(中国政法大学 北京 100088)

一、电子货币的概念及特征

电子货币在欧盟指令中被定义为“发行商通过收取货币资金发行的用于支付交易目的、且能够被其他自然人或法人接受的电子化的货币价值”。由此，可以总结出电子货币的三个特征：

(一)发行的非法定性

电子货币是由电子货币发行商通过收取货币资金发行的，如金融机构、商业公司，而非一国的中央银行，其背后没有国家信用的支撑。在交易中接受电子货币的一方必须向电子货币发行方兑换，才能实现所拥有货币的法偿性。

(二)使用的流通性

电子货币能够用于支付交易目的、且能够被其他自然人或法人接受的具备支付功能，能够作为一般等价物进行商品交换。电子货币作为货币的一种，天然具有流通的特性，能够在交易中作为对价，被参与交易的他方所接受。随着电子商务的深入发展，电子货币的流通性将会被进一步增强。

(三)持有的虚拟性

电子货币是电子化的货币价值，相较于有形货币，它建立在高度发达的信息技术之上，是由一系列代码组成的。它是一种观念上的货币，没有实物形态，不可触摸、无法感知。同时，使用电子货币进行交易的过程也是通过信息交换实现的，而非传统意义上有形物品的交换。

二、电子货币监管的必要性

对于新生事物是否需要政府介入、采取监管措施，是由该事物本身具有的风险及带来的问题所决定的。如果新生事物所带来的弊端并不严重，并且可以通过行业的发展而逐渐完善，那么公权力就无需介入，反之，则需要政府的引导与规制。

(一)电子货币面临的风险

1.信用风险。这是由电子货币发行的非法定性决定的。电子货币是一种约定货币，仅在当事人之间产生权利义务关系，当事人的信用是其履行权利义务的担保。而电子货币的发行商种类多样，其信用资质参差不齐，因此，电子货币的可偿性并不能得到有效保障。

2.交易风险。一方面，由于电子货币具有虚拟性，其信息存储方式容易在交易过程中发生泄漏，从而被不法人员利用，造成财产损失；另一方面，在电子货币流通的过程中，缺乏实物担保，且货币支付更加便捷，为欺诈行为的实施提供了便利。

3.洗钱风险。电子货币实现了资金的快速划转，突破了传统货币的时间与空间限制，在便利生活的同时，也极易被违法犯罪人员所利用，成为洗钱的工具。同时，电子货币的虚拟性也增加了打击违法犯罪行为的难度，提高了侦破案件所需的信息技术水平。

(二)电子货币带来的问题

1.国家税收的侵蚀。第一，政府铸币税收入减少。铸币税，是铸造货币所获得的收益，如金属货币铸造材料的市场价值与面值之差。面值为100元的人民币，制造成本可能只有1元，那么剩余的99元就是政府在发行货币中取得的收入，即铸币税。由于电子货币发行主体的非法定性，打破了国家对货币发行的垄断权，且电子货币的流通速度极快，减少了市场交易对货币的需求量，从而减少了国家的铸币税收入。第二，纳税人利用电子货币避税或逃税。一人可以注册多个电子货币账号，由此，纳税人可以使用多个账户拆分合同、转移支付，以隐瞒真实交易额，规避税收。同时，由于电子货币账户是虚拟的，税收监管机关难以确认交易人的真实身份，从而无法确定真正的纳税义务人，增加了征税的难度。

2.中央银行货币政策调控力度的削弱。一般性的政策工具是各国中央银行调控经济的常用手段，它包括法定存款金、再贴现政策和公开市场操作。但电子货币的出现，动摇了中央银行货币政策的有效性。第一，法定存款金被规避。中央银行通过调节法定存款准备金率，控制贷款规模，调控经济发展。虽然电子货币的法律属性在学界尚有争议，但在实践中，许多国家尚未将电子货币纳入存款的范畴，因此也就不需要对电子货币提交存款金，银行便可以通过发行电子货币或者吸收电子货币以规避法定存款准备金率变动对银行可用贷款额度的影响。另外，上交中央银行的法定存款金不计利息，也为各商业银行采取规避手段提供了动因。第二，商业银行对再贴现制度的依赖程度降低。再贴现率的变动，会影响商业银行向中央银行贴现的决策，从而影响市场中流通的货币供应量。但互联网的发展为商业银行提供了新的融资途径——发行电子货币，且这一方式的成本更低。因此，当中央银行再贴现率提高时，商业银行能够通过发行电子货币缓解资金紧张情况，从而削弱了再贴现制度的影响力。第三，公开市场操作的难度增加。中央银行通过大量吞吐货币，实现对流通中货币量的调节。但电子货币的产生，降低了社会对法定货币的需求量，从而减少了中央银行的资产负债规模，导致中央银行进行公开市场操作的能力降低；另一方面，电子货币的多主体发行，使中央银行难以准确判断当前流通中的货币总量，提高了调控效果的不确定性。

3.市场失灵现象的发生。由于市场在配置资源时本身具有自发性、盲目性、滞后性，有时会出现资源配置无效率的情形，主要表现有信息不对称、市场强权和负外部性。第一，信息不对称易导致劣币驱逐良币的柠檬效应。由于电子货币购买者对电子货币发行机构的信用资质、资产状况等信息的了解不充分，在购买时，为了降低风险，可能会倾向于选择价格更低的产品，由此，高质量产品逐渐被倒逼至退出市场。第二，自由发展的市场经济会导致垄断现象。在市场竞争中胜出的少部分电子货币发行商将会占有绝大部分市场份额，拥有市场强权，极易利用垄断地位达成相关协议，侵害电子货币持有人的权利，甚至损害社会的整体利益。第三，信用危机具有负外部性，易引发经济动荡。当某个电子货币的发行商出现信用危机，会迅速扩散至整个行业乃至整体的经济态势：一是由于这一发行机构与其他商事主体之间存在着密切复杂的交易关系，其信用危机可能会被蝴蝶效应放大，引起连锁反应；二是受该信用危机的影响，可能引发挤兑风潮，人们纷纷要求电子货币发行机构将自己持有的电子货币兑换为法定货币，导致发行机构宣布破产。

由此，可见电子货币面临风险与带来问题的严重性，并且，这是由电子货币的特征所造成的，无法通过市场的发展自行解决问题，故有必要对电子货币进行监管。

三、电子货币监管原则

(一)保障公平、稳定、健康的市场发展环境

首先，应设立电子货币发行机构的准入机制，保障发行商具有一定的经济实力与信用资质，从源头控制行业风险。其次，对于不同的电子货币发行机构，应当区别对待：一是区别银行机构与非银行机构，因发行电子货币的风险小于开展传统银行业务的风险，应当适当放松对非银行机构发行电子货币的管制，激发市场活力，鼓励新机构的进入；二是区别具有市场支配地位的发行机构与中小发行机构，在保障市场稳定运转的前提下，为中小机构设置一定的优惠措施，鼓励其发展，促进发行主体的多元化。最后，严厉打击利用电子货币实施违法犯罪的行为，与其他法律相结合，监管可疑的货币流动情形，查处洗钱行为与逃税行为。

(二)防范电子货币机构的发行与运营风险

其一，应当对电子货币发行机构所吸纳资金的用途加以限制，因为即使发行机构在发行初期具有良好的信用，后期不恰当的投资也会引发危机；其二，限定电子货币机构的业务范围，在风险可控的范围内，鼓励技术创新、金融创新。

(三)维护电子货币持有人的合法权益

第一，建立信息披露制度，促进电子货币发行机构与持有人之间的信息交流，减弱柠檬效应，促进市场的良性发展；第二，建立合理的风险配置机制，对于可能发生的欺诈风险、信息泄露风险、丢失风险等，在电子货币发行机构与持有人之间进行合理分配，以激励承担责任者积极采取预防措施，减少损害的发生；第三，建立电子货币赎回制度，保障电子货币持有人的资金能够得到返还，保障其资金安全。

(四)行业自治与政府规制相结合

一方面，要建立专门的监管机构，通过宏观调控，加强对电子货币发行、持有、流通、赎回的全过程监管，充分发挥政府的作用，把握行业底线；另一方面，呼吁行业自律自治，建立统一的行业标准，树立良好的行业道德，引导行业发展。

四、欧盟现行电子货币法律监管框架

(一)对市场经济的调控

第一，把控行业准入，确立了申请授权制度，相关机构只有取得银行业或者电子货币行业执照，才能开展电子货币业务，且电子货币机构不得吸收公共存款或其他可偿还资金，仅可从事电子货币发行服务、支付服务、与支付服务有关的信贷服务等业务；第二，加强对可疑交易的管控，电子货币发行机构不得保留匿名帐户或匿名存折，且应当对现有匿名帐户的所有者和受益人开展尽职调查，强化了电子货币发行机构的管理职责；第三，严厉打击违法犯罪行为，当出现下列情况时，电子货币机构应当进行尽职调查：(1)与客户建立业务关系时；(2)客户进行1.5万欧元以上的交易时；(3)客户有进行洗钱或者资助恐怖主义的嫌疑时；(4)客户之前留在机构的信息有疑时。

(二)对电子货币机构的规制

首先，明确初始资本的要求，电子货币运营机构初始资本不得少于35万欧元；其次，提出持续性资金要求，电子货币发行机构的自有资本，在任何时候，不得低于已发行但未兑现的电子货币价值的2%，或前6个月电子货币价值总额平均数的2%；最后，确立重大事项报告制度，如果电子货币机构对发行所获款项的保障措施进行实质性变更时，应当提前通知当局，如果机构股东增减股份，使其持有的份额达到、超过或低于20%、30%、50%时，或者使机构成为或不再成为其分支机构时，应当向当局报告进行资本变动的目的。

(三)对电子货币持有人的保护

一是建立支付的举证责任倒置制度，每笔支付必须经过电子货币持有人授权，若持有人否认某笔交易，则由提供支付服务者承担举证责任；二是确认持有人的责任限额，若持有人由于自己未尽注意义务，导致交易被仿冒，其承担责任的限额为150欧；三是确立随时赎回制度，电子货币发行机构在任何时候，都应当按照法定货币的价值，承担赎回义务，且不得收取手续费，但如果赎回行为发生在合同到期前或者期满一年后，发行机构可以收取合理费用。

五、对欧盟电子货币制度的反思

毫无疑问，欧盟所建立的电子货币法律监管框架具有十分重大的意义，不仅引导了欧盟内部电子货币行业的发展，也为世界上其他国家立法规制电子货币提供了借鉴。但笔者认为，现有的监管网络与具体制度仍然有改进之处。

(一)信息化监管网络的完善

电子货币是信息时代的产物，而利用电子货币进行交易的过程也是虚拟的信息交换过程，难以在现实世界追踪，从而导致了监管困境：一是对于网络欺诈行为，难以获取行为人的交易信息，从而难以掌握有效的案件线索；二是面对可疑的洗钱行为，无法追寻财产来源，从而无法证明所获财产的非法性；三是对于已经确立的重大事项报告制度，无法掌握重大事项变动情况，也就无法判断电子货币机构是否及时、如实上报；四是对于电子货币机构营业范围、资本变动的限制，没有对电子货币机构运营情况的动态监管，就无法实现对违规行为的立刻发现、及时制止。

笔者认为，信息化监管网络的建成可以利用当前的区块链技术。区块链是一种用于验证信息并防止信息被篡改的技术，它按时间顺序将信息组织成块，每个区块都经过加密以保护其信息。它最初由S.Nakamoto(2008)引入，用于记录比特币的所有交易并避免行为不端或作弊。现在区块链技术已经不再专属于数字货币，而是逐渐向金融监管、政府服务、跨境贸易等领域渗透。利用区块链技术监管电子货币交易，具有以下优点：

首先，凭借区块链技术能够实现交易追踪。通过将每个块的加密代码绑定到前一个块的代码，链中的块彼此链接。通过这种方式，可以追溯到电子货币进入区块链的第一时刻，并且核查每次转移的合法性，以确保所有权的明确。

其次，区块链信息具有可信任性。区块链一个节点的信息增删修改，需要全网超过51%的节点确认后在所有节点的区块包中进行修改。但在实践中，几乎没有任何机构或者个人能够掌握整个互联网中过半数的节点，因此由区块链记录的信息便无法被事后篡改，从而保证了其记录信息的真实性。

最后，采用区块链技术具有可行性。在2015年，美国的纳斯达克证券交易所就已经试水区块链监管技术，监测非上市公司首次公开募股前的股票变动事宜。通过使用分布式账簿将企业股票发行、增资配股、分红等信息转化为数字化的形式记录上链，目的是提供证券发行和转让的全部历史记录，并提高可审计性。

(二)现行监管制度的完善

尽管欧盟为了促进信贷机构与专门的电子货币机构的公平竞争，鼓励市场发展，允许后者取得电子货币服务行业执照即可，无需取得银行业执照，且将专门电子货币机构的初始资本降低至35万欧元，却收效甚微。例如，在奥地利、立陶宛等诸多国家，并没有专门的电子货币机构，从事电子货币业务的仍旧只有银行。我们不得不承认，现行制度阻碍了新企业的加入。

笔者认为，这是由于现有的监管制度并未贯彻落实“公平竞争”这一理念造成的。第一，在客户服务方面，尽管电子货币的交易额大多低于银行业务额，但专门的电子货币机构却承担着与信贷机构相同的义务，指令并未对此加以区别；第二，在自有资本金方面，因专门的电子货币机构在严格的监管政策下，运营风险小于银行业，但对电子货币发行机构的自有资本金要求仍为已发行但未兑现的电子货币价值的2%，与信贷机构要求自有资本不得低于客户所存款项的2%比例相同。第三，在利益获取方面，银行具有天然的资本优势和客户优势，同时，由于信贷机构不适用于电子货币机构的审慎监管政策，其发行电子货币的成本极低，但专门的电子货币机构不仅要符合资本要求，其经营范围、投资方式也被严格限制，使其难以获利，降低了新企业进入的意愿。

因此，应当充分区别银行业与电子货币业，正视其中的区别，适当放松对电子货币行业的监管，提升市场活跃度。比如，减轻电子货币机构在客户服务方面的负担，降低其账户维护成本；降低对电子货币机构自有资本率的要求，减轻其运营负担；在风险可控范围内，探索新的盈利方式，支持技术创新与金融创新相结合。