李国兴

摘 要：针对新疆湿地资源特点和保护管理现状，提出湿地保护管理分级管控方案，制定保护管理对策，实现湿地资源在全面保护的基础上，合理开发利用，促进区域经济社会协调发展。

关键词：新疆；湿地资源；分级管控；研究

Study on the construction of hierarchical management and control system

of wetland resources in the Xinjiang Uygur Autonomous Region

Li Guoxing

（Northwest Institute of Forest Inventory，Planning&Design;，SFA，Xian Shaanxi 710048，China）

Abstract： In view of the characteristics of Xinjiang wetland resources and the current situation of protection and management，a hierarchical management and control scheme for wetland protection management is proposed，and the protection management countermeasures are formulated to realize the rational development and utilization of wetland resources on the basis of comprehensive protection and realize the coordinated development of the regional economy and society.

Keywords： Xinjiang；Wetland resources；Hierarchical control and control；Research

1 濕地资源及保护现状

1.1湿地资源

（1）湿地类型与面积

新疆湿地总面积394.82万hm2，其中河流湿地121.64万hm2，湖泊湿地77.45万hm2，沼泽湿地168.74万hm2，人工湿地26.99万hm2。天然湿地面积367.83万hm2，占全疆湿地总面积的93.16%。人工湿地面积26.99万hm2，占全疆湿地总面积的6.84%。

（2）湿地水资源

全疆共有大小河流721条，南疆有318条，北疆、东疆有403条，地表径流总量793亿m3，其中年径流量10亿m3以上的河流共有18条，塔里木河、伊犁河、额尔齐斯河是最大的三条河流。河流主要分布在天山南北坡、阿尔泰山西南坡、昆仑山北坡和帕米尔高原东坡。河流、水源主要依赖山地降水和高山冰雪消融补给。新疆湖泊较多，面积大于5 km2的天然湖泊有52个，其中较大的有乌伦古湖、艾比湖、塞里木湖、博斯腾湖等。天山、阿勒泰山、昆仑山共有大小冰川18.6万条，总面积2.4万km2，占全国冰川面积的42%。冰川储水量2.5800亿m3，冰川融水约占新疆总径流量的21%。地下水资源总量为572亿m3，地下水可开采量为252亿m3，主要分布在平原区。

（3）湿地动植物

新疆共有湿地维管束植物1227种，隶属40目93科380属，其中蕨类植物10科11属22种、裸子植物3科6属9种、被子植物35目80科363属1196种，国家重点保护野生植物有雪白睡莲、鳞瓣花、漂浮慈姑3种，均为国家Ⅱ级重点保护野生植物；共有湿地脊椎动物有234种，隶属于5纲25目47科，其中鱼纲9目19科87种、两栖纲2目3科8种、爬行纲1目2科4种、鸟纲10目19科121种、哺乳纲3目4科14种，湿地保护鸟类29种，其中国家I级保护鸟类3种、国家Ⅱ级保护鸟类15种、新疆I级保护鸟类7种、新疆Ⅱ级保护鸟类4种，国家I级保护鱼类1种，国家I级保护哺乳类1种，国家Ⅱ级保护哺乳类1种，新疆I级保护两栖类1种，新疆Ⅱ级保护两栖类1种，新疆Ⅱ级保护爬行类2种。

（4）湿地资源分布格局及特点

湿地资源分布格局：新疆湿地主要分布在羌塘高原区、开孔河、塔里木河干流、叶尔羌河、艾比湖水系、和田河、额尔齐斯河、喀什噶尔河、车尔臣河诸小河、伊犁河、中段诸河和乌伦古河等三级流域内。河流湿地主要分布在和田河、叶尔羌河、车尔臣河诸小河、塔里木河干流、羌塘高原区、伊犁河、阿克苏河和额尔齐斯河等三级流域内，湖泊湿地主要分布在羌塘高原区、乌伦古河、开孔河、艾比湖水系等三级流域内，沼泽湿地主要分布在开孔河、塔里木河干流、柴达木盆地西部、叶尔羌河、额尔齐斯河、喀什噶尔河等三级流域内，人工湿地主要分布在叶尔羌河、塔里木河干流、中段诸河等三级流域内。巴音郭楞蒙古自治州、阿勒泰地区、和田地区、喀什地区、阿克苏地区的湿地分布较多，分别占新疆湿地面积的34.33%、10.40%、10.35%、9.58%、7.94%。

湿地资源特点：新疆湿地资源突出表现为类型多样，区域分布不均，湿地类型面积多变，湖泊富营养化较为严重，水体矿化度高，湿地的原生性特征逐步减弱或消失，湿地生物多样性丰富，呈现孤岛性特征。额尔齐斯河、伊犁河属于外流河，其它河流均为内陆河。内陆河流量小，流程较短，集中分布在山区和山麓地带。平原地区河网稀疏，只有少数水量较大的河流在夏季洪水期间能穿过沙漠注入湖泊。河流湿地水源补给方式有高山高原永久积雪或冰川补给、中山季节性积雪补给、雨水补给、地下水补给。补给时间季节性强，河流沿岸湿地分布和消长呈明显的季节性；湖泊湿地除了河流上游湖泊、高山湖泊和山前湖泊属于淡水湖和微咸水湖外，其余湖泊大多属于咸水湖和盐湖；沼泽湿地分布呈斑块状或片状分布。天山、阿尔泰山等山地海拔1000m以上的山间盆谷地和海拔500m以上的山麓平原洪积---冲积扇缘的潜水溢出带，山前冲积平原上的沿河滩地、冲积扇间洼地、湖滩地以及江河源区，沼泽湿地呈斑块状分布；人工湿地的分布有斑状和网状两种形式，水库、坑塘、水田呈斑状散布于新疆各地，人工渠道则成网状分布于绿洲和农田内，纵横交织，构成农田水网系统。

1.2湿地保护现状

1.2.1保护成就

随着全国湿地保护事业的全面发展，新疆湿地保护工作也取得了巨大的成就。初步形成了由林业、水利、农业、环保、国土资源等部门组成的湿地保护管理网络，在林业厅设立了自然保护区和湿地管理办公室，组织、协调全疆湿地保护管理和湿地野生动植物资源保护管理工作，各地州、县（市）也建立了相应的保护管理机构，形成了自上而下的湿地保护管理体系。同时，结合新疆湿地资源实际情况，制定了相应的湿地保护管理地方性法规条例、规划文件和管理办法，出台了《新疆维吾尔自治区湿地保护管理条例》、《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区野生植物保护条例》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国野生动物保护法>办法》等法规、条例，湿地保护工作法规体系逐渐完善；实施了《新疆湿地保护工程规划（2005～2030年）》、《新疆野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划（2005～2030年）》等中长期规划，促进了湿地保护事业的发展。

加大了湿地生物多样性保护力度，湿地自然保护区和湿地公园建设持续推进，截至目前新疆已建立29处国家级和自治区级自然保护区，33处国家湿地公园，受保护湿地面积135.12万hm2，初步形成了新疆湿地保护管理网络体系。湿地保护重点工程取得显著成效，重点实施了阿勒泰两河源头湿地保护工程、新疆环博斯腾湖湿地生物治碱工程、新疆塔里木河沙雅湿地保护与恢复工程、艾比湖湿地保护工程、孔雀河流域湿地保护与恢复工程、科克苏湿地保护与恢复工程等建设项目，一批重点湿地得到有效保护。湿地水资源管理工作不断加强，重点实施了塔里木河流域综合治理等工程，强化了流域水资源统一管理、调度和优化配置，实施了干流灌区节水改造、生态移民、退耕还林、荒漠林草封育及干流河道治理，增加塔里木河下游的供水量，恢复和扩大天然植被面积，逐步改善了塔里木河流域的生态环境质量。湿地科研宣教工作逐步加强，重点对塔里木河流域、伊犁河流域、博斯腾湖、艾比湖、巴音布鲁克湿地、乌伦古湖、青格达湖等重要湿地開展了深入的研究，积累了大量的研究资料，对河狸、天鹅、北鲵等湿地野生动物开展了种群数量、分布区域、生物习性、主要威胁因子、保护管理措施等多方面的研究，这些研究成果为湿地生态环境与野生动植物保护管理提供了重要的科学依据。同时，各级湿地保护管理部门还利用“世界湿地日”、“爱鸟周”、“野生动物保护月”等活动，采用多种形式开展湿地保护宣传教育，提高了全民湿地保护意识。

1.2.2存在问题

（1）湿地保护管理多部门协调机制亟待加强。湿地保护管理涉及多部门、多层面、多对象，管理难度大，特别是林业、水利、农业、国土等部门在管理权限及管理对象的认定方面仍存在许多模糊的环节，各自职责不明，造成管理缺失或多头管理，急需按照国务院赋予林业部门湿地保护管理组织协调的职责，协调好各部门对湿地的管理，形成综合协调管理监督机制，既不缺失也不形成多头重复管理。

（2）湿地资源过度利用及生态状况退化仍然没有得到根本遏制。新疆地处我国干旱地区，生态环境极度脆弱，由于区域人口剧增，平原绿洲区农业开发、城市建设、湿地养殖、工农业污染对湿地资源利用的需求不断加大，湿地生态系统受到的各种干扰持续增强，使新疆稀缺珍贵的湿地资源遭到不断的破坏，湿地生物多样性持续减少，湿地生态环境质量明显下降，部分湿地生态功能退化。

（3）湿地保护网络需进一步完善，保护投入亟待增加。尽管新疆目前已建立了一定数量的湿地自然保护区和湿地公园，但湿地保护率仍有待提高，湿地生态系统在新疆自然生态系统保护中仍是一个薄弱的环节，伊犁河流域、塔里木河流域以及额敏河、白杨河流域湿地保护仍然存在许多空缺，以自然保护区、保护小区、湿地公园为主的湿地保护体系仍需进一步完善。近年来，虽然国家和新疆地方加大了对湿地保护的投入力度，但总体投入资金数量与实际需求相差甚远，一些保护项目由于投入总量少、建设标准低，难以取得预期效果，加之新疆又是一个经济欠发达的民族地区，地方财力较弱，中央的湿地保护资金也是杯水车薪，湿地保护资金投入不足已经成为湿地保护的瓶颈，加大湿地保护资金投入已成为目前湿地保护的关键。

2 研究思路

湿地是十分稀缺的战略性生态资源，具有强大的生态服务功能，是区域经济社会发展的重要生态环境基础。新疆地处干旱地区，湿地是区域社会发展的核心生态资源，保护好湿地资源对构建区域生态安全屏障具有极其重要的作用和意义。确定湿地分级管控体系旨实施严格的湿地保护制度，创新湿地保护管理机制。通过湿地保护和利用的分级分类管控，实现对湿地资源的数量、质量及其空间的全面保护。

坚持全面保护湿地资源及其生态环境，重点突出自然湿地保护，完善湿地生态安全格局的基本思路，充分发挥湿地主体功能，构建区域生态安全保障体系，新疆湿地分级管控体系建设的基本原则是：

（1）发挥湿地主体功能，促进区域社会经济发展。新疆湿地在水源涵养、水土保持、蓄洪储水、保护生物多样性、改善区域生态环境等方面发挥着巨大的作用。发挥山区、平原绿洲、荒漠戈壁不同区域湿地主体功能，形成区域生态安全屏障，促进经济社会和谐发展。

（2）完善湿地保护网络，构建湿地生态安全格局。加快推进湿地自然保护区、湿地公园建设管理，建立不同级别、不同规模的湿地自然保护区、湿地公园，强化完善的湿地自然保护区、湿地公园网络体系建设。通过建立湿地自然保护区、湿地公园，进一步完善湿地保护网络，形成湿地生态安全格局。

（3）优先保护自然湿地，合理利用湿地资源。新疆是一个生态环境极度脆弱的地区，自然湿地在维持区域生态环境的平衡中发挥着巨大的不可替代作用，自然湿地是湿地资源的主体，按照自然湿地的规模、重要度、生态脆弱度及其发挥的重要主体功能，确定优先保护自然湿地。同时，在有效保护的前提下，合理利用湿地资源，充分发挥湿地综合效益，促进经济社会持续发展。

（4）建立严格的保护管理制度，实现分级分类管控。针对国家及自治区重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园等不同类型的湿地生态区域，实行分级分类管控措施，明确生态环境准入条件，强化生态环境监管力度，确保各类湿地区域得到有效保护。建立湿地生态预警机制，执行湿地土地占补平衡制度，给自然留下更多修复空间。

3 建设方案

依据新疆自治区主体功能区规划和生态功能区划，划分湿地主体服务功能区域，按照湿地在各个主体功能区及生态功能区中发挥的生态功能作用，将湿地主体服务功能区域划分为：山区湿地水源涵养主体生态功能类型区、平原蓄洪储水主体生态功能类型区及湿地生物多样性保护主体生态功能类型区，按照各湿地主体功能类型区内湿地斑块的规模度、重要度、脆弱度以及所体现的生态、文化、景观价值，确定湿地保护级别及空间范围，制定相应的管控措施制度。

依据新疆维吾尔自治区第二次湿地资源调查结果，将所有自然湿地斑块全部纳入湿地管控范围，人工湿地中部分湿地斑块纳入湿地管控范围。其中：库塘湿地中，湿地斑块面积小于200hm2的没有纳入湿地管控范围，该类型湿地面积为184593.47hm2，斑块数量419块，纳入湿地管控范围的面积170016.36hm2，斑块数量192块；人工输水河中，湿地斑块面积小于17.80hm2的没有纳入湿地管控范围，该类型湿地面积为40632.74hm2，斑块数量620块，纳入湿地管控范围的面积38001.94hm2，斑块数量368块；水产养殖场中，湿地斑块面积小于200.00hm2的没有纳入湿地管控范围，该类型湿地面积为8890.02hm2，斑块数量66块，纳入湿地管控范围的面积6439.11hm2，斑块数量31块；盐田全部纳入湿地管控范围。依据以上划定程序和方法，到2020年新疆湿地总面积不低于392.85万hm2。

4管控策略

4.1湿地管控区域类型

湿地生态管控区域实行分级分类管理，按照湿地保护空间区域类型分，湿地保护与利用实施重点管控和一般管控两种类型。

重点管控包括对国家及自治区级自然保护区、湿地公园内湿地的管控。重点管控分为一级管控和二级管控，对保护区的核心区、缓冲区及湿地公园的保育区实行一级管控，保护区的实验区及湿地公园的合理利用区等其它分区实行二级管控。

一般管控包括对未纳入保护区和湿地公园的湿地实施的管控。一般管控分为两种，一种是未纳入保护区和湿地公园的重要湿地，另一种是未纳入保护区和湿地公园的非重要湿地。

4.2重点管控策略

（1）一级管控

一级管控区域实行最严格的管控措施。自然保护区的核心区和缓冲区以及湿地公园的保育区严格遵循《自然保护区管理条例》和《国家湿地公园管理办法》及自治区制定的相关法规、政策，禁止进行一切形式的开发建设活动，确保湿地资源及其生态环境的安全。一级管控区域湿地面积139.70万hm2。

（2）二级管控

二级管控区域以生态保护为重点，实行差别化的管控措施。自然保护区的实验区以及湿地公园的合理利用区等严格遵循《自然保护区管理条例》和《国家湿地公园管理办法》及自治区制定的相关法规、政策，严禁有损湿地主导生态功能的开发建设活动；鼓励在有效保护湿地资源及其生态环境的前提下，合理利用湿地资源，开展湿地种养殖、生态旅游等活动；所有的湿地资源利用项目应该进行生态影响评价，全过程严格监控，尽量减少建设活动对湿地空间的占用，确保湿地生态安全。二级管控区域湿地面积69.85万hm2。

4.3一般管控策略

（1）未纳入保护区和湿地公园的重要湿地

未纳入保护区和湿地公园的重要湿地实行有效的管控措施。未纳入保护区和湿地公园的重要湿地遵循《自治区湿地保护条例》及相关法规、政策，制定有效的保护管理措施。未纳入保护区和湿地公园的重要湿地管控区湿地面积84.74万hm2。

（2）未纳入保护区和湿地公园的非重要湿地

未纳入保护区和湿地公园的非重要湿地实行差别化的动态管控措施。对未纳入保护区和湿地公园的非重点湿地，对湿地改变用途的湿地空间占用采用“总量控制、占补平衡”的湿地利用制度。未纳入保护区和湿地公园的非重要湿地管控区湿地面积98.56万hm2。

5 保障措施

（1）建立健全湿地保护管理体系，完善协调管理机制

建立分工明确、运行高效的湿地保护行政管理体系，增强政府湿地管理效能，形成各部门共同保护湿地的管理体系。实行湿地保护政府负责制，将湿地管控指标纳入各级政府领导干部政绩考核范围，强化对湿地保护工作的监督，增强政府湿地管理效能。

（2）强化法规和制度建设，坚持有法必依、执法必严的管控策略

进一步完善与湿地保护法规相配套的政策和制度，明确各级政府和机构管理权限与分工，规定管理程序及对违法行为的处理等，为湿地保护管理提供基本的行为准则，使湿地保护有法可依；大力加强湿地保护执法，完善联合执法机制，坚决遏制对湿地资源和湿地生态环境的破坏行为。

（3）加快湿地监测评估体系建设，为湿地保护管理提供科学依据

积极开展湿地鸟类、湿地公园、湿地水生生物专项监测，以形成湿地专项监测网络体系。每5年开展一次重要湿地评估，掌握各类湿地变化动态、发展趋势，定期提供监测数据与监测预警报告，为湿地保护管理提供决策依据。

（4）完善湿地保护补偿与投入政策，为湿地保护提供强力支撑

充分利用中央财政湿地保护补助资金，在国家重要湿地开展生态补偿，并逐步将湿地类型自然保护区、国家湿地公园也纳入补偿范围。同时加大地方政府湿地保护投资，动员社会各界力量积极参与湿地保护，逐步建立湿地生态效益补偿的长效机制，为湿地保护提供资金保障。

6 结论

建立科学合理的湿地资源分级管控体系，对有效保护濕地资源，实现总量管控，分级管理具有十分重要的意义。