周萍

案例描述

近年来屡次发生的食品安全事件：工业明胶事件、瘦肉精事件、地沟油事件、“饿了么”店面无证经营脏乱差事件、北京海底捞事件。这些事件中存在的问题有些已销声匿迹，有些仍屡禁不止，是什么原因让违法者铤而走险，又是什么导致舌尖上最后一道防线“失守”。

2018年，在市场监管部门的一次抽检中对国内某知名大型连锁超市的可食用水产品进行抽检，抽检结果检出呋喃唑酮残留物。根据2002年农业部公告第235号明确规定“呋喃唑酮在所有的食品动物和所有可食组织中禁止使用同时也不得检出”。在接下来的行动中，市监部门又委托检验机构对其他省份的大型超市进行同品类的抽检，依然在部分抽检的水产品中检测出呋喃唑酮残留物。

就此案件，部门内部也出现了不同的分歧。有观点认为，应该按照《食品安全法》第三十四条禁止生产经营含有兽药残留的食品、食品添加剂、食品相关产品的规定进行处罚。也有观点认为，该按照《食品安全法》第三十八条生产经营的食品中不得添加药品的规定进行处罚。

市场监管部门是否还要追溯该超市源头企业、上游供货商、养殖企业、运输企业等，是否要按照法律法规将案件移送至相应部门。在追溯上游养殖企业中，我们是按照《刑法》第二百二十五条规定的非法经营罪将案件移交至公安机关，公安机关是否会因为源头企业规模小、中间环节多、侦查案件成本高而半途而废。或者按照《兽药管理条例》第六十二条中规定的未按照国家有关兽药安全使用规定使用禁止使用的药品和其他化合物的，或者将人用药品用于动物的相关规定移交给农业部门。还是说市场监管部门因为事件影响小，未引起大范围的公共安全事件就小事化无、罚款了事、以罚代刑。

滥用兽用抗菌药对人类健康及自然环境的危害

呋喃唑酮，是一种早就在2002年农业部就禁止使用的兽药，这种兽药长期超量服用，不仅会引起动物各个器官不同程度的毒副作用，严重的还会引起死亡，甚至对长期食用动物性食品的人类产生不可逆的伤害，并具有一定的致癌性。

不可否认的是，抗生素的发现对人类社会做出了不可磨灭的贡献。抗生素的规范化使用对人类社会是利大于弊的，但自从抗生素被人类发现并用于疾病治疗后，人类社会滥用抗生素的事件屡屡发生。以至于后面小小的感冒去医院、诊所、药房拿药，他们都会给病人开红霉素、头孢诸如此类的抗生素，形成了逢病必开抗生素的“优良作风”。

治疗人类疾病尚且如此，对于治疗动物疾病就更理所当然了。我国是抗生素的生产、使用、消费大国，有学者调查，我国制药企业生产的所有抗生素，兽用抗生素占比高达46%，兽用抗生素在动物疾病的防治中发挥了重要作用，在养殖领域也产生了积极的效益。然而，大多数抗生素不能被动物完全吸收，它们直接通过动物排泄物进入土壤、水和其他自然环境。自然界中抗生素的增加导致了细菌的再生进化能力，从而导致大量携带抗性基因的耐藥细菌出现。这些细菌通过不断的传播进化从而导致“超级细菌”的滋生。2010年，首次出现在印度的“超级细菌”，对已知的26种抗生素免疫，已该让人们警醒。抗生素的滥用不仅危害了人的生命健康，同时也对自然环境造成了污染，通过自然循环，代代相害。

因此，兽用抗菌药滥用造成的环境问题及人类自身健康问题已日益突出，不得不通过各种方式的组合拳共同治理滥用兽用抗菌药的乱象。

问题的提出

十九大报告提出，要稳步实施食品安全战略，保障舌尖上的安全，它不仅关系到13亿多人的生命健康，同时也关系到人类命运共同体的构建。近些年的抽检结果显示，农兽药残留超标的事件一直不间断的发生，食品安全问题不容忽视。衣食住行是人的基本需要，食品安全问题历来都是人民群众最为关切的话题，它直接关系到人的生命权健康权甚至影响人的一生。频频发生的食品安全事件让消费者对食品安全监管部门失去了信心，也让公共部门反思：呋喃唑酮抗生素是2002年农业部明确规定全面禁止在食用性动物产品中使用和禁止检出的成分，但经过十几年的法律法规的进一步规范、监管部门执法力度的加大，为何此种抗生素仍旧屡禁不止，屡屡在动物性食品中检出？是利益的驱使，还是违法成本太低？

事件产生的原因

经济利益的驱使。据悉，呋喃唑酮作为一种广谱抗菌药被广泛应用在水产养殖中。据一位老养殖户说，养殖中使用呋喃唑酮抗生素不是一个地区的问题，而是普遍现象。为了提高效益，养殖户大部分都会在水体中超载投放鱼苗，导致水产养殖密度过高，鱼也容易生病，为此需要大量投药。因此，在缺乏有效监管的情况下，此种抗生素作为治疗水产养殖普通性疾病的特效药有着使用范围广、疗效好、见效快、成本低等众多优势，使得仍有部分育苗企业为了提高育苗存活率违规添加，养殖户为了提高水产品产出率违法使用，鱼贩倒卖商、运输企业为了提高生存率违禁增添，每个人都各自为了自己的经济利益铤而走险继续违规使用。

追溯成本高昂。尽管政府公共部门出台了一系列严格的法律法规来惩治违法行为，食品监管部门也看似威严壮观，但因中间环节复杂、可追溯成本高、检测成本高、监管对象规模小、数量多等原因导致监管者应接不暇、叫苦连天，也让监管效率大打折扣。据统计，在四川省范围内目前已登记注册的从事养殖业的企业达3.4万户，农民专业合作社达10万户，个体工商户达4万户，总共高达17.4万户，这还不包括没有经过登记机关核准违法开展经营活动的养殖户。且在整个供应链中，是否前期的育苗就已经使用了违禁兽药；在养殖的过程中，是养殖户本人主动使用添加违禁兽药，还是养殖产品出现疾病时饲料或兽药供应商为了取得订单追求疗效隐瞒养殖户本人将违禁药品非法添加进饲料、兽药中；在倒卖运输环节中，是否为了灭菌杀毒增加存活率违禁添加；亦或是养殖的土壤、水源已经受到了抗生素的侵害。到底是哪个环节出现了问题监管部门很难去细究。

监管体系不健全。在整个产业链中，对于违禁使用兽用抗菌药的监管查处，一般从三方面进行：制造、销售药品环节由食品药品监管单位对制药销售企业进行监管查处，严查取缔生产销售违禁药品的企业及小作坊；在养殖环节中违禁添加药物由农业部门按照《兽药管理条例》对养殖户进行查处；食品流通消费环节由市场监管部门依照抽检的结果对相关经营户进行查处；同时，公安机关有权按照《刑法》第二百二十五条规定的非法经营罪对上述违法行为进行查处。养殖户从育苗、养殖、到上市的一系列过程，存在着许多监管缺失环节，再加上多部门多头执法、职能重叠、相互推诿的情况时有发生，给兽用抗菌药的监管工作带来了极大的隐患，导致违法行为在监管漏洞中呈现不断发展壮大之态势。

经营主体违法成本底。欧美国家对于滥用兽用抗菌药有着严格的执行召回制度、高额罚款、刑事处罚等。其中，加拿大对非法使用兽用抗菌药的处罚十分严厉，视违法产品数量和程度处以25万加元（约合人民币132万元）以下的罚款，并对法人处以2年以下监禁等，倾家荡产的行政和刑事处罚让违法者畏惧。相较于欧美国家，国内经营主体违法成本普遍偏低，有的地方政府考虑到食品安全问题的敏感性以及地方保护主义等多重因素，倾向于淡化处理，使得食品安全事件屡屡发生，难以得到有效根治。据悉，近些年对于违法添加使用呋喃唑酮抗生素的行为就一直不断的被曝出，但监管部门对于违法行为多以行政处罚为主，罚款一两万了事；虽然也有部分追究了相关当事人的刑事责任，但刑期以半年至一年半为主多以缓刑处置，罚款集中在人民币2000元到5万元为主。

国内外对兽用抗菌药使用公共政策对比分析

制度建设时效上。在欧美国家，瑞典早在1986年就已经全面禁止在畜禽饲料中使用抗生素，从1997年至2006年，欧盟共禁止了9种抗生素作为饲料添加剂使用，至此各种抗生素作为“动物生长促进剂”在欧盟各成员国中消失，违反规定将重罚。在我国，1997年农业部对《动物性食品中兽药最高残留限量》生食肉类的微生物指标和理化指标共34项作了规定，2002年又对此作了更为严格的规定。2004年《兽药管理条例》明确了兽药的研制、生产、经营、使用、法律责任等，并于2014年和2016年对该条例做了部分修订，但均未对法律责任做修订。从2015年至2017年农业部又禁止7种抗菌药物在食品动物中使用。可以看到的是，在制度建设时间线上欧美国家始终是走在前列的。

制度建设力度上。美国不仅建立了完善的兽药法律法规体系，美国环保局还将抗生素红霉素列入《饮用水优先控制污染物名录》，首次在饮用水水质标准中引入抗生素指标旨在为后续的环境监测与风险评估提供基础的监测支撑。与美国兽药法律法规体系相比，在我国《动物性食品中兽药最高残留限量》仅对禁限用标准作了规定，无法律责任，发生超量超标准事件要根据其他条例进行处罚；《兽药管理条例》以及《饲料和饲料添加剂管理条例》均未上升为法律，条例自出台后也没有对法律责任作进一步的修订，其效力有限、监督力度明显不足等问题显露出来。

法律责任追究上。欧美国家对兽药违法违规使用以及售假的行为处罚的力度大，其中美国对制假行为处罚数额一般在10万至50万美元之间，违法者一经发现，将受到高额处罚，且都进行刑事处罚。而我国对兽药及饲料制假售假、违规添加的行为处罚的力度很小，从条例中所规定的法律责任中最高的行政处罚是处以货值金额2倍以上5倍以下罚款，对于货值金额无法查证核实的，处10万元以上20万元以下罚款。虽然在条例中规定对于犯罪的依法追究刑事责任，但在实际操作中，除个别案件的违法者受到刑事处罚外，大部分违法者都未受到刑事处罚。

改进及对策建议

加强企业主体责任。作为食品企业，要做舌尖上安全的冲锋排头兵。首先要加强企业自身思想道德建設，作为与人类生产生活息息相关的民生工程，食品企业不应只是受到法律的约束，必须以更高的道德标准要求企业。他们是食品的供应者，应把好食品安全的第一道关，承担起第一责任人的义务。其次要加强企业的食品安全风险防控，对生产的食品除要逐批检验，还要加强问题食品的召回销毁制度及食品风险环节的有效监控。再次还要加强食品行业协会自律建设，建立健全行业规范和奖惩机制，积极倡导食品行业协会参与到食品安全问题治理中，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，形成行业自我管制、自我约束的良好机制。最后还要加大各方监管力度，食品企业、政府部门要履行好自己监管的责任，同时作为消费者协会和其他社会组织还应对损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。

强化政府法治责任。作为监管部门，要做舌尖上安全的最后守卫者。食品安全无小事，以往发生的多数食品安全事件都是等到媒体大肆报道曝光后，监管部门再进行严查、集中整治，很少有监管部门事发前主动发现问题，因而监管部门的懒政行为经常被群众所诟病。可见形成一条职业化、专业化、常态化的监管机制迫在眉睫。作为政府机关，一要编制好行政权力清单、监管清单和责任清单，按照层级事权分解细化，将权力责任关进制度的笼子里，促进食品药品监督管理权划分的规范化和法制化；二要积极探索综合执法，建立食品药品联合执法体系，加强市场监管、公安、农业等部门合作，打击食品药品违法行为；三要加强执法监督，主动接受纪检监察、媒体、大众监督，完善纠错问责机制、问责方式和程序。

完善食安法律体系。食安则民安，食损则民损。近年来，我国虽然出台了一系列的防治措施严防违法添加兽用抗菌药的行为，但相应的法律责任并没有进行修改完善，以往的惩治措施已经不适用于现在的行业和社会，违法成本过低导致违法者铤而走险。作为法律的修订者不仅要对标准体系做进一步的严格控制，随之而来还应对相应的法律责任进行修订，以提高违法成本。例如自《兽药管理条例》出台以来，政府部门就一直未对法律责任作任何修改，除提高法律责任的违法成本以外，还要将相关兽药方面的条例制度上升为法律，同时政府部门还应建立食品药品信用法律制度，将屡次违规的生产企业、失信企业列入黑名单，坚决追究严重违规责任人员的刑事责任。

严控违禁药品来源。近些年，兽药残留屡屡被检出，禁止使用的兽药依然能在市场上买到，可见加强违禁药品源头治理工作刻不容缓。一要加强制药企业、兽药小作坊的监管，坚决查处取缔制假售假、违法制售禁用药品、将人用抗生素作兽用抗生素使用等一系列违法行为；二要规范养殖环节中使用兽药，严厉打击违法添加抗菌药物，超范围、超剂量使用抗菌药物，饲料生产环节非法用药等问题；三要加强兽药处方药品的管理，实施兽药分类管理制度，目前，所有的药店已经实行人类处方药凭医生处方签开药的规定，还应进一步实施对所有的兽药尤其是抗生素类必须凭医生的处方签进行开药的规定。同时加强人用抗生素的监管，谨防不法分子用人用的抗生素治疗动物疾病，近年来的几起违禁药品使用事件，都是不法分子将人用抗生素用于食用动物，比如说呋喃唑酮是一种兽用抗菌药，但有些人就购买人用的痢特灵（主要成分呋喃唑酮）用于治疗食用动物。

加快普及追溯系统。将可追溯系统纳入行业强制性标准并尽快推广。目前，在南充市西充县已建立“西充县农产品溯源监管大数据云平台”，实现“一品一码”农产品溯源定制标签、“农事管理+政府监管+品质检测+营销互动+大数据”、从“摇篮到终端”整个生命周期的全流程追溯。不仅仅在四川，上海、福建、浙江早就已经建立起农产品追溯系统，可见，实施追溯系统工程项目对食品安全发展将有着不可或缺的重要地位，将农产品溯源监管大数据平台深化应用到养殖行业及与食品相关的各个企业、环节中将大有可为。同时将可追溯系统与食品信用制度挂钩，使违法者不能做、不敢为，让食品行业的各个环节公开透明，使广大消费者买的放心、吃的安心。