刘 曙，李丽怡，李 晨，白利强

(1. 上海出入境检验检疫局工业品与原材料检测技术中心，上海200135； 2. 杭州华测瑞欧科技有限公司，杭州311121)

0 前言

食品接触材料及制品是指在正常使用条件下，已经或预期可能与食品或食品添加剂接触、或其成分可能转移到食品中的材料和制品[1]。作为食品的直接/间接接触者，在与食品接触的过程中，其成分或组分不可避免地迁移到食品中，关系到食品安全[2]。为此，欧盟、美国、日本等发达国家和地区均制定了完备的食品接触材料及制品监管法规，从原料、添加剂到成型品进行全方位管控。虽然不同国家、地区监管思路、机构设置存在差异，但原料、添加剂“正面清单”的管理模式却一致得到广泛的认同[3-4]。以食品接触用塑料材料及制品为例，欧盟在(EU)No 10/2011[5]的附录1中列出了允许使用的单体、其他起始物质、微生物发酵获得的大分子、添加剂和聚合物等原料物质清单；中国在GB 4806.6—2016[6]及相关公告中给出了允许用于塑料中的基础树脂清单，在GB 9685—2016[7]附录A中的表A.1及相关公告中给出允许用于塑料中的添加剂清单。“正面清单”管理模式非常高效地实现了食品接触材料及制品风险分级，也便于一线执法机构和人员进行风险管控。在这种背景下，食品接触材料(或食品相关产品)新品种申报工作便成为食品接触材料及制品原料、添加剂管控最重要的环节。

我国《食品相关产品新品种行政许可管理规定》[8]将食品相关产品新品种的定义为用于食品包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备的新材料、新原料或新添加剂。新品种列入“正面清单”之前，必须向国务院卫生行政部门进行新品种申报，通过安全性评估后方能使用[9]。近年来，我国在食品接触材料食品安全国家标准修订领域取得了突破性进展[10]，食品接触用塑料、橡胶、涂料及涂层允许使用的基础树脂及原料、添加剂授权清单进行了较大幅度清理，与此同时，新品种安全性评估和授权领域却进展缓慢。本文主要介绍了欧盟、美国、中国食品接触材料及制品新品种申报的管理规定，包括监管法规、管理机构、申报流程、数据要求等，通过对比中欧美新品种申报的异同点，提出欧美法规于我国的借鉴和参考，以期进一步完善我国食品接触材料及制品新品种申报管理，保障我国食品接触材料及制品安全。

1 正面清单管理模式

欧盟食品接触材料法规分为3个层次，框架法规、特定材料法规和特殊物质法规。框架法规(EC)No 1935/2004[11]规定，可根据需要建立各类材料的特定法规，特定法规中应包含生产材料和制品时许可使用的物质清单。以食品接触用塑料材料及制品的特定材料法规(EU)No 10/2011[5]为例，第5款提出了欧盟物质正面清单的内容，并以附件的形式给出了允许使用的单体、其他起始物质、微生物发酵获得的大分子、添加剂和聚合物等原料物质清单，法规的第6款和第7款，分别规定了不在正面清单中的物质的例外情况和临时清单的相关规定。

美国食品接触用塑料材料及制品的管理主要依据《联邦规章法典》第21章[12](21Chart，Code of Federal Regulation，简称21CFR)，其中第177和178部分，分别给出了允许使用的聚合物原料以及可以用于塑料中的辅料、产品助剂和防腐剂。除此之外，21CFR中的181部分还给出了允许使用的前批准(prior-sanctioned)物质正面清单，182部分给出了一般认为安全物质(substances generally recognized as safe，简称GRAS)正面清单。

中国食品接触材料及制品法规分为3个层次：通用标准，添加剂、产品和原辅料标准，方法标准。其中，GB 4806.6—2016[6]给出了允许用于食品接触塑料材料及制品的基础树脂清单，GB 4806.10—2016[13]给出了食品接触用涂料及涂层允许使用的基础树脂清单，GB 4806.11—2016[14]给出了允许用于食品接触橡胶材料及制品的基础聚合物清单，GB 9685—2016[7]给出了食品接触材料及制品允许使用的添加剂清单。

2 新品种申报

2.1 欧盟食品接触材料新品种申报

2.1.1 管理机构与法规

欧盟委员会(European Commission, 简称EC)是欧盟唯一有权起草法令的机构，其下属的健康与消费者保护总司(Directorate-General for Health and Consumer)负责风险管理，具体的工作由下设的食品和兽医办公室(Food and Veterinary Office)执行[15]。欧洲理事会是欧盟的主要决策机构，制定关于食品接触材料的决议、指南和技术文件。欧盟食品接触材料的风险评估工作则主要是由欧洲食品安全局(European Food Safety Authority, 简称EFSA)负责，EFSA下设10个科学专家组，其中食品接触材料新物质申报的受理和评估的工作是由食品接触材料、酶、调味料和加工助剂(Food Contact Material, Enzymes, Flavourings and Processing Aids, 简称CEF)小组具体负责。因此，如果企业要在欧盟进行食品接触材料新品种申报，需要将申报资料提交给欧盟成员国当局，再由成员国将资料递交给EFSA，EFSA下属的CEF小组将负责新物质风险评估的具体工作，CEF小组根据风险评估结果提出科学建议和意见。最后，EC和欧洲理事会将参考CEF对新物质的评估意见，决定是否批准新物质的使用以及对相关的法规进行制修订。新品种一旦在欧盟被批准，所有的生产商都可以使用该新品种生产食品接触材料及制品。

欧盟的框架法规(EC)No 1935/2004规定了食品接触用新品种申报的要求及流程，(EU)No10/2011则是欧盟针对塑料材料的特定材料法规，其中的第19条款指出，未纳入欧盟正面清单中但可以在生产成员国法律管辖的塑料材料和制品的塑料层中作为聚合物生产助剂的物质、着色剂和溶剂、非有意添加物、聚合反应助剂、欧盟临时清单中的物质、功能性阻隔层外使用的不在正面清单中的物质、没有涵盖在附件1中的物质(以下简称为“新品种”)，必须依据风险评估方面国际公认的科学原则进行评估，以判断新品种是否满足框架法规(EC)No 1935/2004的基本要求(即向食品迁移的化学物质的量不得损害消费者的健康、不得影响食品成分的改变以及影响食品的色香味等特性)。针对食品接触材料新品种的风险评估，欧盟专门制定了《食品接触材料用物质授权前的安全评估申请指南》[16]，该指南文件提出了新品种申报的资料要求，还特意针对迁移测试提出了要求。

2.1.2 申报流程

申请人需要同时准备电子版和纸质版的申报资料，电子版资料通过邮件发送给成员国主管当局，纸质版的资料则需要寄送至相应的成员国主管当局。成员国主管当局在收到申报资料后给予申请者书面回复，同时将资料移交至EFSA。EFSA在收到材料后会给每个申请者分配一个编号和一个问询号码，以便于申请者在申请者问询系统(Register of Question)中查询新品种申报的进度。收到材料后EFSA首先会对申请资料的完整性进行检验，如果资料不完整，EFSA则将结果反馈到成员国当局，要求申请者把申请资料补全。如果资料已经完整， EFSA下设CEF小组将会开展具体的风险评估工作，并给出评估的科学意见，风险评估的结果也会对外公布。欧盟委员会参考CEF的科学意见并综合考虑各方面的因素，最终决定是否批准该食品接触材料新品种。

图1 欧盟食品接触材料新品种申报流程Fig.1 Application process of new substance in food contact materials in Europe

2.1.3 数据要求

根据《食品接触材料用物质授权前的安全评估申请指南》规定，欧盟食品接触材料新品种申报需要提供的资料如表1所示，主要包含行政资料和技术卷宗资料。其中申报物质的毒理学数据要求需要根据其残留或者迁移情况决定，一般而言，申报物质的残留量或迁移量越大，需要提供的毒理学数据就越多，详情如表2所示。

表1 欧盟新品种申报资料要求Tab.1 Data requirements for new substance application in Europe

表2 欧盟新物质申报毒理学数据要求 mg/kgTab.2 Toxicology data requirements for new substance application in Europe mg/kg

注：√—需要提供相应的毒理学数据；×—不需要提供对应的毒理学数据。

2.2 美国食品接触材料新品种申报

2.2.1 管理机构与法规

食品接触材料及制品在美国作为间接食品添加剂，由美国食品和药品监督管理局(Food and Drug Administration，简称FDA)进行监管，负责具体风险评估工作的是FDA食品安全和营养中心(Center for Food Safety and Applied Nutrition， 简称CFSAN)下属的食品添加剂安全办公室(Office of Food Additive Safety，简称OFAS)。OFAS针对食品接触物质的风险管理方式主要有3种，食品添加剂申报系统(Food Additive Petition，简称FAP)、食品接触物质通告(Food Contact Notification，简称FCN)和法规阈值(Threshold of Regulation，简称TOR)。FAP程序、FCN程序和TOR程序的资料要求都在21CFR的不同章节中给出，其中针对食品接触材料新品种申报，FDA有专门的4部指南文件：《行政指南》[17]《化学指南》[18]《毒理学指南》[19]和《环境指南》[20]。

2.2.2 申报流程

申请者将申请资料提交给OFSA后会分配到一个通告号码，并组织相关的专家形成评估小组对申报资料进行完整性审查。该评估小组由消费者安全官员、化学家、毒理学家和环境学家组成，其中消费者安全官员专门负责解答申请者的疑问，OFSA将在接收资料的3周内召开审查会议，决定是否接受资料，会议将出具接受函或退回函，申请者可以进一步对申报资料进行补充，此为一阶段审查。二阶段审查为OFSA在120天之内评估所申请的新品种的安全性，如未对申请资料提出反对意见，则申请材料在FDA受理后120天自动生效，消费者安全官员将告知申请者具体的有效日期。

图2 美国食品接触材料新品种申报流程Fig.2 Application process of new substance in food contact materials in the United States

2.2.3 数据要求

美国食品接触材料新品种申报需要提供的资料如表3所示，显而易见，4部指南文件分别规定了4部分数据资料：行政资料、理化和迁移数据、毒理学资料和环境评估资料。与欧盟相似，食品接触材料新品种申报的毒理学数据要求需要根据物质的暴露情况而定，暴露量越大所需要提供的毒理学数据就越多，详情如表4所示。

表3 美国新物质申报资料要求Tab.3 Data requirements for new substance application in the United States

表4 美国新物质申报毒理学数据要求 μg/kgTab.4 Toxicology data requirements for new substance application in the United States μg/kg

注：√—需要提供相应的毒理学数据；×—不需要提供对应的毒理学数据。

2.3 中国食品接触材料新品种申报

2.3.1 管理机构与法规

根据《中华人民共和国食品安全法》第三十七条：“利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织审查；对符合食品安全要求的，准予许可并公布；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由”。第九十三条：“进口利用新的食品原料生产的食品或者进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，依照本法第三十七条的规定办理”的规定，食品相关产品新品种的受理机构是国家卫生健康委员会，最终决定新物质申报审批结果的是国家卫生健康委员会，负责评估新物质安全性的机构是国家食品安全风险评估中心。2011年原国家卫生部为了适应需求，发布《食品相关产品新品种行政许可管理规定》[8]和《食品相关产品新品种申报与受理规定》[21]，对食品接触材料新品种的概念、申报、受理与行政许可等做出了详细的规定。

2.3.2 申报流程

申请人首先需要在线提出申请并将准备好的全套纸质版资料提交到国家卫生健康委员会政务大厅。政务大厅接收申请材料后，会向申请人出具一份“行政许可申请材料接收凭证”并在5个工作日内作出“受理”、“不予受理”或“提出补正意见”的决定，此阶段为资料完整性审核。“不予受理”表示直接拒绝该新物质申报的申请；“提出补正意见”很可能是因为申请材料不齐全或不符合法定形式，需要申请人补正材料；如果资料完整性评估结果是“受理”，那么政务大厅会将全套的申请材料移交给国家食品安全风险评估中心，进入下一个阶段的技术评审。技术评审阶段，国家食品安全风险评估中心会在受理后60日内组织医学、食品、化工、材料等方面的专家，对食品相关产品新品种的安全性进行评估。对技术评审过程中需要补充资料的，审评机构会以书面形式一次性告知申请人，申请人应当按照要求及时补充有关资料。根据技术评审需要，审评机构可能会要求申请人现场解答有关技术问题，必要时还会组织专家对食品相关产品新品种研制及生产现场进行核实、评价，如有需要，还会对相关资料和检验结果进行验证试验。专家评估小组在完成评估工作后会给出最终的技术评审结论：“建议批准”、“建议不批准”或“延期再审”。在“建议不批准”的情况下，申请者将会收到一封告知书，声明不予许可的理由；在“延期再审”的情况下，申请者将会收到一封“技术评审延期通知书”，要求申请人在一年之内把所缺材料补充完整后再重新进行技术评审；在“建议批准”的情况下，评估中心负责撰写解读材料，征求部门、行业和社会意见，形成社会风险评估报告并上报卫健委，卫健委根据技术评审结论作出是否批准的决定，并对批准的产品发布公告，同时将批准通知书送达申请人。

2.3.3 数据要求

根据《食品相关产品新品种申报与受理规定》规定，中国食品接触材料新品种申报需要提供的资料如表5所示，主要包括行政资料、理化数据、迁移及暴露数据和毒理学资料。与欧美等发达国家相似，毒理学数据要求需要根据物质的暴露情况而定，暴露量越大所需要提供的毒理学数据就越多，详情如表6所示。

表5 中国新物质申报资料要求Tab.5 Data requirements for new substance application in China

图3 中国食品接触材料及制品新品种申报流程Fig.3 Application process of new substance in food contact materials and articles in China

Tab.6 Toxicology data requirements for new substance application in China mg/kg

注：√—需要提供相应的毒理学数据；×—不需要提供对应的毒理学数据。

3 新品种申报异同点比较

3.1 共性

3.1.1 监管思路

中欧美在新品种申报的监管思路上基本一致，即指定特定的机构或部门负责新品种申报和安全性风险评估，如欧盟的CEF、美国的OFAS以及中国的食品安全风险评估中心，都遵循危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述的结构化程序。

3.1.2 申报程序

中欧美在新品种申报的周期和具体的流程上有所差别，但是都包含了两个主要的申报阶段：资料的完整性审核和物质的安全性评审。第一阶段的资料完整性审核，主要是审核申请人提交的资料在内容排版、文件格式以及资料完备性等方面的要求，不涉及申报物质技术层面或安全性层面的审核。第二阶段的安全性审核是整个新品种申报程序的最重要部分，均由各国具有相关背景知识的专家负责，开展细致的评估和审核。

3.1.3 数据要求

各国均要求提供理化、迁移和毒理学数据。理化数据主要包括物质的化学名称、结构、生产工艺和杂质等数据，有助于对申报的新品种进行定性；迁移数据则有助于评估物质在食品中暴露的情况，从而进一步确定所需的毒理学数据；毒理学数据则是评估专家对申报新品种的安全性进行评估的重要参考数据。

3.2 差异

3.2.1 暴露评估方法

根据(EU)No10/2011，欧盟计算塑料食品接触材料新品种的暴露量时有几个基本的前提假设：(1)一个正常成年人的体重为60 kg；(2)每人每天消耗的食品重量为1 kg；(3)1 kg食品和塑料食品接触材料接触面积为6 dm2。而且，在计算暴露时采用的迁移数据需要是待测物质在最坏情况下的最高迁移水平。但是，针对于脂肪的摄入，一个人每日最大的摄入量为200 g，因此，如果一个物质预期仅接触油性食品，在计算其暴露量的时候应该考虑是否采用适当的脂肪缩减系数(fat reduction factor, 简称FRF)进行修正。欧盟对于物质暴露量的评估方法，可以根据以下的公式进行计算：暴露量=假设每日消费1 kg食品×物质的在最坏情况下的最大迁移量。

根据《化学指南》，美国在计算新品种暴露量时假设每人每天摄入的食品的重量为3千克，采用以下方法计算日常膳食中食品接触物质的浓度〈M〉：〈M〉=食品分配系数(fi)×迁移量(Mi)。对于食品模拟液而言，Mi表示4种不同的食品类型，即水性食品、酸性食品、酒精类食品和脂肪类食品，根据每种类型食品实际接触食品接触物质的比例，对每种食品模拟物有效地确定出迁移量〈M〉=f水和酸×M10 %乙醇+f酒精×M50 %乙醇+f脂肪×M脂肪

其中M脂肪指食用油或其他高脂肪食品模拟物的迁移量。用〈M〉乘以消耗因数(consumption factor，简称CF)求得膳食中食品接触材料新品种的浓度(dietary concentration，简称DC)。然后用膳食浓度乘以每人每天消耗的食品总量(3 kg)求得估计日摄入量(estimate daily intake，简称EDI)。即：DC=〈M〉×CF,EDI=3 kg食品/人/天×DC。

中国的风险评估起步较晚，目前尚未完整、系统地开展食品接触材料的风险评估，因此中国的新品种申报的暴露评估方法，基本上都是参考欧盟和美国的风险评估方法。

3.2.2 暴露水平等级划分及毒理学数据要求

一般而言，物质的暴露水平越高，需要的毒理学数据要求越多，但是中欧美各国对于暴露水平的划分依据都不相同，对应的毒理学数据要求也有差异。欧盟根据新品种迁移量大小的不同，划分了3档：低于0.05、0.5～5和5～60 mg/kg；美国则根据新物质的膳食浓度不同，划分为4档：低于0.5、0.5～50、50～1 000 μg/kg和1 000 μg/kg以上；中国与欧盟的相似，根据迁移量大小进行划分，但临界值却有差异，划分为4挡：低于0.01、0.01～0.05、0.05～5和5～60 mg/kg。根据不同的暴露量情况，各国要求提供的毒理学数据都不尽相同，详细要求如表2、表4和表6所示。

3.2.3 特殊数据要求

欧盟要求申请者提供微生物特性资料，但中国和美国都不要求该数据；美国要求提供环境评估数据，但中国和欧盟都没有要求。

3.2.4 豁免评估

欧盟对下列未纳入欧盟清单的物质可以豁免新物质申报：生产助剂、着色剂、溶剂、非有意添加物、聚合反应助剂和欧盟临时清单中的物质。美国FDA从1991年开始实行TOR豁免程序，符合以下要求的物质可以通过TOR程序进行申请：(1)估计每日膳食摄入量(EDI)不超过0.5 mg/kg；(2)无证据证明其对人或动物有致癌性；(3)不得有可能致癌有潜在毒性的结构。中国目前尚未有相关的豁免评估规定，即使物质的迁移量小于0.01 ppm仍需要提供结构活性分析资料以及其他安全性研究文献分析资料。

4 欧美法规于我国的借鉴与思考

4.1 建立快速评审程序

美国作为全球对食品接触材料管理历史最为悠久的国家之一，形成了相对完善的法规管理系统：FAP、FCN和TOR，其中FCN在提交新物质申报资料后120 d之内就会收到FDA的评审结果，如果未收到反对意见，120 d后申报自动生效。反观近年来我国新品种申报周期情况，最短时长都要半年以上，最长周期可长达好几年，大大削弱了申请者的对新品种申报的积极性。因此，有必要进一步完善制度，建立快速评审程序，保障新品种风险评估及授权。

4.2 建立符合中国国情的暴露评估模型

中国目前主要借鉴欧盟和美国的暴露评估模型开展新品种风险评估，应用过程中存在一定质疑。如参考美国的暴露评估模型，直接采用美国相关食品接触材料的消费系数和分配系数，评估结果会与我国的实际情况存在较大差距；采用欧盟的暴露评估模型，用最坏情况下的迁移量乘以每人每天消耗1 kg食品的重量，评估结果很可能高估了暴露风险。因此，我国亟需进一步完善食品消费系数和分配系数数据库，建立符合中国国情的暴露评估模型。