尹晓波 朱永倩

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

一、问题提出

早期因经济发展受限，宅基地“两权分离”制度起到一种保障性功能，发挥有所居的作用。改革开放之后，我国经济发展取得举世瞩目的成就，社会福利得到很大程度提高。农村发展方面，“三农”问题越来越受到党和国家的重视，国家先后实施众多惠农政策来推动农村建设，并取得显著成果。随着农村改革的进一步深入，宅基地“两权分离”制度弊端日益显现，已无法适应当下社会主义市场经济的需要。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”）积极地提出宅基地“三权分置”政策，打破“两权分离”之宅基地集体所有权、使用权的禁锢，实施宅基地集体所有权、农户资格权以及宅基地使用权新的“三权”类型。2019年，新的一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称“2019年中央一号文件”）进一步阐述宅基地改革要审慎推进，确保宅基地试点工作平稳。两个“中央一号文件”先后都适当提及宅基地“三权分置”政策，从侧面反映政府农村工作重点将偏移，宅基地改革特别是文件中不断提及的宅基地 “三权分置”必然成为新的信号点。因此，积极探讨宅基地“三权分置”政策尤其是其中最具有价值的农户资格权问题更有理论与现实意义。宅基地“三权分置”之农户资格权作为一种创设性权利是基于宅基地 “两权分离”制度实践困境应运而生的产物。……