曹禾维

(北京大学经济学院 北京 100871)

1 引言

随着经济全球化的发展，农业发展也呈现国际化的趋势，世界各国对农业的重视越来越高。WTO颁布了限制各国对农业补贴的“绿箱”政策，全球几大发达经济体开始加大对农业保险的补贴力度，以求得各国农业稳定及发展和农产品的有效供给。

自古农业靠天吃饭，完善的农业保险可以有效的分散农业生产经营中的风险，是农业规模生产经营的基石。纵观美国、日本农业发展历程，农业保险对于农民增收、农业规模生产起到了决定性作用，农业保险的政策性目标会随着一国的农业发展、世界经济格局和农业保险发展环境的变迁而不断调整和变化。而我国农业保险自2007年政策财政补贴开始，补贴品和覆盖地域大幅度增加，从中央和省级财政到地方市县级财政对保费的补贴额度也越来越大，农业保险已经完成了初步发展阶段。本文分析我国农业保险发展政策目标、结合我国农业发展的实际情况，对如何促进农业保险发展提出具体意见。

2 文献回顾

2.1 美国方面

2.1.1 美国农业保险政治体系。美国农业保险政治体系的核心机构是美国联邦农作物保险公司FCIC，美国联邦政府在1938年通过了《联邦农作物保护法》，同时FCIC成立作为保险产品的运营机构，多年来，FCIC承担了批准和支持产品、批准保险费率、保费补贴和再保险等责任；1996年，美国成立风险管理局RMA，监督并管理农业收入保险，同时FCIC从直接保险业务中退出，自此，RMA承担批准保险产品、核准保险费率、管理保费和补贴支出等责任，FCIC负责开发保险产品和提供再保险服务。在保险市场中私营公司负责保险产品的销售、服务和理赔。

2.1.2 美国农业保险的政策目标。1938～1980年，试验阶段，成立《联邦农作物保险法》，美国农业保险的目标是对自然风险进行管理，主要手段是灾害救济拨款（ad hoc disaster payment）和紧急灾害贷款（emergence disaster loans）；

1980～1994年，推广和扩展阶段，外因：欧盟、日本农产品价格补贴加大，产品价格优势明显，出口加剧，导致美国农产品出口下滑，价格被迫下降，国内储备大增。美国农业保险的目标是维持农产品在国际贸易中的战略价值，此阶段对农产品进行直接价格补贴为主，农业保险的实施政策不明晰；

1994年至今，新定位、高速发展阶段，外因：世界贸易组织WTO通过《农业协议》限制对农产品直接价格补贴；美国政府先后出台了《1994年农作物保险改革法》、《联邦农业完善和改革法》（1996），降低对农产品的直接补贴，加大对农业保险保费的补贴，促进农业保险参与率的提高，2014年美国《农场法》明确提出了农业保险的政策目标：维持美国粮食安全、确保美国民众廉价粮食供应、帮助美国农民收入平稳增长和确保美国农产品全球竞争力的重要举措。

2.2 日本方面

2.2.1 日本农业保险政治体系。日本农业保险分为三个层级：顶层为日本全国农业共济协会（NAIA），此协会的成员是中间层级全国47个都道府县的农业共济组合联合会，基层是由农民会员组成的共同抵御风险的合作社农业共济组合。三个层级共同接受政府农林水产大臣的督导，同时政府成立农业共济再保险特别账户和一般财政资金对农业保险进行支持和补贴，农业保险以基层、中间层的农民组织为载体落实到农民身上。日本农业保险政治体系另外一个特色是保险费和事业费分开封闭运行，保费及保费运作的农林渔业信用基金盈余不允许用作事业费用支出，事业费的三个来源包括：1、政府财政补贴；2、会员缴纳附加费（通常按保险费的一定比例）；3、商业险盈余补充，《农业灾害补偿法》规定共济组合可以就农村建筑物、农机具等经营能够盈利的商业险种，其盈余补充事业费。

2.2.2 日本农业保险的政策目标。日本农业经营模式是以分散的个体农户为主，早在18世纪幕府时期（公元1603～1867年），日本引进中国明朝的“设仓”、“广惠仓”制度，政府建立仓储后备，政策主要目标是公共救济；当代农业保险制度伊始普遍认为是在二十世纪二十年代后期，1929年颁布《家畜保险法》、1938年颁布《农业保险法》、1939年实施农业保险计划、二战及土改后1947年颁布的《农业损失补偿法》等一系列农业保险政策目标是稳定农业经营，保持和提高农业生产能力；二十世纪七十年代以后，政府对农业保险项目做了多次修改，扩大承保范围和品种，开展对水果、园艺、旱田农作物的保险，此阶段的政策目标是加大农业保险承保范围和品种，降低政府补贴，商业保险盈余补贴农业保险。

2.3 我国农业保险政策目标分析归纳及发展路径总结及建议

我国农业保险一直未明确确立政策目标。从2007年开始，每年的中央一号文件及2012年《农业保险条例》中可以看出，农业保险的政策目标随着农业现代化发展和城市化发展而变化，总结归纳可得出：农业保险配合推进政策性森林的建设；农业保险配合农业的信贷金融服务及风险防范；农业保险防范洪水灾难；从2012年起农业保险开始扩大保险险种和覆盖面，实施补贴，逐步建立政策性农业保险制度，对粮食作物、畜产品、森林作物提供农业保险服务；从2016年起农业保险承保范围继续扩大到渔业、特色农产品、农具等领域，并开始探索险资与农业金融资产业务的创新融合。

3 我国政策性农业保险的政策目标

农业保险可为农业发展、农民增收提供长足动力，对农业规模化生产起决定性作用，中央在我国农业保险的性质、政策目标、发展途径、监管等方面多次提出具体的指导意见。农业保险的基本政策目标是“提高农业抗风险能力”，但各发达国家为了促进农业发展、减轻财政压力，农业保险的政策目标都会复杂化。综述可知农业保险的政策目标应包括：1、保障农业可持续发展，维护国家粮袋子的自我供应；2、促进农业现代化，保障农户收入；3、降低农产品价格，提升国家农产品国际竞争力；4、让农业保险在脱贫攻坚战中发挥重要作用。

我国有将近14亿人口，将饭碗牢牢端在自己手里并且饭碗里装的是中国生产的粮食，是国家长治久安的根本。稳定的发展农业生产，自然和市场风险（尤其加入WTO以后）管理问题尤为关键，农业保险是农业现代化和城镇化稳步推进的关键。现阶段，我国农村承包土地已基本完成确权工作，新一轮的承包政策和土地流程政策已明晰，为农业的规模生产奠定了基础，目前节点，农业保险为规模农户经营提供风险保障更为重要，政策性农业保险单独或者与其他农村金融、财政手段和措施共同在农村扶贫和脱贫攻坚中发挥重要作用，保险扶贫模式通过机制和产品创新为贫困地区的人口编制安全网，为脱贫提供风险保障、信用增值和扶贫开发服务。

4 农业保险政策调整建议

4.1 加快顶层设计

2018年3月，农业保险概念提出十几年后，中国农业农村部成立，落实“三农”工作的方针政策和决定部署，统筹推动发展涉农金融保险等政策制定。建议在中国农业农村部委的带领下，加快农业农村的发展，加大农业相关政策、财政支持，农市场扩大可促进农业保险相关立法工作及农业保险的发展。

4.2 深化农村改革

4.2.1 加大农村基层党组织建设。农村基层党组织是农村发展、贯彻中央政策的最基层、最坚实的队伍。实施村党组织带头人整体优化提升行动，由点带面，优化组织队伍，可选派优秀干部到贫困村等。加强和改善村党组织对村级各类组织的领导，增强村级组织服务农民的能力。

4.2.2 领导队伍素质提升。农村领导队伍素质是党执政能力建设的关键问题，是推进农业发展、农业保险的重要保证。建设高素质的干部队伍，必须结合农村党组织的中心任务，坚持不懈的努力；需要党组织加强和改进队伍的教育、管理和服务，造就一批农村管理、农业发展的复合型人才。

4.2.3 产业改革。优化农业产业结构，推进供给侧结构性改革，农产品深耕细作。在土地流转的基础上，加大农业科技创新的投入和推广，加强鲜花农业产业技术体系和现代农业产业科技创新，推动现代农机、智慧农业、绿色农业的实施，推进农作物生产全程机械化推进进度。推进农业做“走出去”，配合“一带一路”政策，引导优势企业跨境投资，特色农产品出口，扩大农业相关产业的出口。

4.3 加大财政补贴

优化农业保险财政支持政策，完善保险补贴方式，加强各级财政机关衔接配合。中央财政农业保险补贴重点是粮食作物、重要农产品和深度贫困地区，但有些果蔬对于地方也是重要农产品产物，中央财政也应对其进行农业财政补贴。关于林业、渔业，有关主管部门应和中央财政一起促进相关农业保险品的创新和发展，鼓励农户生产经营并参保，为扩大经营做准备。