余春玲

一、城市轨道交通建设概况及投融资模式

据不完全统计，2017年中国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，在建线路长度6246公里，可研批复投资额累计38756亿元。截至2017年末，共有62个城市的城轨交通线网规划获批，规划线路总长7321公里。庞大的建设规模造成资金需求大，政府财政压力剧增，传统投融资模式难于满足建设资金需求。因此，探索城市轨道建设融资模式创新是势在必行。

（一）传统的投融资模式

城市轨道交通“建设、运营、资源开发”一体化由国有企业作为主体。建设资金全部或部分由政府直接投入，其余部分来源于债务融资，由国有企业以银行贷款、发行债券等债务融资手段解决。运营资金缺口由市财政据实补贴，以达到盈亏平衡，政府未提供土地等其它外部资源的支持。

（二）创新城市轨道交通融资模式

1.政府直投+发行专项债券

“政府直投+发行专项债券”模式是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，通过发行专项债券方式解决城市轨道交通项目的部分即期支付压力，控制财政金融风险，规避相关政策规定的违规举债。

2“.地铁+物业”开发模式

“地铁+物业”开发模式是考虑发展轨道交通停车场上盖、站点上盖、地下空间以及其他服务设施，对规定沿线综合体上盖进行定向规划，推动轨道交通站场、停车设施与周边空间的联动开发。

3.政府和社会资本合作（PPP）

2014年11月发布的（国发[2014]60号文）提出“……基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，推进市政基础设施投资运营市场化，推广政府和社会资本合作（PPP）模式”。根据党中央的国务院的政策精神，城市轨道交通项目应积极探索采用PPP投融资模式，实现政府职能转换，提高基础设施的建设运营效率。如乌鲁木齐轨道交通2号线采用“BOT+车公里补贴”的PPP运作模式。

二、东莞市轨道建设投融资模式及其分析

（一）东莞城市轨道交通近期建设规模

根据《东莞市城市轨道交通近期建设规划调整（2009-2015年）》及《东莞市城市轨道交通近期建设规划调整（2013-2019年）》，东莞轨道交通线网由4条线路组成，总长度218公里。轨道交通2号线于2010年开工建设，线路全长37.8公里，总投资195亿元，已于2016年开通试运营；轨道交通1号线于2018年开工建设，线路全长58公里，总投资346.4亿元，目前正在建设中。

根据《东莞市城市轨道交通第二期建设规划调整（2018-2025年）》，规划共包含8条线路，线路总长183.06公里，估算总投资为1210.23亿元。由此可见，东莞轨道交通近期建设资金需求巨大。

（二）东莞采用的投融资模式及其分析

1.东莞轨道交通2号线投融资模式

东莞轨道交通2号线首期工程总长37.8公里，总投资概算为195亿元，并于2016年5月开通试运营。其建设资金来源于市财政预算内资金投入项目资本金占概算总投资的40%，通过市本级结存的政府债务资金解决；其余部分由建设单位通过银团贷款解决，借款人以与市政府签订《还款差额补足协议》项下的全部权益及收益作为应收账款向贷款银行提供质押担保。

这种传统融资模式建设成本低，建设、运营模式简单，运营财务费用少。但融资渠道单一，政府资金使用效率不高，财政压力大，债务融资需要政府提供担保或兜底，增加了政府金融风险。

同时，在党中央和国务院大力降杠杆，防止违规新增地方政府债务的大背景下，传统融资模式与现行政策存在冲突，采用传统的政府直投已不是最佳的投融资选择。

2.东莞轨道交通1号线投融资模式

东莞市轨道交通1号线一期工程项目采用PPP模式，通过公开招标采购程序引进社会资本，由中选社会资本和政府出资代表共同出资在东莞市成立本项目的PPP项目公司，约定项目公司负责本项目投资、建设、运营和维护等工作。

PPP投融资模式下有利于加速政府融资平台规范化,平滑了财政支出和控制金融风险，减轻了政府负债，充分缓解了财政资金即期支付压力。但目前该模式存在法律法规建设不够健全；SPV的融资渠道不畅，收益无法得到有效保障；项目风险管理意识不足，PPP项目的质量难于得到有效保障；缺乏良好的风险监管体制；成本过高，操作难度较大。

3.其他投融资模式的论证分析

东莞在投融资模式调研论证阶段，也充分研究了“政府直投+发行专项债券”及“地铁+物业”开发模式。

“政府直投+发行专项债券”需充分考虑专项债务限额是否可以满足项目的投资建设资金需求，以及相关政府性基金预算安排和城市轨道交通项目的经营收入在10年内完成专项债券的还本付息。目前，地方政府公共财政、政府债券为主的投融资模式尚不能满足新常态下的发展需求，因此造成城市轨道建设资金供需矛盾日益突出。

“地铁+物业”开发模式。借鉴香港地铁“的成功投融资模式，充分利用沿线土地价值，通过土地开发形成以自身经营收入为支撑进行城市轨道交通建设多渠道、多元化融资模式，有效解决城市轨道交通建设融资难和被动融资的问题。但国内相关政策支持铁路建设、推进土地综合收益开发是否适用城市轨道交通还需进一步探索。

三、新兴城市建设轨道交通投融资模式的问题与思考

城市轨道交通项目具有投资巨大和亏损运营的双重特性，对于城市轨道交通项目的可持续发展是一个严峻考验。提高自身融资能力，吸引社会资本参与，双管齐下，方能事半功倍。

1.完善相关机制，用好PPP模式

PPP模式是目前基础设施创新的投融资模式，充分发挥了社会资本参与度和积极性，解决了政府债务风险和财政压力，受到了地方政府的普遍欢迎。但在推进过程中，由于轨道交通运营亏损的特点，社会资本重建设轻运营的现象较为严重，要严防社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任。

另，PPP模式下轨道交通建设的投资主体、参与主体、组织与管理形式等均发生了根本改变，责权利关系也发生了很大改变，加之合同体系、政策环境及管理体系建设尚不完善、各方对PPP模式的认识和理解不统一，导致PPP模式在项目建设管理过程中各方利益难于协调、执行力不强、监管难度大。

2.完善相关法律法规，提高轨道交通项目的自我造血功能

轨道交通项目属于公共服务产业，票价由政府制定，票价收入仍处于较低水平，单位成本水平偏高，运营收不敷出依然是普遍状况。有效的投融资需要统筹考虑与建设、运营、开发等内外部关系，政府要畅通政策渠道，为轨道交通项目提供必要的土地、物业等资源支撑。轨道交通项目要通过TOD、TID综合开发，增强自身盈利能力和充足的现金流，提高自我造血功能，通过项目综合收益反哺轨道交通建设和运营，利用国企融资杠杆的放大效应，做好多渠道、多元化融资方案选择，为项目和企业可持续发展奠定基础。