陈唯

摘 要：20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种新型的公共服务供给方式逐渐被西方国家所采纳，我国从90年代开始了公共服务外包的实践，在20多年的实践发展中取得了一定的成绩，但是由于制度体系不健全也存在法律制度不完善、缺乏公开性、监督缺位和评估体系不完善的问题，为了保障公共服务外包模式的顺利实施，要加强法律制度建设、提高公开性、加强监督力度和完善评估体系。

关键词：政府；公共服务；外包

传统以来，人们都认为政府应该是社会公共服务和公共产品的唯一提供者和生产者，提供公共服务是政府的基本职能。这种思维认为政府应该包罗万事，而忽视了市场的作用，但是政府并不是万能的，政府包办导致机构臃肿和管理成本的增加，公共服务的供给效率低下。在这种背景下，随着新公共管理运动的发展，西方国家逐渐采用了一种新的公共服务提供方式即通过公共服务外包，将公共服务承包给相应的市场主体，并向他们支付一定的费用，由他们向社会提供公共服务以此来提升公共服务的供给效率和质量。中国从上世纪90年代自上海开始进行了公共服务外包的实践尝试，经过20多年的发展，公共服务外包发展速度较快，取得了一定的成效，但是也存在较多问题。

一、公共服务外包的概念界定与发展

公共服务外包是政府提供公共服务的一种创新形式，是指政府部门将公共事务交付给具有一定资质与经验的社会组织来完成，包括原来由政府部门直接生产的、为社会发展和人民群众提供的服务等，政府或第三方按照先前合同签订的标准和要求进行评估，评估合格后将一定的费用支付给第三方。[1]公共服务外包的核心便是公共服务的市场化，在公共服务的提供主体上政府不再处于垄断地位，各市场社会组织可以通过竞标等方式成为提供主体，这有利于降低政府的行政成本。通过竞争让公共服务的供给更有效率，从而提供更有质量的公共服务；公共服务外包的方式是政府通过竞争性招标的方式，与中标的企业或社会组织签订外包合同，将特定的公共服务的提供权承包给他们，政府的角色由划桨者变为掌舵者，引入市场机制将政府和市场相结合来保障公共服务供给的质量和效率。

中国的公共服务外包是始于上世纪90年代上海，其在建立罗山市民休闲中心时是以委托上海基督教青年会的方式来进行修建的，这开启了中国公共服务外包的先河。到2003年，武汉东湖区实施了清扫保洁外包化运作，南京鼓楼区在居家养老领域尝试性地引入了外包模式。[2]经过数十年的发展，全国已有深圳、上海、宁波、无锡、杭州、南京、成都、合肥等二十多个城市，在残疾人扶助、园林绿化、环境卫生、垃圾清运、居家养老、公共交通等公共领域引入外包模式。

二、政府公共服务外包发展的困境与问题

党的十八届五中全会提出了，一切为了人民，要增加公共服务的数量，以此提高服务的质量。由此可以看出国家和政府是十分重视公共服务的，但是由于我国目前并没有完善的公共服务外包制度，加之公共服务追求的公共利益和市场化以利为先的冲突使得现在公共服务外包存在较多问题。

（一）外包法律制度不健全

完善的法律制度是一个模式能充分发展作用的基础和保障，但是目前我国关于公共服务外包的法律制度并不完善，这主要体现在对政府外包的公共服务的范围界定不明确，缺乏统一的标准规定，中国目前只有一部《政府采购法》，规定了政府的采购范围，包括货物、工程和服务，在实际中其界定的服务仅为后勤方面的服务，对于大部分的公共服务并没有明确的界定，因此大部分地方政府在实施中依靠的是出台的相关购买规定或购买指南，而这些指南大多含糊不清，缺乏专业性，并不能很好地起到指导作用。有的规定范围太窄，仅仅只是外包养老、社会服务等，关于教育、文化和卫生等领域的外包则很少；而有的外包界定范圍又太宽，一股脑地将城市管理、公共治安等关系民众生存安全的公共服务都外包，没有完善的配套设施和制度，取得的效果甚微，甚至出现负面影响。

（二）外包过程缺乏公开性

公共服务外包的过程应该是公开透明、接受社会大众监督的。然而现在大部分的公共服务外包中由于外包过程中政府和招标企业是处于信息不对称的地位，因此政府工作人员易产生寻租行为，通过和招标企业达成私下协议、主动索要钱财、收受贿赂等方式来让其“中标”，让所谓的竞争投标形同虚设。同时，在政府的整个外包过程中，招标条件、招标过程、招标流程等并没有完全做到公开化、透明化，很多时候招标结束了才向社会公示，招标过程大多数的社会大众是不知情的，更何谈监督了。

（三）外包实施中的监督缺失

公共服务外包并不意味者政府完全撒手不管将公共服务交由社会组织或市场企业负责，相反地，政府应该肩负起监督者的职责，因为市场的目的是追求自身利益的最大化，这样就会有部分营利性的组织会通过提高价格、降低公共服务质量等方式来追逐利润最大化，这与政府追求公共利益最大化的目标是背道而驰的，违背了公共服务外包的初衷。但是在实际中，政府对外包的管理思路并不明确，错误的观念和缺乏专业的知识让监督名存实亡，监督乏力。并且部分政府将公共服务外包视为一种“甩包袱”的行为，是用来减低财政支出和推卸责任，对外包出去的不管不问，缺乏有效的监督。

（四）评估体系不健全

目前我国公共服务的外包评估一般都是以政府为主导而实施的，但是政府评估缺乏专业性，政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式，评估内容主要包括有无重大责任事故、服务的时间等方面，缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估，也缺乏可以承接评估任务的第三方专业评估机构。[3]由于缺乏专业的第三方的评估机构，很多时候评估只是走一个程序，评估的结果也不具有参考性，无法真实客观的反应出外包的公共服务的完成情况和公众对其的满意度。

三、完善政府公共服务外包的措施建议

公共服务外包是目前的一个大的趋势，是建立服务型政府和实现政府职能转变的一个重要途径。由于我国发展公共服务外包的时间并不长，目前还存在较多的问题，基于前面的问题分析，为了更好地发展公共服务外包，提出以下的对策建议：

（一）完善法律法规

一方面应尽快出台全国统一性的关于公共服务外包的法律法规，准确界定公共服务的外包范围，哪些是可以外包出去的，哪些是不能外包出去的，制定统一的外包质量、技术、价格等标准；另一方面要明确外包的实施程序、实施方式、监管方式、评估方式等，让外包实施中的每个环节都有法可依，规范和约束政府与承包商之间的行为，同时地方政府也可以根据统一的标准因地制宜，制定出与当地实际情况相同的规划指南。

（二）建立公开透明的招标体系

首先，政府对外招标应该是一个公开透明的过程，其目的是为了更好地提供高质量的公共服务，而不是进行寻租和贪污。因此，政府前期应该充分做好信息宣传，这一阶段可以运用媒体如广播、电视、报纸等向社会大众进行广泛宣传，吸引优秀的社会组织来参与竞标；其次，在竞标过程中，应让相关的专家来对竞标的企业进行评估，选择最合适的企业，防止出现以劣代优的现象；最后在招标结束后，向社会公众进行公式，积极接受社会大众的监督和收集意见。

（三）加强监督力度

政府应该强化服务意识和责任意识，加强对合同履行中的宏观监督，根据制定合同的标准和质量来规范承包商的行为，防止其为了逐利而损害公共利益。一方面政府可以建立行政监督机构，培养专业化的监督人才，严惩利用权力进行寻租的官员，减少腐败，同时建立完善的纠错机制和定期检查承包商的项目进展，开展民众满意度调查，收集意见及时改进。另一当面，可以充分发挥社会监督，发挥社会群众、媒体和相关的监督组织的力量，定期召开座谈会等了解社会舆论，提升服务质量。

（四）健全评估体系

政府是公共服务的责任主体，但并不应是评估主体，因为其并不具备客观性和专业性，政府应该退出评估体系的主导地位，让专业客观的第三方评估机构担任评估主体，政府再根据评估结果对相关的项目进行验收。第三方评估应当作为一种长效机制进行使用，要根据每种公共服务的特点设计相应的评估指标，评估中要注意事中和事后评估并重，实现合同的动态管理。[4]政府在得到评估结果一方面要反馈给承包商，督促其不断改进，提高服务质量，另一方面向社会进行公式，向公众汇报评估结果，保证公开性和透明性。

四、结语

公共服务外包让政府不再是公共服务的唯一提供者，市场竞争机制的引入充分发挥了企业和非营利组织的作用，优化了公共服务的供给质量和数量，促进政府治理能力的提升，但是目前在发展中出现了较多的问题，政府的当务之急便是要完善法律法规建立完善的公共服务外包制度，加强过程监督和事后评估，充分发挥社會的组织和群众的力量，只有这样才能保障公共服务的有效供给。

参考文献：

[1]王凌燕.我国政府公共服务外包存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2013，30（05）：20-26

[2]王予.武汉园林绿化、环卫等公共服务领域将走向“市场化”外包〔N〕.楚天都市报，2008-05-06.

[3] 白友涛，葛俊.政府公共服务外包的实践与思考——以南京市鼓楼区为例[J].理论与现代化，2011（02）：73-78.

[4] 李丹萍.政府公共服务外包合同：特征及其治理路径[J].云南大学学报（法学版），2016，29（04）：12-21