繁茂，当绿色园林受到腐败的侵扰时，该领域的腐败被称之为“绿色腐败”。本文探讨了园林绿化工程存在的主要问题，认为只有完善相关的制度、加强对权力的约束与监管，加强内控，防范园林绿化工程中可能发生的腐败与风险，才能有利于城市园林绿化事业健康、可持续发展。

一、园林绿化工程存在的主要问题

(一)缺乏长远规划，设计不计成本、建设急功近利

一些地方在城市改造和形象提升时，对园林绿化工程没有制定系统长远的规划，决策的随意性较大，很大程度上掺杂着地方和单位主要领导的“长官意志”，如有的城市道路两旁的树木经常“栽了又挖，挖了又栽”，出现“换一任领导换一茬树”的现象。

园林绿化工程一般使用的是财政专项资金，近年来一些地方政府在园林绿化工程领域投资热情高涨，不惜巨资，较少有成本与节约的意识，在园林绿化工程的设计方面，动辄花上数百万元，甚至千万元找知名公司进行园林绿化设计。设计师往往心照不宣投领导所好，一般没有控制园林绿化工程造价的意识与动机，盲目追求高大上的设计方案。因为设计费通常与园林绿化工程的总造价直接挂钩，很多设计单位为了追求利益，采取盲目选用价格高昂的苗木品种与施工材料、增加苗木种植密度、扩大工程规模与档次，以达到刻意提高园林工程造价的目的，从中获得更多的设计费。

一些地方政府和园林管理部门对园林绿化工程的规划存在可行性研究不足的情况，在方案设计与决策阶段，前期调查欠深入，往往只重视方案的美观性，对方案的经济性、科学性和功能性考虑不足。

个别地方政府近年来在园林绿化工程建设方面急功近利，违背“十年树木”的常识与规律，热衷于在短期内投入大额资金搞“短平快”的绿化项目，以达到“立杆见影、迅速成林”的效果，这在一定程度上拉动了城市对大树以及名木的需求，同时也为腐败行为的发生提供了滋生的空间。早在1998年，上海实施大树进城工程，带动了其他城市形成了一股大树进城之风，据报道，在某市一棵普通的榕树，财务账面上所反映的价值竟然高达10万元。大量的财政资金被用于大树进城所发生的采购、移植、运输和养护等相关费用。

(二)园林绿化工程造价预算编制的准确性不高

园林绿化工程造价预算在整个园林绿化工程建设中占有重要的地位，它是园林绿化工程招标文件预算控制价的制定依据，园林绿化工程造价预算费用包括设计费、材料费、苗木栽种、景观置石与叠石、水系建造、花卉种植、施工费用和养护等费用。园林绿化工程项目既具有一般建设工程项目的特点，又具有自身的特殊性。其特殊性在于：1.项目实施对象的活体性。不同的施工季节、气候条件、地域跨度均会影响苗木的成活率、施工效率及项目成本。2.项目养护管理的长期性。要求项目的成本管理兼顾施工和养护两个阶段。3.园林绿化工程中施工材料如苗木和草坪的市场价格缺乏可比性。我国还没有形成苗木等生物资产科学的定价机制，当园林绿化工程的施工时间较长时，各种材料的市场价格波动较大，苗木定价的波动性也随之增大。

现实中，一些政府部门和单位在编制园林绿化工程造价预算时，有意编制超出实际资金需求的预算，为一些按正常渠道不能解决的费用或为谋取私利预留操作空间进行设租寻租，加之造价预算编制人员自身的专业水平有限，多种因素的叠加，导致园林绿化工程造价预算编制的准确性不高。

(三)园林绿化工程在招投标方面存在的问题

有的招标人或代理机构在制作招标文件时倾向于个别供应商，有的投标人与招标人串通以谋取中标，有的投标人在园林绿化工程投标时有恶意竞争、低价中标的嫌疑，如在分项报价表中将所投苗木这一项报价填写为0，评审专家在评标时对该异常情况进行询标，投标人给出的理由是“公司即将更新现存所有的苗木品种，对库存的苗木进行处理……”，让评委会难辨真伪。此外,还存在不确定的投标人借用其他企业的资质对某一园林绿化工程项目进行陪标和围标的情况，扰乱了市场公平竞争的秩序，公共资源交易中心和项目评审委员会没有先进的手段取得确凿的证据以认定这种围标、串标行为。

(四)会计准则与制度对园林绿化工程中所涉及的苗木等公益性生物资产的核算缺乏具体的规定

按企业会计准则的规定，苗木类生物资产的成本，按照其出售前发生的造林费、抚育费、森林保护费、营林设施费、良种试验费、调查设计费、运输费及其他管护费等必要支出确定。企业会计准则与政府会计准则对园林绿化工程中投入的苗木等公益性生物资产在会计处理方面缺乏必要的衔接。

我国政府会计准则和制度均未规定园林绿化工程中苗木等公益性生物资产应如何在会计系统中进行确认、计量和核算。《政府会计准则第 5号——公共基础设施》只是笼统地提到“公园绿地”属于公共基础设施，缺乏详细的操作指南，实践中只能粗放地将园林绿化工程中栽种的苗木等公益性生物资产等作为园林绿化工程的一部分，在工程完工时转作公共基础设施。现有的会计制度规定，不能客观反映我国政府部门园林绿化中苗木等生物资产的实际价值。

(五)近年来，园林绿化工程领域职务犯罪呈多发趋势，且团伙作案、多岗位串通舞弊、有预谋作案、作案手段的隐蔽性较强

由于园林绿化工程涉及的资金量大、工程复杂、专业性强、苗木等定价的随意性较大等特点，使得这一领域很难杜绝职务犯罪的发生。近年来，丽江、重庆、杭州、防城港、郴州等地发生了园林绿化工程领域的职务犯罪案。该领域职务犯罪主要有4种形式：1.虚列成本，与供应商串通将苗木价格抬高，套取财政拨款；2.在采购苗木等材料或在园林绿化工程发包中，收受“回扣”或其他商业贿赂；3.个别园林绿化部门的领导授意亲属、朋友成立公司，承接园林绿化工程项目，或参与自己分管范围内的园林绿化工程项目的投标，进行暗箱操作以达到围标、串标、中标的目的，这种违法犯罪作案的手段非常隐蔽，在项目的论证、集体决策、招投标等程序上一般做得天衣无缝，利用常规的手段很难识别；4.瞒天过海，获取非法利益，如对比较廉价的小灌木，某一路段实际栽种数量可达数千株甚至上万株，监管和验收人员很难有耐心一株株地去数实际数量，于是会出现项目的经办人与供应商虚报实际栽种数量；个别地方的园林绿化部门，利用城镇道路改扩建之机将苗木挖走，购买新的苗木进行种植，再将被挖走苗木巧妙地进行“购买”，在城镇的其他地方进行种植以套取资金，或者直接将挖走的苗木拿到市场上销售，所得资金存入单位私设的小金库或直接截留装入个人口袋。

二、对策与建议

(一)因地制宜、制定科学的城市园林绿化规划，注重生态节约的规划设计理念

城市园林绿化规划应当从实际出发，避免城市之间相互攀比、盲目效仿其他城市的做法。地方政府应当组织城市发展规划、园林绿化部门、行业专家以及社会公众等共同制定城市园林绿化规划，必要时可以举行听证会。制定好的城市园林绿化规划应作为城市长期规划的一部分，没有特殊情况一般不得变动，更不能有“换一届领导换一套园林绿化规划”的做法。地方政府及相关部门在做园林绿化工程规划设计时还要充分考虑当地的经济发展水平和财力状况、量力而行。

(二)加强园林绿化工程造价预算人才的培养力度，提高预算编制的水平与准确性

园林绿化工程是复杂的系统性工程，其造价预算的专业性强，涉及规划、图纸设计、土建、施工、配套设施、材料、预算、成本计算、工程管理等相关内容。园林绿化主管部门应积极地与国内外有关高校联合培养工程造价预算方面的复合型专业人才，加强专业人才的思想道德建设，不断提高其专业技能。今后造价预算人员要积极参与园林绿化设计方案前期的论证工作，做充分的调研，了解更多的实际情况，提高园林绿化工程造价预算编制的针对性与准确性。

(三)进一步完善《政府采购法》和《招投标法》及其实施细则，依法严厉打击园林绿化工程招投标领域的串标、围标等违法行为

在招标文件正式发布之前，应组织园林绿化工程、经济、法律等方面的专家进行论证和审核把关，避免招标文件中存在排斥和限制潜在投标人投标的条款、带有倾向性的条款及其他影响公平竞争的违规违法条款，压缩招标方和代理机构设租寻租的空间，提高招投标经济活动的公信度。

(四)完善现有的会计准则与制度，探索建立苗木等生物资产的公允价格形成机制

我国《政府会计准则第 5号——公共基础设施》和《企业会计准则第 5号——生物资产》对生物资产、园林绿地等内容有所涉及，但不够细化，且缺乏可操作性。建议财政部进一步完善我国现行的企业会计准则、政府会计准则与制度，便于有关单位能够全面准确地核算、反映园林绿化工程中苗木等公益性生物资产价值，以客观反映政府占有的自然资源、苗木等生物资产的价值情况。

充分利用现代信息技术，如大数据和人工智能技术，早日建立和完善苗木等生物资产信息发布与网上竞价平台，针对部分单位价格较高的名贵苗木，积极运用产品溯源系统对其培育、养护等过程进行全面的跟踪反映，恰当地反映其成本，为其市场公允价格的形成提供较全面的信息。信息的全面、公开、透明将有利于苗木等生物资产形成公允的市场定价机制，减少园林绿化工程中苗木定价的随意性。

(五)加强园林绿化部门内部控制建设，加大对“绿色腐败”的惩处力度

园林绿化部门要全面实施《行政事业单位内部控制规范》，推行绿化部门“一把手”不得直接分管财务、人事、工程建设、采购等制度，对“三重一大”实行集体决策或联签，制约单位一把手的权力；对关键岗位和人员必须定期进行轮岗，加强对关键岗位人员权力的制衡与监督。

研究腐败问题的专家Roert Kitgaard,设计了一个简单的方程式，对腐败的根源进行了定义：在没有实行问责制度的情况下掌握自由裁量权的公共官员的专权行为。

C（腐败）=M（专权）+D（自由裁量权）-A（问责）

权力天然具有被滥用的倾向，权力具有很强的渗透性和扩张性，如果不加以监督和限制，就可能异化并对社会造成危害，被用作满足个人私欲并成为攫取利益的工具，从而导致腐败。显然加大监督与问责的力度，减少和制约公职人员的专权与自由裁量权，防止公职人员滥用公权力，方可达到有效防范腐败的作用。

对我国园林绿化工程领域公职人员腐败行为的惩处，可以借鉴芬兰的经验与做法，该国刑法没有规定行贿罪、受贿罪等腐败获罪的量刑数额、标准及“不正当利益”的类型，也没有“严重情节”“数额较大”等较为模糊的限制条件，这就使得一些所谓的“小腐败”也能进入刑事司法程序。以受贿罪为例，只要公职人员接受他人的利益有损于公众对公共权力的信任，即可以认定其构成犯罪，是否许诺或者实际利用自己的职权为行贿人牟利不是受贿罪的构成要件。

有学者依据法经济学理论和方法揭示腐败根源，探讨成本收益视域下反腐败制度选择问题，提出“要彻底地反腐败，就必须通过社会、政治、经济、法律等方面的制度变迁或制度创新，改变腐败活动的成本收益状况”。只有当掌握公权力的“经济人”实施腐败行为所付出的成本和受到的惩罚远高于收益时，他们才有可能抵挡住贪欲的诱惑和各种腐朽思想的侵蚀。

园林绿化建设是生态文明建设和美丽中国建设的重要组成部分，现代城市的发展对城市园林绿化建设提出了更高的要求。园林绿化在城市人居环境、景观环境、生态环境、城市品位和人民群众幸福指数建设中居于重要的地位，不可替代。园林绿化工程存在的问题，一方面与现有的规则、制度缺失或不完善有关，另一方面与人的问题密切相关。个别掌握公权力的领导和关键岗位的公职人员，利用制度和规则的漏洞进行设租、寻租，官商勾结，滋生腐败。因此，只有在完善相关制度的同时，加强内部控制，有效制衡权力，加强对腐败行为的惩处力度，构建教育、制度、惩处与监督于一体的防治腐败的体系，真正把权力关进制度的笼子、套上制度的辔头，将“不能腐、不敢腐、不想腐”变成现实，才能真正实现“权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，我国的园林绿化工程领域才能变得洁净，和谐的生态节约型园林绿化事业才会步入良性健康的发展轨道，从而造福更多的百姓。