吕朝辉

（云南民族大学 政治与公共管理学院，云南 昆明，650500）

我国具有陆地边境线的9 个边疆省区地域辽阔，面积约占整个国土面积的60%，生活在这一区域的人口约占全国总人口的21%。总体而言，这一边疆区域是我国疆域治理中问题特殊复杂、治理难度较大的区域，“治边”主要是针对这一区域的治理。在整个国家的版图中，边疆地区无疑占据着极为重要的战略地位，对其有效治理是国家治理现代化不可或缺的重要组成部分。如果说边疆治理是对边疆问题的治理，那么，边疆治理现代化则是以党政系统为主导的边疆治理主体对边疆区域现代化进程中出现的种种问题予以有效治理的过程及结果。在2015年第六次西藏工作座谈会上，习近平首次提出“治国必治边”，凸显了边疆治理现代化在国家治理现代化中的重要地位与作用。边疆治理优劣，事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全。边疆治理现代化的顺利实现，促进边疆的自强自立，减少对国家的依赖；边疆治理现代化的步履艰难，造成边疆不稳，增加国家负担，甚至直接威胁国家统一。“治国必治边”的提出，一方面，意味着只有得到有效治理、持续巩固而稳定的边疆，才能为国家治理现代化创造有利条件和安全保障；另一方面，意味着为党和国家提出的一系列治边方略找到了最佳的理论支架。

一、新时代“治国必治边”方略的形成背景

中华人民共和国成立以来，党中央始终站在国家发展和国家治理的战略全局高度，针对边疆治理做出了一系列重大决策，取得了一系列重大成效，积累了一系列重大经验，为新时代“治国必治边”方略的形成奠定了坚实的理论和实践基础。中华人民共和国成立之初的国家建设时期，我国通过在边疆地区建立社会主义制度、巩固人民民主政权、实行民族区域自治、设置生产建设兵团、推动“三线”工业建设、使用少数民族干部、实施特殊优惠照顾等基本制度和具体政策安排，初步实现了国家安全和边疆稳定。改革开放以来的国家发展时期，我国通过在边疆地区坚定不移地贯彻社会主义初级阶段的基本路线，落实各项民族政策和宗教信仰自由政策，实施西部大开发、兴边富民、对口支援以及财政转移支付等一系列支援边疆建设与开发的重大战略与政策措施，基本实现了边疆的发展稳定与长治久安。

进入新时代中国特色主义发展阶段，我国的国家治理已经从“单点突击”“局部突破”“区域突围”阶段进入“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的新阶段，在“全面协调可持续”的总体发展要求下，传统上处于国家发展边缘区的边疆地区在拓展我国全球一体化条件下外部生存和发展空间中的作用日益凸显，边疆治理在国家治理中的战略地位不可避免地突显出来，补齐边疆治理这一国家治理的“短板”迫在眉睫。

十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视边疆治理，始终关注边疆地区的繁荣、发展与稳定，始终关心边疆各族群众的民生状况。在全面建成小康社会的关键时期，习近平总书记先后多次主持召开全国对口支援边疆地区的工作会议以及中央民族和统战工作等专题会议，安排部署和落实加快边疆地区建设发展及长治久安的各项任务。2013年以来，习近平总书记先后深入甘肃、内蒙古、新疆、云南、黑龙江等边疆省区考察调研，发表了一系列关于边疆治理的重要讲话。2013年2月，习近平在甘肃调研时，特别叮嘱治理边疆深度贫困地区一定要“民生为上、治水为要”。2014年1月，习近平到内蒙古考察时提出了“守望相助”的边疆治理及民族团结重要思想，强调“守”就是要同时守好祖国万里边疆的家门和边疆各族群众的共同精神家园；“望”就是要以世界眼光和大局意识谋划边疆治理现代化事业；“相助”就是要求边疆各族干部群众牢固树立平等、团结、互助、和谐的思想，形成共同创造美好生活、共同守卫祖国边疆的强大合力。2014年4月底，习近平在新疆考察期间，着重强调“新疆工作的着眼点和着力点要放在社会稳定和长治久安上”，并明确提出“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的基本方略。2015年年初，习近平在云南考察时，明确要求云南发挥自身优势和主动融入国家发展战略，争取努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心。2015年8月，在第六次西藏工作座谈会上，习近平首次系统地总结了中国共产党执政60 多年来的“六个必须”治藏方略。2016年5月，习近平到黑龙江考察时，明确指出“生态就是资源、生态就是生产力”。2017年3月10日，习近平参加十二届全国人大五次会议新疆代表团结的审议时指出，要“努力建设团结和谐、繁荣富强、文明进步、安居乐业的中国特色社会主义新疆”。在党的十九大报告中，习近平再次郑重强调，必须加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。

党中央的一系列重要会议以及习近平总书记的这一系列重要讲话，提出了许多边疆治理的新观点、新思想和新论断，科学分析了当前边疆治理面临的新情况、新任务和新问题，深刻揭示了“发展是破解一切难题”的边疆治理内涵，并积极探索边疆治理的战略构想，制定边疆治理的政策举措，谋划新时代背景下边疆治理的战略方向、基本原则、重点领域、实现路径，初步形成了较为完整的“治国必治边”方略体系，丰富了新时代中国特色社会主义思想。

二、新时代条件下边疆治理形势的客观分析

十八大以来，以习近平为核心的党中央，把握国际国内两个大局，立足于中国特色社会主义的新时代特征，主要从世情国情区情的新判断、边疆发展形势的新趋向、边疆安全局势的新变化、边疆民族问题的新表现等方面，对边疆治理面临的内外部形势进行了全面、准确、深刻的客观分析，为新时代“治国必治边”系列方略构想的出台提供了现实依据。

（一）世情国情区情的新判断

对世情、国情和边疆区情的正确把握，是推进边疆治理现代化的根本前提和重要基础。新时代背景下，“世情”和“国情”发生了很大变化。“从国际上看，世界政治经济形势总体上有利于维护世界和平与发展大局，世界经济在深度调整中曲折复苏，全球治理体系深刻变革，国际力量对比趋向平衡，我国发展具有相对稳定的外部环境；从国内看，我国物质基础雄厚、人力资本丰富、市场空间广阔、发展潜力巨大，经济长期向好基本面没有改变”①中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京:中央文献出版社，2016:62。。这一精辟判断客观呈现了我国边疆治理的国内外环境，从“世情”上看，在世界主旋律仍为“和平与发展”的前提下，当今世界并不安宁，周边国家地缘政治格局不断地在剧烈变化与重组，我国面临的外部挑战极为复杂，以争夺利益边疆和战略边疆为主导的“无硝烟战争”愈演愈烈，各种民族思潮及活动更为活跃，民族与宗教因素的国际化影响力更为突出，极端宗教势力和恐怖势力的延伸范围更为广阔；从“国情”上看，中国改革开放经过40 余年，已进入深水区，可以说，相对容易的步骤已经完成，在社会主要矛盾发生重大变化的新时代背景下，剩下的都是触及既得利益的深层次改革，都是“难啃的骨头”。

就边疆区域的新时代特征而言，首先，边疆的“边”充分表征了其地理区位的边缘与偏远，同时也隐含着影响边疆安全稳定的不利因素。在长达2.2 万余公里的我国边境地带，居住着30 多个跨境民族，在历史过程中基于地理相通、血脉相连的地缘亲缘关系形成的特有民族认同情感，继续推动着今天边境线内外跨境民族的交流交往，特别在全球一体化和“一带一路”加速推进的背景之下，更加促进这种跨境民族往来和民族情感交流，但这一情感也容易被境内外民族分裂分子加以利用。其次，随着市场经济改革和对外开放的深入推进，一方面给边疆地区带来了前所未有的发展机遇，另一方面给边疆地区带来了问题矛盾叠加、风险考验增多、安全隐患增加的严峻挑战。“事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多”①中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社，2016:43。。按照中央的总结和概括，新时代条件下边疆民族地区同时面临改革开放与社会主义市场经济带来的机遇和挑战，经济速度快和发展水平低并存，国家支持力度持续加大和边疆民族地区基本公共服务供给能力不足并存，边疆各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的新矛盾、新纠纷上升并存，打击“三股势力”分化破坏活动成效显著和边疆局部地区暴力活动仍然多发并存。②国家民族事务委员会.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京:民族出版社，2015:58。

（二）边疆发展形势的新趋向

由于历史、现实、地理、人文等多方面原因，边疆地区的跨越发展仍然面临许多矛盾、问题和瓶颈，成为新时代全面建成小康社会和全面实现现代化的一大短板。习近平同志曾经指出，“大多数民族地区自然条件差、发展起点低历史欠账多，城乡发展差距明显，与东部地区的发展差距不断拉大”③中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。这实际上指明了边疆地区“五位一体”发展的非均衡和不协调问题。就政治层面而言，随着边疆社会经济形态的急剧转型，各族群众对于政治参与的需求和对于自身利益的追求也上升到一个新高度，这就对现有边疆治理体系提出了更高要求。就经济层面而言，地理区位和资源禀赋局限性造成的边疆发展困境，市场资源配置和产业结构安排的不合理现象，地域过大的少数民族连片贫困区，以及边疆内部民族间、地区间、城乡间、行业间发展的不平衡等问题，均构成了加快边疆跨越式与和谐发展的障碍因素。就社会层面而言，边疆社会日益凸显的公平正义流失问题，及其造成的社会心理失衡和社会行为失范问题，与毒品走私、跨境犯罪、“三非”等具有特殊性的边疆区域问题，成为威胁边疆社会稳定的现实因素。就生态层面而言，辽阔的边疆拥有着关系我国国计民生的最多且最重要的生态资源，同时也是我国生态最为脆弱的区域，改革开放几十年的经济快速发展，导致边疆地区森林、矿产、土地资源过度开发，生态文明建设任务尤为艰巨。就文化层面而言，民族文化资源多样化是边疆地区的典型特征，对边疆少数民族文化资源差异性的过度开发和强调，在增强民族自我认同意识的同时，却增加了中华文化和中华民族共同体建设的难度。

（三）边疆安全局势的新变化

随着全球化趋势的愈演愈烈，我国周边形势出现了新的变化。习近平总书记指出，“我国周边形势总体稳定，但一些国家在南海问题上不断挑衅，日本在历史问题、钓鱼岛问题上小动作不断，一些周边国家国内政治矛盾增多，区域经济一体化进程形势复杂，挑战和风险呈累积态势”④中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京:中央文献出版社，2016:220。。以美、日为首的一部分西方国家，一方面，通过政治重建、军事援助、经济好处、文化渗透、外交施压等多重手段，诱使我国周边国家与其形成“主仆”依附关系，进而想方设法挑起周边矛盾，企图以此遏制或中断我国和平崛起的发展进程；另一方面，以我国边疆地区为突破口，采取多种途径渗透非主流意识形态和西方价值观念，企图达到“西化”和“分化”目的。

边疆不稳，则国家动乱。边疆安全问题必须置于国家总体安全局势下审视。十八大报告曾明确指出，当前我国面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织。陆地边疆地区处在我国地缘政治环境中最复杂的区域，位于我国国家利益最易受到国外敌对势力侵害的前沿地带，其中西部边疆还是暴力恐怖袭击活动的高发区。从目前形势来看，中国的边疆安全受到“三股势力”（民族分裂主义势力、极端宗教势力、恐怖主义势力）的现实威胁，以及受到“鲜独”势力、“蒙独”势力、“藏独”势力、“疆独”势力以及周边地缘政治局势变动的潜在威胁。因此，边疆安全既要时刻防备以战争为主要形式的传统安全威胁，又要积极应对日益凸显的包括毒品走私、跨境犯罪、非法移民、政治分化、文化西化、宗教渗透、战略围堵等问题在内的非传统安全威胁。面对复杂多变的周边局势和边疆安全形势，习近平同志做出“坚决遏制和打击境内外敌对势力利用民族问题、宗教问题进行的分裂、渗透、破坏活动”、“要坚持凡‘恐’必打、露头就打，出重手、下重拳，给暴力恐怖势力以毁灭性打击”①中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社，2016:228-229。等重要指示。

（四）边疆民族问题的新表现

边疆地区是少数民族人口最为集中、少数民族类别最为多样、族际关系最为复杂的区域。习近平总书记在谈到新疆问题时，明确指出，“新疆的问题最长远的还是民族团结问题”②习近平.在第二次新疆工作会议上发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm。、“新疆最大的群众工作就是民族团结和宗教和谐”③郑言江.习近平对新疆工作重要讲话全面回顾[EB/OL].http://www.huaxia.com/xw/zdxw/2016/05/4864909.html。，由此可见，民族问题依然是边疆治理的核心议题。

当前边疆地区民族问题的新表现主要集中于以下几个方面：其一，少数民族集中居住的边疆各地自然地理气候千差万别，导致各个民族的居住环境和生存条件各不相同，在发展机会、基础设施、社会保障、公共服务等方面仍然存在事实上的不平等，由此导致的民族问题，归根到底是边疆民族地区发展不足和发展不协调带来的问题，是各民族之间对利益共享的差别带来的矛盾与摩擦问题。其二，与国家腹地相比，边疆民族地区的连片贫困区域广、贫困人口比重大、贫困问题程度深，国民收入水平低，公共服务质量低，民生保障条件差，当这些关系各族群众生存条件和生活质量的问题与民族关系问题相互交织，就会使当前边疆民族问题表现出更为具体、现实的新特点。其三，随着边疆开发与开放步伐的加快，加之市场经济活动的持续推动，边疆民众权利意识日益觉醒，边疆社会既有利益格局逐渐打破，利益分化不断加剧。当相对集中的某一少数民族利益受损或利益表达受阻时，族群意识和族群文化的天然聚集性，往往使他们联合起来抗争，使问题呈现出民族群体性特征，比如形成以民族群体为特征的维权上访、集体讨薪、聚众斗殴等，使得边疆民族关系出现新的矛盾，在边疆地区频频发生的群体性突发事件就是其最为突出的表现。最后，边疆民族问题易于受到世界范围内的宗教和文化影响，易于被抱有政治目的的国外敌对势力加以修饰、激化和利用，从而使其国际化、复杂化。

三、以加快跨越发展筑牢边疆治理现代化的物质基础

习近平总书记多次强调：发展是破解一切难题的“总钥匙”。十九大报告再次指出：发展是解决我国一切问题的基础和关键。面对边疆的建设、开发、开放、民生等诸多问题和广大边疆民众的新期待，发展同样是破解一切边疆治理难题的“总钥匙”。发展问题是边疆治理必须加以解决的首要问题，破解发展问题是边疆治理现代化的第一要务。相对率先实现跨越发展的国家腹地，边疆地区经济社会发展的严重滞后性以及由此引发的种种边疆问题，只能由发展本身来解决。没有边疆的发展奠定物质基础，以解决问题、化解矛盾为旨向的边疆治理根本无从谈起，“治国必治边”方略的实施也会因此而流产。早在新中国成立之初，邓小平同志就深刻指出，“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”④邓小平.邓小平文选(第1 卷)[M].北京:人民出版社，1994:167。。习近平总书记也深刻指出，“如果民族地区发展差距持续拉大趋势长期得不到根本扭转，就会造成心理失衡乃至民族关系、地区关系失衡”①中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。因此，在新时代边疆治理实践中，必须着力转变经济发展方式、调整产业结构、创新发展模式，加快促进边疆地区的跨越式与和谐发展，稳步提升边疆各族群众的民生质量和幸福指数，为边疆问题的妥善处置和有效解决奠定厚实的物质基础。

随着全球化一体化和区域一体化趋势的愈演愈烈，以及以“一带一路”为代表的一系列外向型战略的加快推进和全面实施，意味着国家发展的全面性和外向型特征日益突出，意味着边疆地区在国家发展总体格局中的地位和作用发生了重大的变化，边疆地区对于国家现代化的意义前所未有地凸显，边疆地区将成为中国走向世界的新的出发点和重要通道。十八大以来，以习近平为核心的党中央顺应边疆发展的战略地位变化以及边疆民众对发展的新期待，着眼于长远的、全局的国家全面发展战略，提出了一系列的边疆发展思路，为“五位一体”、“四个全面”“五大发展理念”在边疆地区的全面展开奠定了坚实的理论准备和现实基础。

（一）边疆跨越式发展的多重意蕴

就边疆跨越式发展的内容而言，具有极其丰富的内涵。归根到其关键性要素，就是要落实到基础设施改善、民生保障完善、产业体系培育上。

第一，改善边疆基础设施。基础设施落后一直是制约边疆跨越式发展的最大“瓶颈”。在偏远贫困的边疆山区，道路泥泞不堪和崎岖难行的景象随处可见，许多村寨通水通电也就是近些年的事。严重滞后的基础设施建设，极大地拖累了边疆发展进程，更成为产生其他问题的根源，比如不利于边疆的教育、科技和文化事业与内地接轨，不利于边疆少数民族与内地民众的相互嵌入等。因此，破解边疆发展问题，必须加快水、电、路、学校、医院、公园等与民众生活息息相关的边疆基础设施建设，夯实富民兴边基础。

第二，完善边疆民生保障。发展好了，民生保障就有基础；民生好了，发展就会有活力有动力。民生问题不仅是一个经济层面的发展问题，更是一个不可回避的重大政治问题。“民生工作千头万绪，集中到一点就是要努力让人民群众有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，让各族群众都过上好的日子”②中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。因此，只有通过加快边疆发展，让边疆各族群众在民生领域感受到更多公平、更多实惠，才能妥善解决好群众最关心、最现实、最直接的利益问题，才能使广大少数民族群众切身感受到社会主义制度的优越性。

第三，培育边疆产业体系。培育和壮大边疆地区的特色产业、优势产业、绿色产业、拳头产业和支柱产业，是促进边疆自我发展、支撑边疆全面发展的基础和前提。习近平总书记曾特别强调，“我国九百六十多万公里的国土，自然条件各不相同，定位错了，之后的一切都不可能正确”③中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京:中央文献出版社，2016:273。。这就意味着边疆产业体系的培育，关键在于根据边疆地区的实际情况与资源禀赋，实现边疆自身丰富的自然资源和国家腹地强大的生产要素之间的优势互补，正确定位产业结构、充分体现边疆特色，而不是简单、盲目地重复建设。

（二）边疆跨越式发展的多重方略

就边疆跨越式发展的路径而言，十八大以来，以习近平为核心的党中央主要从以下四个方面，提出了一系列思想内涵丰富、切合边疆实际的边疆发展方略：

第一，全面建成小康的突破。在边疆地区全面建成小康社会，关键在于解决好边疆发展不足和发展不平衡问题。习近平在关于全面建成小康社会的系列讲话中，包含了许多对边疆发展的深刻认识。“全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板在于农村还有七千多万贫困人口”，“这些贫困人口大部分分布在边远地区、深山区、石山区等交通闭塞和生态脆弱地区”，“贫困发生率超过百分之五十的有西藏、甘肃、新疆、贵州、云南五个省区”④中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京:中央文献出版社，2016:277-281。。由此可知，全面建成小康社会，最艰难最险重的任务是在边疆民族地区。习近平同志着重强调全面建成小康社会是没有任何一个民族地区和少数民族掉队的小康，“小康不小康，关键看老乡”，“全面实现小康，一个民族都不能少”①习近平.全面实现小康，一个民族都不能少[N].人民日报，2015-01-23(02)。，这就意味着没有边疆民族地区的小康，就没有全国的全面小康。

第二，精准扶贫的深化。消除贫困改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。习近平总书记指出，“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板”②习近平.认清形势聚焦精准扶贫确保实效 切实做好新时期下东西部扶贫协作工作[N].人民日报，2016-07-22(01)。。为了加快改变边疆贫困面貌，习近平提出了精准扶贫、精准脱贫方略，即“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队”③习近平.坚持精准扶贫 坚决制止代际传递[N].人民日报，2015-03-09(01)。，并进一步要求采取产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等多重举措综合施策、精准发力。这就意味着在有的放矢的基础上实施一地一策、一族一策，是“精准扶贫”精髓或要义之所在；同时意味着过去那种拿着大笔扶贫资金在贫困县建“长安街”，在贫困乡盖“天安门”的扶贫“面子工程”做法，必须坚决加以摒弃。按照习近平的具体指示，必须在广大边疆地区实施农村安居和游牧民定居工程、城镇保障性安居工程，完善农牧区和边境地区基本公共服务。

第三，东西部扶贫协作与对口支援的拓展。当前，地处东部的国家腹地拥有雄厚的资本积累、强大的产业实力、成熟的治理经验、高端的技术人才，地处西部的广大边疆具备巨大的内需动力、广阔的市场空间、富足的自然资源、富余的劳动力。在这样的新时代条件下，拓展东西部扶贫协作与对口支援的领域和层次，既是边疆与腹地区域合作、优化边疆产业结构、扩大沿边开放力度的必然要求，更是推动边疆与腹地协调与协同发展，最终实现共同富裕目标的内在要求。这就要求从协作主体上动员东部地区各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织、各界人士等积极参与，从产业发展上推进东部产业向西部梯度转移，实现互利双赢、共同发展，从科技帮扶上“东部地区要舍得拿出真技术支持西部地区”，从人才合作上“要继续发挥互派干部等方面的好经验、好做法，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴”。④习近平.认清形势聚焦精准扶贫确保实效 切实做好新时期下东西部扶贫协作工作[N].人民日报，2016-07-22(01)。

第四，“一带一路”倡议的实践。为了在战略全局上更加长远地解决边疆跨越式发展问题，以习近平为核心的党中央高瞻远瞩地提出了“一带一路”倡议。以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容，以“开放、包容、共建、共享”为基本特性的“一带一路”，其重点实施区域几乎覆盖了整个陆地边疆。致力于追求国际区域合作互利共赢效应的“一带一路”战略，必将给我国边疆及周边邻国带来前所未有的共同发展机遇，也必将为加快实现我国边疆地区的跨越式与和谐发展营造十分有利的国际环境。“我们提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，着眼点是欧亚大舞台、世界大棋局。对民族地区特别是边疆地区是个大利好”⑤中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。可以预见的是，随着“一带一路”战略的全面实施，陆地边疆区域将是今后我国很长一段时期内重点拓展的发展新空间和对外开放的新窗口。

四、新时代“治国必治边”方略的实践

我国陆地边疆地域辽阔，少数民族集中、宗教信仰盛行、资源禀赋不足、地缘位置重要、战略地位显要。十八大以来，习近平总书记围绕政治认同、民族团结、国家安全、精神家园、生态文明等多个角度，对边疆治理的一般性和特殊性进行战略思考，对边疆治理的原则、经验、方法和策略进行时代性阐述和系统化实施，从而构成“治国必治边”方略在边疆治理中的生动实践。

（一）牢固树立“六个必须”

在2015年第六次西藏工作座谈会上，习近平首次系统地总结了中国共产党执政60 多年来的治藏经验和智慧，提出“六个必须”治藏方略，不仅是对新中国成立以来治藏原则、经验和策略的全面概括，而且对于整个边疆治理均具有普遍性的指导价值，实际上指明了“治国必治边”的总原则和总方向。第一，党的领导，社会主义制度，民族区域自治制度，构成了边疆治理的根本性制度体系，其他一切边疆治理功能性政策制度都必须围绕这三大根本性制度加以设计；第二，边疆治理现代化的实现路径，必须坚持法治为要，民生为本，发展为先，人心为基；第三，边疆治理必须坚持问题导向，必须坚持以加快边疆发展破解一切边疆问题的治理思路；第四，边疆治理必须立足于增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；第五，边疆治理的力量之源，必须来自于外部推动和内生动力的有机结合，属于外部助力的中央关心、全国支援，与属于内生动力的边疆各族干部群众自强自立，在加快推进边疆治理现代化进程中缺一不可；第六，必须充分重视人才智力因素和人的主观能动性在边疆治理现代化中的决定性作用。

（二）建构边疆政治认同

习近平总书记指曾明确强调，“在道路、方向、立场等重大原则问题上，旗帜要鲜明，态度要明确，不能有丝毫含糊”①中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社，2016:284。。毫不动摇地坚持中国共产党领导、坚持社会主义制度以及坚持民族区域自治制度，是建构边疆政治认同的根本政治前提。建构边疆政治认同，关键是通过优质的边疆治理，持续有效地增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的普遍认同。对祖国的认同，主要体现为通过优质边疆治理，使各族群众自觉形成对统一多民族国家和中国公民的身份认同。“边疆历来有一个谁影响谁的问题，那边日子过得好人心就往那边跑。只有过上了比对面好的日子，边民才会有当中国人的自豪感，有了自豪感才会产生对伟大祖国的认同感，有了认同感才会增强建设边疆、保卫边疆、奉献边疆的责任感”②中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。；二是对中华民族的认同，主要体现为通过优质边疆治理，使各族群众对于中华民族共同体的认同始终高于民族群体认同；三是对中华文化的认同，主要体现为通过优质边疆治理，使各族群众形成对先进、文明、包容为核心特征的“一体多元”中华文化的普遍认同；四是对中国共产党的认同，主要体现为通过优质边疆治理，使各族群众形成对中国共产党执政地位和领导权威的持续支持和拥戴；五是对中国特色社会主义的认同，主要体现为通过优质边疆治理，使各族群众普遍形成对中国特色社会主义道路、方向和本质的深入认同。

（三）维护边疆民族团结

“民族团结是各族人民的生命线”。如何维护这条“生命线”，2017年3月10日，习近平参加十二届全国人大五次会议新疆代表团结的审议时的讲话中指出，一要加强军政、军民、警民、兵地等“四个团结”，二是要引导各族群众增强“五个认同”，三是要把民族团结落实到日常生活工作学习中，贯穿到学校教育、家庭教育、社会教育各环节各方面。只有搞好民族团结，才能形成铜墙铁壁般的群众力量，给国内外敌对势力以最强有力的迎头痛击；只有搞好民族团结，才能聚精会神地致力于边疆跨越发展。最难最长远的边疆问题是民族团结问题，最大的边疆群众工作是民族团结和宗教和谐。习近平总书记十分重视民族团结问题，特别要求“各族干部群众都要像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结，坚决反对一切不利于民族团结的言行”③中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。维护边疆民族团结，首先，要坚持平等原则，坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义；其次，在坚持民族平等的前提下，要本着尊重差异、包容多样的原则，促进各民族之间的交往、交流、交融，促进各民族之间的互嵌、互亲、互助，“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识。各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起”④习近平.在第二次新疆工作会议上发表重要讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm。；再一方面，要正确理解和运用党的民族宗教及时妥善解决影响民族团结的矛盾纠纷，坚决遏制和打击境内外敌对势力利用民族宗教问题在边疆地区进行的一切分裂、渗透、破坏活动。

（四）保障边疆安全稳定

相比内地，陆地边疆地处祖国边境，直面周边国家局势，其安全内涵更为丰富，安全威胁更为复杂，安全隐患更为深层，安全任务更为多重。为此，维护边疆地区的安全稳定，首先要牢固树立国家总体安全观，要把国家总体安全观贯穿到整个边疆治理过程，必须坚持以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。①习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:201。其次，牢固树立和平、安宁的守边戍边理念。对内要坚决打击危害国家安全和边疆稳定的一切犯罪活动，打造各族群众安居乐业的平安边疆，“平安也是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境”②习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:195。；对外要本着睦邻、安邻、富邻的原则，与邻为善、与邻为伴，在边境线一带与周边国家共同打造共建共享共治的安全边疆场域。再次，维护边疆地区的安全稳定，必须旗帜鲜明地坚决反对民族分裂主义。民族分裂主义是威胁祖国统一、边疆稳定和民族团结的大敌，反对民族分裂，维护祖国统一，是国家最高利益之所在。最后，必须以“零容忍”、“过街老鼠，人人喊打”的强硬态度，“毁灭性打击”暴力恐怖分子，坚决挤压暴恐势力和宗教极端势力在边疆地区的活动空间。“暴力恐怖活动漠视基本人权、践踏人道正义，挑战的是人类文明的共同底线，既不是民族问题，也不是宗教问题，而是各族人民共同的敌人”，因此“必须采取坚决果断措施，保持严打高压态势，坚决把暴力恐怖分子嚣张气焰打下去”。③习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:203-204。

（五）构筑共有精神家园

当前，正处于社会急剧转型期的我国边疆地区，正面临着来自国内国外多元文化价值取向的影响和渗透，筑就各族群众的共有精神家园尤为紧迫。在边疆地区构筑各民族的共有精神家园，首先要解决文化认同问题。“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”④中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。。增强各族群众的中华文化认同，关键是使各民族牢固树立中华民族共同体意识，使少数民族孩子们从小就认识到自己先是中华民族一员，然后才是某一少数民族成员。当然，边疆少数民族文化丰富多彩，其中的优秀成分构成“一体多元”中华文化的重要组成部分，因此，从少数民族文化传统中汲取营养，是培育中华民族的共有精神家园的题中应有之义。在边疆地区构筑各民族的共有精神家园，其次要做好社会主义核心价值观的宣传教育。“社会主义核心价值观是文化认同的基础，决定着建设中华民族共有精神家园的内涵和方向”⑤国家民族事务委员会.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京:民族出版社，2015:258。。这就需要结合边疆地区的地域和民族特点，充分利用各种合适的时机和场合，形成有利于在广大边疆地区培育和弘扬社会主义核心价值观的生活情景和社会氛围，“使核心价值观的影响像空气一样无所不在、无时不有”⑥中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30(01)。；另一方面，要着力在少数民族青少年当中持续有效地开展符合社会主义先进文化要求的祖国观、民族观、宗教观、价值观、人生观教育，“把爱我中华的种子埋入每个孩子的心灵深处，让社会主义核心价值观在祖国下一代的心田中生根发芽”⑦中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京:中央文献出版社，2016:121。。

（六）建设边疆生态文明

建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来、关系接续发展的大计。习近平总书记十分重视生态文明建设，特别强调绿色发展理念，他指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”，“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展的底线”。⑧中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社，2016:230-233。边疆地区多处于大江大河上游，是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、民族聚居区、偏远贫困区，是祖国万里疆域的生态屏障，是国家生态环境保护的重点区域。2010年12月国务院发布的《全国主体功能区规划》中所确定的25 个国家重点生态功能区中，有19 个分布在我国边疆省区。边疆地区在国家生态环境治理格局中的地位十分重要，一旦边疆生态系统遭到破坏，就会对国家的战略全局产生影响。习近平总书记在边疆省区考察时，特别重视边疆作为祖国万里沃土生态屏障的战略价值，2014年1月，习近平到内蒙古考察时，指示一定要“把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”；2015年1月，习近平到云南大理考察时，指示“一定要把洱海保护好”。实现优质的边疆治理，就必须按照习近平总书记的绿色发展观着力建设美丽边疆，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念，推动形成绿色、循环的发展方式和低碳、节约的生活方式，搞一条生态环境保护和边疆贫困地区经济发展有机统一的绿色产业新路子，从源头上遏制并扭转边疆生态环境恶化趋势，为边疆民众创造良好的生产生活环境。

结语

综合以上分析，习近平总书记关于边疆治理的一系列论述所形成的治边方略体系，代表了我们党对新时代中国边疆治理重大现实问题的战略思考，代表了我们党对新时代中国边疆治理重大理论成果的最新总结。作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，新时代“治国必治边”的思想体系所涵盖的内容，涉及到“五位一体”等方方面面的边疆治理重要议题，既具有破解边疆治理重大现实问题的实践针对性，又具有立足于国家全局利益、边疆民众福祉的战略目标性，既充分体现了理论与实践的统一，目标与过程的统一，又充分体现普遍与特殊的统一，现实与未来的统一。总之，作为新时代中国特色社会主义思想在边疆治理方面的最新成果，新时代“治国必治边”方略必将成为推进我国边疆治理现代化、完善中国特色社会主义边疆治理道路的基本行动指南。