马小花，何宇航

(陕西理工大学 经济与法学学院，陕西 汉中 723000)

一、检察机关参与环境民事公益诉讼的历程

2014年6月中央全面深化改革领导小组通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着我国司法体制改革正式启动。随着司法改革的深入，检察机关在民事诉讼活动中的职能和地位也发生了转变。

1982年试行的《民事诉讼法》第十二条中首次基于检察院法律监督机关的地位，对其在民事诉讼中行使民事检察监督权做了原则性规定；1991年《民事诉讼法》第十四条重申了检察院的法律监督职能，在条文表述上更加规范严谨，但此时尚无检察机关提起公益诉讼的任何规定；2012年修订《民事诉讼法》时，和前两部保持高度一致，但同时基于司法改革的需要，增加了第五十五条有关“公益诉讼”的条款，其中条文中“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的表述，被学界视为检察机关可以提起民事公益诉讼的法律来源，但不够明确具体，使得检察机关如何提起公益诉讼仍停留在法律规定之中。

从2012年我国民事诉讼立法增设了环境公益诉讼条款，到2015年1月1日“史上最严”的《环境保护法》的正式实施，此后一年多的时间里，我国环境公益诉讼案件数量并非像人们所期望的那样出现飞跃式增长，实践中甚至出现一些环保法庭为了实现环境公益诉讼“零”的突破，而积极与地方政府、环保行政部门、检察院联合推动来启动民事环境公益诉讼。如云南省首例环境民事公益诉讼案，由昆明市环保局作为原告起诉辖区内两家养猪场污染环境的民事公益诉讼案件，被媒体戏称为“抡起大棒打蚊子”[1]。

检察机关在民事公益诉讼中因其地位的定位不准、职能的不明确而难有大的作为。在同一时期，我国正面临经济社会快速发展带来的日益严重的环境污染问题，为加强国家和社会在环境领域公共利益的保护，2015年7月1日全国人大常委会发布了关于在全国部分地区开展检察公益诉讼试点工作的决定(1)2015年7月1日全国人大常委会发布《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。试点期限为两年。。从2015年截至2017年6月，试点地区的检察机关共办理公益诉讼案件9 053件。其中，诉前程序7 903件、提起诉讼案件1 150件，起诉案件中，人民法院判决结案437件。试点地区检察机关共办理生态环境和资源保护领域案件6 527件[2]。其中陕西省截至2017年3月底，收到公益诉讼案件线索724件，生态环境类284件，占比39.23%，资源保护类案件323件，占比44.61%；提起公益诉讼的案件49件，生态环境类17件，占比34.69%，资源保护类27件，占比55.10%[3]。从最高人民检察院的通报数据中不难发现，在试点期间，检察公益诉讼案件中通过诉前程序处理的案件比例较高，最终提起公益诉讼的案件比例不高，提起民事公益诉讼的案件中，环境民事公益诉讼占比较高。

两年的检察公益诉讼试点工作，推动立法机关加快了检察院提起民事公益诉讼的相关立法工作。2017年10月《民事诉讼法》再次修订时，在第五十五条公益诉讼条款中增加了第二款，明确规定人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护以及涉及消费者权益的食品药品安全领域等损害社会公共利益的案件，可以依法提起公益性诉讼或者支持起诉。

从提出公益诉讼到确立检察机关提起公益诉讼的法律地位，从检察机关进行公益诉讼试点到正式进入公益诉讼司法实践活动，我国围绕着有关环境民事公益诉讼制度的立法框架开始逐步形成，涉及环境民事公益诉讼的法律主要有《环境保护法》《海洋环境保护法》《民事诉讼法》，上述基本立法关于公益诉讼、检查公益诉讼的规定操作性不强，难以指导公益诉讼实践活动。此后最高人民法院、最高人民检察院相继出台一系列司法解释和相关文件(2)2015年6月最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干规定的解释》，2016年2月15日《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》；2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，2015年12月24日《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。。

尤其在2018年3月两高联合出台了司法解释后，对检察机关公益诉讼试点中的诉讼管辖问题、诉讼请求范围、诉讼费用负担、被告能否反诉、是否适用调解、检察机关有无撤诉权等问题均进行了解答，对实践中开展环境民事公益诉讼具有很强的指导性和操作性。但同时理论界针对检察机关在民事公益诉讼中的当事人资格及诉讼地位、诉讼权利与义务、公益诉讼程序的特别化等问题存在一定的争议，以及就检察机关参与民事公益诉讼的必要性与否也持不同意见。本文从一起典型案例入手，认为需要厘清检察机关在民事公益诉讼中诉讼的主体地位以及性质，需要进一步规范其诉讼权利与义务，并在条件具备时建立独立的检察机关提起公益诉讼的程序。

二、检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼主体资格

2015年8月，徐州市人民检察院在履行职责过程中，发现徐州市鸿顺公司非法排放生产废水造成环境污染后，先是督促当地三家环保社会组织提起环保公益诉讼，因这些组织均称不具备提起公益诉讼的能力，徐州市人民检察院就本院能否作为公益诉讼人提起民事诉讼上报至最高人民检察院，最高人民检察院批复同意徐州市人民检察院提起环境公益诉讼。随后，徐州市人民检察院依据民事诉讼法、全国人大常委会的检察公益诉讼试点工作的决定等法律法规，向徐州市中级人民法院提起环境污染公益诉讼。徐州市中院审查认为符合受理条件，于2015年12月28日立案受理该案。此案经徐州市中级人民法院一审判决鸿顺公司赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共计105.82万元。宣判后，被告不服提起上诉。江苏省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判[4]。本案是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点以来，人民检察院作为原告依法提起的首批环境民事公益诉讼案件之一，具有较强的指导意义和理论研究价值。结合本案，从民事诉讼基础理论中的当事人理论的发展过程可以分析检察机关在公益诉讼中的主体资格问题，对进一步明确其主体身份下的诉讼权利与义务会有所裨益。

1.直接利害关系当事人理论

传统当事人理论是从原告是否具备与他人之间的民事权利争议的利害关系或者是认为自己的合法权益受到侵害时，以自己的名义提起诉讼并受人民法院裁判约束的人[5]。按照这一理论观点，有无直接利害关系是认定具备原被告资格的关键，在这一理论下就排除了其他与案件无直接利害关系的人提起诉讼的可能性。从本案来看，企业的排污造成了河水污染，这一污染行为势必会对周围居民造成人身或财产的侵权损害，这些合法利益与具体受害人之间客观上要存在利害关系。受害人如果据此起诉追究企业环境侵权造成的损害责任，则案件属于一般民事侵权案件。但现实中，一方面认定环境侵权造成具体受害人的人数存在一定困难，另一方面即使受害人人数能够明确，依据现有的诉讼代表人制度进行诉讼，难点在于证明损害后果与侵权行为之间的因果关系。普通原告在证明这一事实方面显然能力不足。这一难点也恰恰是造成很多环境侵权案件难以进入民事诉讼的根本原因。

从本案来看，作为普通环境民事侵权案件可以追究违法企业的责任。在环境污染案件中，有些造成实际的损害，有些污染行为短时间难以判断其造成的危害的程度，并且有些污染行为虽然制止了，但造成的损害需要长时间进行修复。环境法学界的研究成果之一就是肯定了环境污染损害的环境权是一种公共权利，涉及国家、社会的公共利益。如果依据民事诉讼传统理论，徐州市人民检察院并非本案的当事人。但从检察机关的法律监督职能出发，它有权代表国家和社会公共利益提起诉讼。

2.权利保护当事人理论

理论界关于当事人资格的讨论进入第二个阶段后，从进行诉讼为维护某种合法权利来界定当事人资格。即在民事权利义务发生争议之后，以自己的名义进行诉讼，诉讼目的是为了保护某个民事权益。提起诉讼的不限于权利人本人，也包括基于法律规定为了保护权利人权益而负有保护职责的人，如失踪人的财产代管人。它与“利害关系当事人说”最根本的区别是，这种当事人不仅包括为保护自己权利而进行诉讼的人，还包括那些为保护他人的民事权益而进行诉讼的人。“权利保护当事人说”拓宽了我国民事诉讼当事人的范围，有助于民事纠纷的解决。但是这种修正是有局限性的，对于为他人利益而战的当事人，其实质也有可能是一种诉讼承担[6]。如诉讼中当事人死亡后，继承人愿意参加到诉讼中，此时的继承人不是当事人而只是诉讼承担人。

在本案中，检察院为了维护环境权而提起诉讼，确实是属于为了国家和社会公共利益而进行诉讼的权利保护当事人。如果依据这一理论，有一个缺陷是不能克服的，检察院对于环境权、涉及消费者这一群体利益的保护，无明确的民事诉讼法的来源，我国刑事诉讼法只是确立了检察院在刑事诉讼中担任国家公诉人的资格。

3.适格当事人理论

目前民事诉讼理论界开始采用程序当事人来矫正前两种观点之不足，认为在现实诉讼中，当事人的资格需要在诉讼进行中逐渐查明，因而所谓的当事人是存在于程序中即以自己名义起诉、应诉的人[7]。如何判断检察机关是不是民事诉讼当事人或是否具有民事诉讼当事人资格？当事人适格说或者程序当事人理论为我国多数学者认同，即主张从有利于解决纠纷的实体法关于主体的角度把握、确定当事人。也有学者认为检察机关提起民事公益诉讼的当事人资格，更接近学理上的“诉讼管理学说”，该观点认为，公益诉讼中的诉权主体是否为请求权主体，并非为最为关键的问题，而是出于公共秩序和执法效率的考量，在特定条件下赋予特定主体诉权[8]。

结合此案来看，检察机关以公益诉讼人的身份提起诉讼，其主体身份恰是一种在“特定条件下的被赋予特定诉权”主体。本案被告鸿顺造纸有限公司违法排污，造成苏北堤河段严重污染，其行为产生的社会危害是对环境权这一公共利益的损害。当地检察机关经过诉前程序，在其他适格主体没有提起民事诉讼，生态环境仍处于受侵害状态下，其以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼。此时检察院处于民事诉讼原告人的地位，属于适格当事人，但不同于普通民事诉讼的原告人。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的诉讼权利和诉讼义务

检察院提起环境民事公益诉讼，处在原告的地位，则应依法享有诉讼权利，履行诉讼义务。依据最高院、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释一》第四条的规定，享有“相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”。对于这一解释条款，显然存在需要今后的立法进一步明确的问题。

现行民事诉讼法的立法章节中，第五十五条关于公益诉讼的条款，属于其第五章“诉讼参加人”中第二节“当事人”的条文之一。诉讼参加人包括当事人、与当事人诉讼地位相同或相类似的人；具体包括当事人、共同诉讼人、第三人、法定代表人和诉讼代理人(包括法定诉讼代理人和委托诉讼代理人)。除诉讼代理人之外的其他人员，虽然在诉讼中的权利义务不尽相同，但都是为维护自己或自己所代表的单位的权益参加诉讼，同诉讼结果有着直接利害关系，其实施的诉讼行为会对诉讼程序的发生、变更和消灭产生直接影响，被称为民事诉讼法律关系的主体，即诉讼主体[9]。诉讼主体在诉讼中依法享有充分诉讼权利和履行诉讼义务，其诉讼权利义务指向其主张的案件事实和诉讼请求。

1.“公益诉讼起诉人”是当事人还是其他诉讼参加人？

检察机关在提起公益诉讼时，依据最高院和最高检2018年的司法解释，称为“公益诉讼起诉人”，是当事人还是属于与当事人诉讼地位相同或相类似的其他诉讼参加人？从解释中检察院在公益诉讼中的权利义务的规定不难看出，这一身份既有别于诉讼当事人，也不同于其他诉讼参加人。这种既非当事人又非一般诉讼参与人的定位，恐怕与当前我国环境案件激增，急需检察机关进入环境公益诉讼的现实不无关系。此种地位可能应一时之需，但难以保障司法实践中检察机关担当公益诉讼主体时的诉讼权利的实现与诉讼义务的履行。

2.“相应”的诉讼权利义务是否需要加以具体明确？

关于诉讼和解的法律性质在理论中有三种说法：一种认为是当事人在诉讼中达成的民法上的和解，称为“私法行为说”；第二种认为和解是完全不同于民法上和解的诉讼行为，称为“诉讼行为说”；第三种是认为兼具民法上的和解和诉讼行为两种性质和要素，称为“两种性质说”。目前学界普遍认为我国民事诉讼立法和司法实践均采用“私法行为说”，一方面尚未明确赋予和解协议与生效裁判同等的效力，另一方面和解协议的达成并不能产生诉讼终止的后果，需要由原告向法院申请撤诉[10]。对于检察机关在公益诉讼中的诉讼和解问题，以《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)的规定(3)《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的第13、14条中规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。”来看，检察院可以与被告和解，法院也可以适用调解原则。检察机关起诉后，可以在法院的参与下或者主持下进行和解或自行和解。如果检察院与被告达成的和解协议后，检察机关应当申请撤诉来终止诉讼。撤诉后检察机关是否也可以再次起诉？我国民事诉讼法对于撤诉权的规定，体现了当事人处分原则与法院审查原则的结合。法院经审查后，认为原告撤诉不损害他人、国家或者集体合法权益的，予以准许。普通民事诉讼中的原告撤诉后可以再次起诉(4)最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释规定，原告撤诉或者法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，法院应予受理。。

在民事公益诉讼的撤诉权问题上，按照现有规定，人民检察院能否撤诉，是以其提出的诉讼请求是否全部实现来判断的(5)《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第八条规定：人民检察院与被告达成和解协议或者调解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为和解协议或者调解协议内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。第九条规定：人民检察院在法庭辩论终结前申请撤诉，或者在法庭辩论终结后，人民检察院的诉讼请求全部实现，申请撤诉的，应予准许。。如此看来，对于检察院的撤诉行为依然实行审查制，即受案法院对人民检察院“诉讼请求全部实现”进行审查。法院审查是形式审查还是实质审查？如果属于实质审查，对检察院申请撤诉有无时间限制、法院准许撤诉是否和普通民事诉讼一样，显然这样一个条款解决不了上述诸多问题。如果检察院和被告达成一项以后续环境修复为内容的和解协议，这一义务需要被告在停止环境侵权行为后，用相当长的时间来履行此项义务。有这项内容的协议是否能够视作诉讼请求全部实现？如果不能，则意味着检察院不能申请撤诉，自然和被告达成的和解就没有任何意义。撤诉后如果发现环境侵害人不履行协议义务的，检察机关如何督促其履行？是申请强制执行协议还是再行起诉？现有法律对于法院主持下达成的和解协议，依法可以申请强制执行。而普通民事诉讼中，原被告可以自行和解。但是从检察公益诉讼的目的和主体的特殊性出发，应当不能允许检察院和被告自行和解。

四、检察机关在环境民事公益诉讼中的支持起诉与提起诉讼

支持起诉是我国民事诉讼法的基本原则之一(6)《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。，支持起诉必须具备三个条件：一是加害人的行为构成了侵权，确实损害了国家、集体或者个人的民事权益，需要支持受害者同侵权行为作斗争；二是受损害者没有起诉，如果是一般民事权利争议，当事人可以自行处分；三是支持起诉的时机必须是受损害的单位或个人造成了损害，而又不能、不敢或者不便诉诸法院。结合民事诉讼法和我国审判实践经验，有权支持起诉的主体只能是对于受害者有保护责任的机关、团体和企事业单位，在支持起诉的案件中，被支持者是当事人，支持起诉的单位、团体等不是当事人，不能以自己的名义起诉。我国司法实践中，检察机关支持起诉的民事案件时有发生，如2014年江苏泰兴“12.19”环境污染案发生后，泰州市人民检察院实施其法律监督职能，与市环保部门、法院协商，由泰兴市环保局牵头成立泰州市环保联合会，由环保联合会以原告名义提起公益诉讼，同时检察机关支持起诉，最终法院裁决认可诉求请求，取得较好的法律效果和社会效果[11]。又如2014年江苏省句容市人民检察院依法支持镇江市生态环境公益保护协会、句容市环保局为原告，将句容市葛村镇荣盛防水材料厂、上海铁路局南京东机务段诉至镇江市中级人民法院，诉其承担因环境污染造成的污染物处置费用80万元，污染场地处置平整费用75 600元，被污染土地修复费用350万元。该案由镇江市中级人民法院立案审理，荣盛防水材料厂现已被责令关停[12]。

检察机关作为国家法律监督机关，能够依据《民事诉讼法》第十五条的规定在普通民事诉讼中支持当事人向法院提起诉讼，也可以依据相关司法解释在环境公益诉讼制度中支持起诉(7)《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。适格主体提起民事公益诉讼的，检察机关应当派人出庭支持诉讼。

检察机关作为法律监督机关，履行监督职能，对于损害国家、集体的侵权行为，督促受损害者起诉，并支持起诉是其职责使然。那么，在支持起诉之外，如何协调检察机关以自己名义提起环境民事诉讼？依据《试点方案》和《实施办法》，检察机关在起诉前有一个必经程序，即诉前程序，负有法律监督权的检察机关，在通过诉前程序督促负有环境保护法定职责的行政机关或者“有关组织”向法院提起环境公益诉讼，上述有关机关、社会组织怠于起诉的，可以由检察院以“公益诉讼起诉人”的身份起诉。这意味着，检察机关的起诉行为应为直接利害关系当事人不起诉的“后卫”，检察机关以支持起诉、督促相关机关依法起诉为主，检察机关自行提起公益诉讼为辅。

五、检察机关提起环境民事公益诉讼的法律原则

关于检察机关公益诉讼是否需要一个特殊和专门化的程序抑或目前已有的程序是否属于特殊程序，学界观点不一。有学者认为，环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型，只是一种于原告资格认定相关的诉讼方式和手段，是为了解决对“环境的损害而确定的特殊制度”[13]。有学者认为，现有的立法模式，将环境公益诉讼列入和小额诉讼一样的特别诉讼程序[14]。从现行立法和司法解释来看，环境民事公益诉讼还是普通民事诉讼程序，还未将其特殊化称为一种特别程序。因而，在现行法律体系下，完善环境民事公益诉讼制度，需要坚持两个基本原则：

1.公益性原则

从公益诉讼与私益诉讼在定义、性质、内容等方面的区别来看，二者是相对的。所谓私益诉讼从其各方面来看以保护个体利益为主要诉讼目的；公益诉讼，则是保护国家、社会公共利益为主要诉讼目的，为阻止损害公益的行为同时追究加害人的法律责任向法院起诉[15]。我国一直陷于“边发展，边污染，边治理”的困境，形成了“企业污染，群众受害，国家治理”的怪圈。近年环境问题作为国家重大的民生问题，让检察院提起环境民事公益诉讼，其核心强调“公益”，其诉讼主要目的是保护国家利益和社会公共利益。环境公益诉讼与传统诉讼不同，突破了“无利益无诉讼”原则[16]。检察机关提起民事公益诉讼，能够充分发挥检察机关法律监督职能作用，督促对环境保护负有监督管理职责的政府部门及其他机关、社会组织更好地履行职责。

2.谦抑性原则

检察机关在环境公益诉讼中，应当“有所为有所不为”，即坚持谦抑性原则。公权力行使应当有所制约，在环境民事公益诉讼中，检察机关依职权行使法律监督职责，理应体现谦抑性[17]。《试点方案》和《实施办法》以及两高《公益诉讼解释》设置诉前程序，也是对检察机关诉权的必要限制。首先检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。按照《试点方案》，相应的程序需要经过层报程序、诉前程序，在法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起民事公益诉讼[18]。

我国在司法实践中增设检察机关提起环境民事公益诉讼，既涉及国家和社会公共利益的保护，又要兼顾法律监督职能的实现，其诉讼目的带有很强的规制和管理目的。结合现有的诉讼实践，需要不断完善环境民事公益诉讼制度的理论构建，进一步丰富民事诉讼理论体系，逐步推动环境民事公益诉讼立法日趋完善和成熟。遵循环境问题特质和特别诉讼程序个别化原理，建立起与环境公益诉讼自身特质相适应的专门化程序是必然要求，环境公益最大化是环境公益诉讼立法机关和司法机关解决环境问题的出发点和最终落脚点[19]。