摘 要 当前一些地方政府存在对正常信访行为进行遏制的情况，并以敲诈勒索罪对信访中的不当行为进行刑事追究，从而引起了社会的广泛关注。事实上，信访人在信访活动中向政府索要财物的行为一般是不能构成敲诈勒索罪的，同时政府机构及其工作人员应积极利用法律法规对不正当地信访行为进行规制，本文对此进行简单的论述。

关键词 信访 政府 敲诈勒索罪 被害人

作者简介：金光辉，浙江省金华市人民检察院，检察官助理，研究方向：检察实务及理论。

中图分类号：D924.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.260

一、信访过程中政府可否成为敲诈勒索罪被害人问题提出的来源

伴随着中国改革开放的发展，人民在物质生活水平提高的同时也出现一系列的社会矛盾，信访制度出现后，各省各地区开始出现了大批进京上访的人员，这给公安机关以及地方政府带来了较大的压力，随着考核工作成为地方政府对相关部门考核的重要指标，出现了大批量的接访、截访等现象。

地方政府在对上访人员劝说无效后，开始出现了针对访民的处罚，严重的还被追究了刑事责任，在这个追责的过程中，逐渐出现了不少信访人被司法机关以敲诈勒索罪被追求或试图追究刑事责任的情况，政府方面认定信访人对其实施敲诈勒索，导致网络上出现了新名词“敲诈政府罪”，引起了舆论的强烈反响。逐渐的，“敲诈勒索罪”被机械的套用到了信访群众的信访行为中来，成为政府机关“对付”信访群众的“法宝”。与此同时，一些专家学者对此产生了质疑。

二、信访制度及敲诈勒索罪

20世纪50年代，我国创立了信访制度，建立信访制度制度的主要目的是为了维护社会公平。1951年国务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对各级政府信访工作进行了明确的规定，同时于1957年对该工作下发了进一步的指示。1995年国务院制定了《信访条例》，这是我国第一次以行政法规的条例的形式对信访人的相关权利进行确认，并于2005进行了重新修订。2004年我国宪法中明确了“中华人民共和国公民对与任何国家机关和国家工作人员，提出批评和建立的权力”，信访第一次被写入《宪法》，成为公民权利的一种。

罪行定罪原则作为刑法的基本原则，其在世界上被广泛认可。12世纪的《自由大宪章》、17世纪的《人权宣言》都对罪行定罪原则进行了明确，当前已经成为实际上最为普遍的刑法原则。罪行定罪原则在我国的明确是在1997年修订的《刑法》中，《刑法》规定“法律明文规定为犯罪行為的，依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这句话被概括起来就是“法无明文规定不处罚”，即对于《刑法》没有规定为犯罪行为的，不能够进行定罪处罚。

敲诈勒索罪很早就被纳入《刑法》中了，《刑法》第274条规定，对于构成敲诈勒索罪的，可以判处有期徒刑，同时还有能单处或并处罚金，最高可判10年以上有期徒刑并处以罚金。由此可见，敲诈勒索罪在我国是一项罪行较重的犯罪。但我国《刑法》中对敲诈勒索罪仅采用了简单罪状的立法方式，规定了“敲诈勒索公私财物，数额较大或者多次敲诈勒索的，处三年以下有期徒刑”，《刑法》中未对敲诈勒索这一词进行明确的解释或规定。后来出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》也未对该词进行明确。在《立案证据定罪量刑标准与法律适用》一书中将敲诈勒索罪进行了定义，规定“本罪是指以非法占有为目的，对被害人使用威胁或要挟的方法，强行索要公私财物的行为”。 最高人民法院后来在《刑事审判参考》中规定“敲诈勒索罪是指以非法占有为目的，以威胁或者要挟方法，强行索取公私财物，数额较大的行为”，同时还明确对信访人的不当行为，不得轻易作为犯罪进行处理。通过对相关司法解释的研究，我们发现其对敲诈勒索罪以及所具备的条件，我们可以总结，敲诈勒索罪概括地说就是犯罪人主观意识必须为非法占有为目的，客观上也要表现为采取了威胁或者要挟的手段，同时还要对被害人进行了精神上的强制，从而导致其产生恐惧，被迫向犯罪人交付了一定的大额财物。

三、信访过程中政府可否成为敲诈勒索罪的被害人的法理分析

（一）信访行为不能评价为对政府的威胁或要挟

我们从对敲诈勒索罪的定义中可以看到，构成敲诈勒索罪的首要要件是行为人对公私财物的所有人或保管人进行威胁或者要求。这种威胁或者要挟就是指对公私财物的所有者或者保管者进行精神强制施加，使其在心理上产生一定程度的恐惧，从而不敢对此进行拒绝。虽然威胁或者要挟是对他人心里恐惧造成的一种精神强制，但并不是所有的心里恐惧都可以被判定为威胁或要挟。我国《信访条例》第2条规定了“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”从这条中我们可以看出，对于信访人信访就是对各级政府进行情况的反应，或提出意见、建议或者投诉等活动。在这个过程中我们应当看到无论信访人的信访内容是否是属实的，或者其提出的意见建议是否合理、是否会被采纳，这都不会对政府或相关部门产生威胁。如果信访人反映的情况不属实，接受信访的机关有权不予采纳，如果意见建议不合理，接收信访的机关可以不答应，同时《信访条例》中还对违反信访导致扰乱社会秩序等行为进行了规定，同时也有相应的法律进行制裁，可以说信访行为不能将其评价为对政府的威胁或者要挟。

（二）针对信访不当行为已有相应的法律法规制裁

公安部已经发布了《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（以下简称《指导意见》），该《指导意见》对不同的信访行为规定了不同的制裁办法，例如，针对越级上访，该《指导意见》明确了针对越级上访的行为，或者多人就同一件信访事件多次上访，且不按照标准推选代表的行为，国家机关工作人员进行劝阻、批评或者教育，如上述行为无效，公安机关可予以警告、训诫等行为，严重的可以以扰乱单位秩序等进行治安管理处罚。针对缠访行为，《指导意见》中也规定了对于不符合规定多次进行缠访的，如果经过国家机关工作人员劝阻批评无效的，公安机关可以依法予以警告或制止等行为，严重时可以予以治安管理处罚。如果信访人在信访活动中不按事实信访或不按规定上访，出现扰乱社会秩序或国家机关工作秩序的，可依法对其进行处罚或追究刑事责任，因此，我们可以看出，法律、国家机器作为政府的后盾，信访人无论进行怎样的信访，首先都不会受到刑法意义上的威胁，并且如果存在事项不属实等情况，政府及其工作人员都不会因此受到上级机关的处罚，同时如果信访人的行为不当还会进行相应的处罚。如果信访的事项是属实的，那么信访人的行为就是合理合法的，有关机关应依法予以解决，在这个过程中如果受到了威胁或恐惧，政府机关应相应需要做的是纠正自身的违法行为，信访人得到公平公正的对待，问题被解决，其自然息访。信访是公民享有的合法权利，但是必须在依法依规的前提下理性进行。对通过缠访、闹访、要挟等手段谋取不正当利益的违法犯罪行为，必将受到法律的严惩！

（三）信访中违法行为产生的根源

有这样一个案例，被告人与政府签订了协议，政府在协议中已经履行了义务，在这样的情况下，被告人违背协议的约定进行无理的越级上访，同时还以“进京上访”对政府进行财物勒索，这种行为不仅是违反协议约定的行为，同时也涉嫌违法。但即使是违法行为，其仍与敲诈勒索存在一定的区别。在一般的敲诈勒索罪中，行为人的目的一般都是非法占有，从而对被害人进行敲诈，敲诈者往往与被害人不存在经济上的纠纷。而在上面的信访案件中，被告人与政府产生了经济上的纠纷，尽管是有合约在先，但这属于被告人毁约行为，对于这种无理的行为，政府只需不予答应即可。如果出现被告人的无理缠访，可依据相关的规定进行相应的制裁。敲诈勒索罪的构成必须符合一定的要件，这一要件的内容则是被害人因为对行为人的威胁产生惧怕，或者在被要挟的情况下被迫向行为人交付数额较大的财物。国家机器作为政府的后盾，如果信访人没有持有危险品，则政府不应当也不可能因为其非法上访而被胁迫向其支付财物。产生这种情况的原因，实际上是考核制度存在缺陷而產生的，被告人钻了制度的空子，有关人员违背工作的原则，从而导致了此类事件的发生。一些地方政府为了追求政绩，不管辖区内信访人员是否具有正方、合法的理由就进行信访，一旦出现越级上访的行为，就会严重影响其工作的考核结果，在影响政府工作人员的业绩的同时还可能影响职务的升迁问题，从而出现了为了避免信访事件，一些政府不顾原则，对信访人的无理要求进行过度满足，从而导致不正当地信访行为蔓延开来。

（四）政府不能成为敲诈勒索罪的被害人行为主体分析

根据罪行法定的原则，符合相应罪名是定罪的构成要件。以威胁或者要挟的方法对数额较大的公私财物进行强行索取这是敲诈勒索罪的客观条件，在这个客观条件中，强行索取公私财物与威胁或者要挟的方法二者之间是具有一定的关联性的，被害人是因为受到威胁或者胁迫，才会对大额财物进行被迫交付。但在敲诈勒索罪中，我们应该关注到，无论是制度层面还是道义层面，我们对政府及其 工作人员和对普通公民、民间组织都是具有不同的要求标准的。对于普通国民或者民间组织来说，如果其被威胁索要财物或向他人进行此类违法行为，法律没有规定普通公民或民间组织不能交付财物，根据法无禁止即自由的法理，普通公民、民间组织在此中行为中向威胁者交付财物的行为是不违法的，同时在该种情况下，威胁者具备了敲诈勒索罪的全部构成要件，因而构成了敲诈勒索罪。但如果此类事件发生在政府机关及其工作人员中，则完全不同，行政法中规定了行政行为必须是要有法律依据的，在此中行为中政府及其工作人员应遵循法无授权不可为的规则，因此，政府及其工作人员不能构成敲诈勒索罪中被害人的行为主体。

四、总结

信访过程中信访人对政府索要财物的行为在一般情况下不能构成敲诈勒索罪，但我们同时也要看到信访人的非正常信访行为给政府带来的压力。社会在转型过程中，各阶层利益不断分化、重组，必然会带来一系列的冲突和矛盾，信访作为一个维护公民合法权益的途径，对维护安定团结、促进廉政建设具有重要的帮助作用，同时我们要正确认识信访制度存在的问题，加强非正常信访行为的规制，同时完善信访制度，使其更符合社会发展的根本要求。

参考文献：

[1]杨兰臣.论信访过程中政府可否成为敲诈勒索罪的被害人.山东警察学院学报.2017（5）.

[2]曹波、肖中华.以敲诈勒索罪规制信访行为的教义学批判.法律适用.2016（9）.