“捕诉合一”机制的刑事诉讼价值探究

2019-03-08兰天

西部论丛 2019年4期

摘要：司法体制改革以来，检察机关审查逮捕与审查起诉这两项刑事诉讼法赋予的最重要职权必须适应社会主义法治建设的新形势。在构建“捕诉合一”工作机制的背景下，积极探索新型捕诉工作机制与整合审查批捕与审查起诉两部门成为提升诉讼效率、实现刑事诉讼目标价值、提高办案质量的不二法门。本文从“捕诉合一”的历史沿革着手，在研究其性质与内涵的基础上，着重探究该机制的刑事诉讼功能价值与重要意义。

关键词：捕诉合一；职能调整；机构整合；功能价值

一、“捕诉合一”工作机制的历史沿革

“捕诉合一”工作机制的产生并不是新时期法治建设的崭新模式，反之，其具有较为深厚的历史渊源，自新中国成立以来，经受过较长一段时间的实践考验。“以史为鉴，可以知兴替”，探究该机制的历史沿革有助于厘清检察机关改革的方向与定位，从而构建符合社会主义法治建设的科学模式。

（一）刑事监察部门的初创

新中国成立以后，根据1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条列》和1950年《最高人民检察署1950年工作计划纲要》确定了最高人民检察署的基本职能和机构，为检察机关办理刑事公诉案件实行“捕诉合一”模式的雏形奠定了法律基础。最高人民检察署据此设置了检察三处，第一处负责一般监督、第二处负责刑事检察（包括刑事案件的公诉与批捕）、第三处负责民事行政检察。1951年《中央人民政府最高人检察署暂行组织条例》，对检察机关的内设机构作出了一定的修正，再次确立了刑事检察部门的地位。这个时期的检察制度还处于初创时期，检察制度还没有在全国形成系统化和制度化。

（二）检察机构职能的重整

1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法和人民检察院组织法，对检察机关的职权有了新的规定，可以概括为：一般监督、侦查监督、审判监督等。1962年，《最高人民检察院关于最高人民检察院今后工作范围的初步意见》出台，最高人民检察院审查批捕与公诉机构的设置再一次实现整合，其中检察一厅负责审查批捕和审查起诉工作。

（三）旧模式的确立与新模式的重启

改革开放以来，“捕诉分离”制度逐步取代“捕诉合一”办案模式，检察机关内部机构设置改革进入新的历史阶段。1999年审查批捕厅和审查起诉厅设立于高检刑事检察厅，随后又更名为侦查监督厅和公诉厅，为“捕诉分离”职能模式的建立奠定了基调。2015年，全国性司法体制改革试点工作在吉林、湖北、广东与海南四省展开，其中，以吉林省为例，省高检将公诉一处、二处，侦查监督一处、二处，未检处整合成刑事检察部，再一次开启“捕诉合一”模式革新的大门。

二、“捕诉合一”机制的定位

探寻“捕诉合一”机制的刑事诉讼功能价值，首先需要准确厘定该机制的性质，把握检察机关审查批捕权与公诉权的核心内涵。刑事诉讼功能价值定位，具体而言就是我国现行的《刑事诉讼法》能够有效表达社会功能、秩序功能、公平功能与高效功能的体现。

究其根本，“捕诉合一”机制就是检察机关进行内设机构调整和具体职能整合而采取的措施，既没有违背诉讼法的功能价值，也没有改变批捕权与公诉权的职权性质。无论是“捕诉合一”还是“捕诉分离”，无论哪一种模式，都属于检察权内部的权限运作方式，在刑事诉讼法上的效力并没有产生相左的效果。

（一）批捕权与起诉权的独立价值

竭力支持“捕诉分离”的部分学者认为，“捕诉合一”机制是以制度改革为表，行篡改批捕权与公诉权性质之实。“捕诉分离”制度存在的根源在于职权的划分，但是职权的更改并不意味着职权本身性质的改变，而且在以审判为中心的司法体制改革大背景下，强行区分批捕与公诉性质实际上是一种形而上学的理论误区—— 部分学者认为，批准逮捕权具有司法权性质，权力的运行符合司法裁判的基本规律，因为在行使逮捕权过程中，要秉承中立裁判的原则，了解控辩双方的观点，必要时还要举行逮捕听证会，给予控辩双方当庭发表意见的机会。在充分了解或听取检察机关和辩护方意见的基础上，做出是否批准逮捕的决定。同时，支持该类观点的学者也认同公诉权不是司法权的一种，而具有浓厚的行政色彩，理由是检察机关在审查起訴过程中，主要是通过阅卷、讯问犯罪嫌疑人等书面化、间接化的工作机制，来审查案件是否满足提起公诉的条件，而只有当检察机关向法院提起公诉时，刑事诉讼的功能价值才能产生。

然而事实上，提起公诉与审查批准逮捕的权力对于检察机关而言，无法准确分清谁是司法权，谁又应该定义为行政权，单纯以司法权或者行政权来区分这两种权力将不利于刑事诉讼功能的有效实现，本质是忽视了“捕诉合一”之后批捕与起诉的两个环节仍然存在的事实，一些预测也缺乏实证依据。

（二）“捕诉合一”的理论定位

社会主义制度是我国的根本制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。与西方的三权分立制相比较而言，人民代表大会制度更能够反映我国生产力发展水平与人民群众的需求。在人民代表大会制度中，人民代表大会统一行使国家权力，政府、监察委、法院和检察院由他产生并对他负责，行政权、监察权、审判权和检察权也是相互监督、相互制约的关系。我国宪法将检察机关定位为国家的法律监督机关，批捕权与起诉权都是检察机关行使监督权力的具体体现，因此批捕权和起诉权都具有法律监督的属性。所以，割裂国家制度体制与司法机关的职权，单纯认为批捕权是司法权，起诉权是行政权，显然不符合我国的国情。同时，我国宪法将批捕权、起诉权统一赋予了检察机关，并没有规定检察机关必须以不同的职能部门分开行使这两项权力，这就为检察机关统一行使批捕权、起诉权提供了宪法依据。

故所谓“捕诉合一”办案模式，是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、延长羁押期限审查、审查起诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一办案部门的同一承办检察官办理的工作模式。[6]既把握住“捕诉合一”机制历史沿革的脉络，又清晰明确地认定出“捕诉合一”中批捕权与起诉权的性质，不难得到结论，“捕诉合一”工作机制的推行一方面具有历史渊源，另一方面符合我国社会主义现代化法治建设规律。

（三）“捕诉合一”的内涵属性

“捕诉合一”的实质是将原有的公诉部门与批捕部门有机整合为一体，由同一部门或者同一检察官依法履行法律监督职责，对案件进行审查批捕与提起公诉，从而加强证据意识，避免重复审查，提高辦案效率，即是检察机关内部机构的调整与职能的再次整合，又是一种充满生机的办案模式。

事实上，“捕诉合一”的属性已经在我国先行的刑事诉讼法律体系中有所体现，例如《刑事诉讼法》第87条规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”花开两朵，各表一枝，在决定是否提起公诉上，也是由检察长与检查委员会按照案件的严重程度对提起公诉依层级决定。这也就说明在决定批捕与提起公诉这一层面上，已经实现了实践中的“捕诉合一”，对打破检察机关职能壁垒具有充分的现实意义。

再以未成年人案件检察部门为例，审查批捕与提起公诉的权力本就是一个部门的两种具体职权，在未成年案件中，同一检察官或者检察官办案组既行使审查批捕的权力又行使提起公诉的权力，有助于筑牢检察官引导侦查的能力，并极大程度上提升诉讼效率。

三、“捕诉合一”机制的功能价值目标

正如上文所述，如果说“捕诉分离”强调的是检察机关内部需要实现制度上的内部制约，通过分离批捕与公诉两大权力，实现“术业有专攻”的目的。那么“捕诉合一”则着眼于整合内部职能部门，调整检察人员具体职能，实现提升司法效率，打破传统壁垒的目标。两种机制之间存在着不同的价值取向，也存在着不可忽视的理论根源之分歧。所以讨论问题的核心不应紧紧局限于两者机制之间的孰是孰非，而更应该把落脚点放在其所追求的功能价值与实现的目标上来。

（一）执行刑事诉讼法的效力

捕与诉之分与合，属于检察机关内部的职能分工，涉及的是内设机构如何设置的组织法意义上的问题，对于诉讼法效力没有影响，亦即将同一案件之捕与诉交给检察机关同一部门、同一检察官办理，还是交给不同部门、不同人员办理，诉讼法上的效力是一样的。

1.“捕诉合一”有利于保障犯罪嫌疑人人权

值得注意的是，“捕诉合一”的构建并不意味着检察机关审查批捕与提起公诉的职能合二为一，也就无从说起学界关于损害犯罪嫌疑人辩护权益的分歧争端。我国刑事诉讼法第34条第2款规定：“人民检察院自收到移送审查起诉的案件材料之日起三日以内，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。人民法院自受理案件之日起三日以内，应当告知被告人有权委托辩护人。犯罪嫌疑人、被告人在押期间要求委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当及时转达其要求。”从根本上反映出“捕诉合一”符合刑事诉讼价值功能，也不存在损害犯罪嫌疑人辩护权益的问题。实质上，推行“捕诉合一”机制以后，犯罪嫌疑人和辩护人并没有因此而只具有一次辩护的机会，相反，更加有助于犯罪嫌疑人人权的保障。一方面，“捕诉合一”模式增强了员额检察官程序上的自身参与度。在“捕诉分离”模式下，员额检察官往往只负责案件的一个阶段，无法站在全局的角度去审视整个案件，故往往可能形成片面性的结论。而在“捕诉合一”的工作机制下，审查、逮捕、出庭支持公诉均由同一个员额检察官负责，检察官对案件全局的把握更加完整、全面和精准，有利于避免冤假错案的产生；另一方面，在以往“捕诉分离”的背景下，辩护人也好，犯罪嫌疑人本身也罢，都面临着审查批捕与提起公诉两组或者两位完全不同的检察人员，势必导致在双方接洽时，不同的检察人员或者检察组差生不同的理解，从而影响犯罪嫌疑人人权保障程度。而在“捕诉合一”的机制下，检察官从审查批捕、提起诉讼再到莅席审判支持公诉，诉讼完整的程序中控辩双方不会在沟通与交流上产生相左的意见，故有利于保障犯罪嫌疑人的人权，减少冤假错案的发生。

2.“捕诉合一”不会削弱逮捕与公诉的独立诉讼功能

刑事诉讼法是“宪法性刑事诉讼法”。我国的《宪法》赋予了公民的基本权利与义务，也规定了国家机关的职能与制度，而《刑事诉讼法》关于公权力运行的规范也是在《宪法》这部“根本大法”的基础上所延伸与拓展的。其的功能效力在于人权保障、权力分配、职能设置、事实认定、化解纠纷、打击犯罪。

审查批捕的权力或者是侦查监督的权力在“捕诉合一”中是我国现行《刑事诉讼法》所明确规定的，公诉权更不会因为改革而脱离检察机关，刑事诉讼程序中的该两项权能客观存在于每一起相关的刑事案件中，由检察人员实施。相反，学界部分观点认为，坚持“捕诉分离”制度有助于在下一步改革措施中将审查批捕、侦查监督的权力交由人民法院实施，实现所谓“真正的以审判为中心”。该观点真正意图是将检察机关逐步变成单纯的公诉机关，偏离了社会主义法治建设的轨道。

（二）缓解“人案矛盾”

十八大以来，我国司法改革工作持续推进，法院层面推行立案登记制，案件数量居高不下。与此同时，逐步推行的检察官员额制改革也带来了检察办案人员数量的日趋下降。两者双管齐下、同时发力，使案多人少的矛盾日益凸显，并展现出差距逐步拉大的趋势。根据相关权威统计，2017年全国范围内检察机关侦监部门受理审查批捕犯罪嫌疑人达135万人，同比上升24.4%，公诉部门受理移送起诉人数大于200万人，同比增长19.8%。与此同时，根据司法责任制改革要求，检察机关的工作人员中只有员额检察官才有办案资格，而截至2017年11月，全国检察机关合计遴选出84444名员额检察官，占中央政法专项编制的32.78%。由此对比可以看出，检察机关面临人案矛盾之大、程度之深、范围之广。办案进程中的案多人少，单从现象上看确实是员额检察官与案件之间数量差的问题，但是本质上是司法职业性和诉讼大众性之间的矛盾。我国目前人口基数大，犯罪手段日新月异，所涉及的领域也从传统的暴力犯罪向互联网犯罪与经济金融犯罪等高新技术领域呈多样性拓展，故解决专业职能的司法工作与大众性的诉讼请求矛盾仅靠单纯在数量上实现平衡是不可能实现的。

在“捕诉合一”的模式下，审查批捕和审查起诉由同一部门同一检察官办理，这意味着祛除了“捕诉分离”制度中同一案件重复审查的积弊。而“捕诉合一”的推行，对于同一案件同一检察官或者檢察办案组可以进行递进式的审查，凭借检察人员的专业性职能，以办案人员中的精兵强将为主力，更为地应对诉讼大众性所带来的案多、案广、案杂等问题，有助于一定程度上缓解急剧的人案矛盾，实现诉讼效率的首要价值目标。

（三）强化检察官引导侦查活动

刑事诉讼程序的开展是公安机关、检察机关、监察机关与审判机关相互作用下形成的完整程序。在诉讼程序中，加强对侦查活动的监督是完善司法制度的重要要求，检察机关正是实现此类对侦查机关监督职能的不二选择。刑事案件中，公安机关的侦查与检察机关的批捕、起诉，既是承接关系，又是职能上的监督与被监督关系——侦查是刑事诉讼程序开启环节中重要的控诉程序，具有较强色彩的控诉职能，侦查过程中对证据的搜集和犯罪嫌疑人的缉捕为保障诉讼顺利进行发挥着关键作用，其与检察机关履行提起公诉、出庭支持公诉的控诉职能具有一致性。事实上，在“捕诉分离”的模式下，往往因为公诉检察官和批捕检察官不具备同一性，而导致公诉检察官在审查起诉、莅庭公诉等活动中，虽然积极开展审查案件、核实证据、听取控诉意见等活动，但对于侦查中收集证据的种类、非法证据的排除、取证过程的经验等问题，公诉检察官无法及时对公安机关提出意见，导致贻误时机，影响审判结果。

“捕诉合一”机制将公诉检检察官与审查批捕或者侦查监督检察官合为一体，实质上是理顺了检方介入案件的时间，不再是“侦查机关——批捕部门——公诉部门”的三方交接关系，而是在批捕阶段直接介入，避免了捕诉工作的脱节，高效实现了检察引导侦查的价值功能。

（四）提高刑事诉讼效率

党的十八大以来，提升诉讼效效率成为司法改革进程中的热点问题，刑事诉讼效率的提高既要兼顾公平公正，又要力求平衡司法成本投入与法治产品产出的相互关系。中央深化改革领导小组、中央政法委等相继推行的刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度等改革试点举措，正是通过制度层面的重新架构实现刑事诉讼效率的目标价值。

长期以来，侦查机关在收集相关证据、对犯罪嫌疑人进行缉捕之后，首先应当移交检察院审查批捕部门，由其决定是否实施逮捕，而后又由侦查机关调查取证移交检察院公诉部门，由其决定是否提起公诉。两个环节所经过的阅卷、讯问、审查等程序大抵相当，而且审查批捕部门与公诉部门往往因为对同一事实认识产生偏差，故无法以统一的办案标准对侦查机关移交检察院的案件进行衡量，从而导致案件补充、退回的次数频繁增加，并在较低效率的情况下延长办案期限，极大程度上提升了办案成本，严重浪费司法资源。

整合部门间机构与职能之后，检察机关承办人员一接到底直至莅庭出席，由熟悉案件的检察官一开始就直接参与到审查批捕与提起公诉的环节中来，批捕阶段就能对案件进行实质审查，从而节省审查时间，节约本就紧张的人力物力财力。

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