失地农民可持续生计问题一直是党和国家及各级政府重视解决的问题并取得了良好成效，但由于各地区社会环境、失地农民自身特征、生存环境及当地经济发展的支撑性等诸方面的差异使得失地农民问题的解决凸显明显的区域特征。在全面建成小康社会这样一个新的历史背景下，青海省失地农民可持续生计问题的解决既具备了前所未有的制度保障及政策支持同时也面临着更大的挑战。党的十九大报告提出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，对于失地农民问题的研究也应从过去单纯强调安置补偿转向可持续生产发展能力的获得，从注重衣食住行的物质需求延伸到关注心理层面的精神需求，综合考虑安置补偿、社会保障、就业服务、心理调适等方面因素，探寻一条多维度的可持续发展道路。

一、失地农民

随着城镇化进程的不断加快，城市规模扩张迅速，城市用地不断向郊区扩展，农业用地非农业化，与此同时形成了一个特殊群体———“失地农民”。从字面意思上讲，失地农民是指失去土地的农民。土地对于农民而言，具有不可或缺的意义和价值。其一，土地是农民维持日常生活的主要来源；其二，土地是农民获得财产收入的主要手段；其三，土地是农民保障基本生活、就业、医疗、养老的主要载体。因此，农民土地被征收不仅意味着失去土地这一基本的生产资料，还意味着与土地相关联的一系列财产权、就业权、保障权等权利的相继丧失，更严峻的现实是面临着另谋出路、重新就业和融入城市适应市民生活的各种困难和挑战。

二、失地农民可持续生计

农民土地被征收之后的生存状态可谓是：务农无地、就业无岗、社保无份，加上生活成本大大提高，这一类群体很容易陷入生活困境。因此，如何减少失地农民的致贫、返贫因素，使其具备持续、稳定的发展潜力，这是一个亟待解决的问题。学术界在研究失地农民可持续生计时，大多数学者都认同和引用了中国社会科学院社会政策研究中心课题组关于可持续生计的概念：“个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资本和有收入的活动。”笔者也赞同这一概念，但需要注意的是，研究失地农民的目的和初衷都是在城镇化建设过程中尽快实现农业人口的市民化，使失地农民共享发展成果、享受市民待遇，成为真正意义上的市民。这就要求，一方面城市社会去接纳和认可失地农民成为城市的一员；另一方面失地农民要接受城市居民的价值观和生活方式不断适应并融入到城市生活中。可以说，失地农民市民化的外在屏障是这一群体不能与城市居民共享社会保障、福利及一系列衍生权益，内在阻力是失地农民对自己市民身份的不认同和城市生活方式的不习惯。据此，笔者认为对于失地农民可持续生计的概念可做如下界定：失地农民个人或其家庭为维持和改善失地后的生计状况所拥有和获得的谋生能力、资本和有收入的活动，以及其作为市民的权益共享资格和义务承担能力。

三、当前我国失地农民可持续生计分析框架

在失地农民可持续生计框架研究中，被广泛推崇和采纳的是2000年英国国际发展机构（DFID）构建的SL可持续生计框架。学者成得礼依据城中村失地农民的特点对DFID框架作了调整。细化了脆弱性背环境/背景和结构和过程转变部分，并认为失地农民的可持续生计产出应当包括收入、福利、教育、发展四个方面。黄建伟在成得礼的基础上，基于失地农民的脆弱性背景（失地、失业、失权、失保、失身份）建立了反映失地农民生计要素即资本、政策、能力之间关系的分析框架。也有一些学者在研究失地农民可持续生计时，修改了可持续生计框架的核心要素———生计五边形，创建了只包括人力资本、金融资本和社会资本的三边形生计模式。

目前，我国学者对于失地农民可持续生计理论的研究也初具完整性和明显的创新性。但不足的是已有的研究仍然过于强调失地农民可持续生计的外在动力和外因影响，而忽略了对失地农民主观能动性的唤起和生产创造能力的培养。据此，笔者认为失地农民的可持续生计框架仍具有进一步改良的空间（如图）：一是失地农民生计资本应当包括：物质资本、金融资本、人力资本、社会资本四类。失地意味着土地这一关键自然资本丧失和以土地为依附的一系列金融资本和物质资本的缺失，但在征地过程中失地农民通过土地补偿和房屋安置再一次获得了金融资本和物质资本。也就是说农民失地后生计资本应当包括物质資本、金融资本、人力资本、社会资本四类；二是失地农民的内生能力中还应当包括适应能力。因为失地农民的可持续生计不单单指能够拥有和获得的谋生能力、资本和收入的活动，还应当包括失地农民在身份转变的同时实现观念上的认同，即具备适应新的居住环境和生活方式的能力，从而让失地农民的生计需求从被动消极转换为积极主动，并提高失地农民对生计可持续的自我责任意识；三是失地农民的可持续生计应当以获得与市民同等的身份地位和社会福利等各项权益保障为目标。因为农民失地只是现象，失权才是本质。失地农民没有地可耕种，生活居住方式与市民无差别，事实上他们已不再是农民而是城市居民。然而，在涉及城市居民所享有的具体权利上，这些“准城市居民”，却处于非居民的待遇状态。

四、青海省失地农民可持续生计解决思路

失地农民可持续生计的获得既不能完全由国家和政府包办，也无法由个别企业单位包办，更不能由个人担负全部责任，只有建立在责任分担机制上的全方位发展路径才能实现可持续发展。与此同时，保障失地农民的长期生活稳定，不仅应重点解决安置补偿与就业和社会保障问题，而且还应将如何提高和刺激失地农民自身的主观能动性提上日程，建立“经济补偿、社会保障、就业安置、创业引导、观念转变”五位一体的可持续发展模式。

（一）树立并践行可持续安置理念

城镇化首先应当是人的城镇化，只有为城镇化的发展做出让步和牺牲的失地农民群体的生活得以保障，未来可以期待，才能实现真正意义上的城镇化。因此，无论是从制度的制定、体制的保障，还是社会管理等多角度都应当以失地农民生计的延续性、发展性、稳定性和共享性为目标和根本。与此同时，从失地农民实际需求出发，保障和实现这一目标。其一，创建多元化安置方式。目前我省的安置方式以“货币安置”为主。创建多元化的安置方式，既能避免货币安置的弊端又能为失地农民的后续生活提供更多的保障。比如留地安置，在耕地面积大幅下滑的背景下，不失为是一种政府和农民双赢的安置模式。此外，应当进一步壮大集体经济，促进集体资产保值增值，确保农民从集体经济中受益，实现入股分红等多种安置模式，为失地农民解决后顾之忧。其二，确保安置房质量。对正在修建的安置区提高审核标准，保证住房质量，对已投入使用的安置房进行全面筛查，根治漏水、裂缝、墙面脱皮等问题。同时在安置住宅的规划上，应当既考虑居住要求又方便其出租或经营，从而提高失地农民的物质资本存量。其三，加强基础教育。百年大计，教育为本。加强基础教育，是失地农民后代完全脱离农民身份、彻底实现城镇化的根本保证和有效途径。

（二）经济补偿标准应考虑土地增值收益

土地发展权收益是在农用地转变为建设用地的过程中，由于土地用途变更而引起的价格差异减去土地开发费用及利润后的价格。也就是说：土地发展权收益=建设用地价格-农地价格-土地开发费用。在我国，根据土地发展权归属的不同，目前学术界有土地增值收益归公、归私、公私兼顾三种观点。考虑到农民通过农地养护对土地发展权的历史贡献，笔者赞同第三种观点，即土地增值收益公私兼顾，农民应当获得土地收益的涨价部分。但我国农地年产值倍数法补偿标准，实际上低估了农地所有权和使用权的价值，对农地转为建设用地带来的增值问题并未提及，土地发展权的缺位显而易见，导致失地农民利益流失严重，对于失地农民极不公平。因此，我国征地补偿标准亟待进一步提高：其一，土地征用补偿必须考虑土地对农民的生产资料和社会保障双重功能；其二，土地征用补偿标准应当体现土地的未来增值效益。

（三）构建失地农民社会保障体系

土地不仅是最基本的农业生产资料，更是家庭社会保障的重要载体。因此，失地农民的征地补偿在充分考虑土地社会保障功能的同时，应当通过构建失地农民的社会保障体系来实现对土地社会保障功能的有效替代。失地农民身份上由农民变为市民，在社会保障方面也理应享有与城镇居民同等的待遇。从理论上讲，失地农民社会保障体系应当包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等在内的完整的保障体系，但以我国及我省失地农民的实际情况来看，失地农民社会保障体系的建立及完善只能循序渐进，而养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障无疑是最为关键的部分。

1、养老保险。失地农民社会保障制度建设中，政府理应承担起应尽的责任，目前普遍观点认为，个人、村集体和地方政府应当按照3：4：3的缴费比例筹集资金。多数省份还考虑集体无力承担的问题政府出资不低于30%，贵州为40%，宁夏和海南为50%，福建政府高达70%。因此，在我省集体经济普遍薄弱的情况下，政府应当承担更多的责任。因为从本质上看，土地出让金收益是地方财政的重要资金来源，政府有责任和义务妥善解决因政府征地行为而失地的农民生活和养老问题。

2、医疗保险。对于收入不稳定的失地农民而言，因病返贫、因病致穷的现象较为普遍。除了给予失地农民同等的城镇医疗待遇之外，可以建立失地农民医疗救助基金，对失地农民提供更多的医疗救助。

3、失业保险。农民失地等同于失业，需要再次就业。此外，失地农民再就业后失业率也普遍较高。因此，建立失地农民失业保险，可以提升失地农民抵御风险的能力。

4、最低生活保障。农民失地后的最低生活保障不應再参照农村最低生活保障标准，而应纳入城镇最低生活保障范畴，提高最低生活标准，做到“应保尽保”。

（四）加强就业培训力度

就业是解决失地农民生存和发展的重要途径，就业需要具备一定的劳动技能，获得劳动技能的最直接最有效途径是就业培训。因此，就业培训应当更加注重讲求实效：1、将就业培训环节前置，在预征地公告阶段着手就业培训和就业指导。争取在完成征地的同时实现失地农民的“再就业”，并防止在过渡阶段长时间的闲坐在家养成懒散的习惯。2、注重失地农民培训的实效性。其一，针对不同地区失地农民的实际需求，自下而上地制定培训计划。为了便于失地农民根据自身状况选择培训项目可以推行先培训报销费用等方式；其二，将培训与就业挂钩，提高就业率。把失地农民纳入城市就业服务体系，搭建失地农民就业平台，为失地农民提供更多的岗位需求信息；其三，加强与企业之间的交流与合作，让企业根据需要组织培训并解决后续就业问题。3、就业培训和指导以中青年为主加强45岁以上人员并兼顾妇女。其一，针对有一定文化程度、就业欲望强烈的中青年可以与职业技术学校合作，进行全脱产的1- 3年的中长期技能培训；其二，对45岁以上还具有劳动能力的人员，结合实际进行就业培训并拓展就业渠道，比如园林绿化、荒山治理等技能要求不高的岗位；其三，开设针对家庭妇女的相关培训，如民族工艺制作、家政服务等。问题的关键是要拓展销路、打开市场，凸显培训所能带来的经济效益，从而带动参加培训的积极性。

（五）跟进创业引导服务

创业的积极意义不仅在于能解决个人生计问题更重要的是能提供更多的就业岗位。创业能力不足及创业资金短缺是最大的障碍。1、加大创业培训力度。通过创业培训，提高失地农民个人素质，提高创业机会，引导失地农民自主创业。培训内容应当包括三个层面：其一，国家和地方政策解读。其二，金融和经济知识教育。其三，开展创业规划设计等实训课程。2、建立创业引导服务中心。延长创业指导周期。创业是一个持续的发酵的过程，因此创业指导不能以“创业”为终结点。而应该对创业过程中所能遇到和预见的难题进行持续指导。此外，可以成立失地农民创业孵化园，选择小微企业甚至个体经营者入园孵化，在资金、审批、信息、宣传等方面给予支持，着力打造以失地农民为主体的创业孵化基地。3、加大创业资金扶持力度。一是政府提供财政支持，创立创业发展基金。制定“失地农民创业专项引导资金管理办法”，对发展势头较好的项目经过评审后给予一定的资金支持，以此扶持和引导失地农民自主创业，以创业带动就业；二是金融机构设立失地农民创业贷款专项基金。政府与金融机构协调，出台失地农民贴息贷款专项资金，适当放宽贷款条件，提高贷款额度；三是协调相关部门给予优惠政策。在工商、税收等方面均对失地农民适当放宽条件，充分调动失地农民自主创业的积极性。4、发挥精英人物和致富能手的引领示范作用。加强对致富能手的宣传、奖励、示范和学习交流活动，充分发挥示范引领作用，开发更多的就业岗位，带动更多的人自主创业。

（六）转变失地农民自身观念

城镇化进程中失地农民市民化的过程是被动的，即土地被征收后再进入城镇化、社会化的过程。因此，除了在政策的制定、体制的保障层面去除失地农民身份标签之外，还应当从心理层面进行疏通和引导，使其尽快融入到城市生活中。

1、提高个人修养。生活方式的变化带来的是生活习惯的改变，从以往无拘无束、相对自由的庭院生活到现在较为密集的集中居住，给失地农民带来极度不适应感，从而也造成邻里之间矛盾不断、业主与物业之间关系紧张等现象。因此，管理服务部门应当以群众喜闻乐见的形式宣传《物权法》《物业管理条例》等有关物业管理、邻里关系等方面的法律法规。同时，加强基本道德行为规范的宣传，提高居民个人修养，引导失地农民适应城镇生活。

2、创新社区管理服务。（1）构建网格化管理服务体系。集中安置区一般占地面积较大，安置人口较多。可以构建网络化服务体系，加强社区管理，提高服务水平。（2）营造积极、健康、向上的社区文化氛围。丰富文化生活，开展各类生活技能和劳动技能比赛，进行五好家庭、文明家庭等评比活动，增加失地农民的归属感和幸福感，营造积极向上的生活氛围。

五、结语

失地农民问题的本质解决无论是从政策扶持和制度保障上还是从社会关切和自身认同上都应当以如何让失地农民获得和维持可持续生产发展能力的角度为出发点，让失地农民去面对和接受城镇化的结果、引导其积极适应和融入城市生活，并培育和开发其可持续发展的生产创造能力。而这一问题的解决绝不仅仅依赖于某一制度或某一决策的出台，这是一个艰难、曲折、漫长的过程，但又是一个可以实现并且值得我们努力的过程。需要强调的是，城镇化绝不仅仅意味着城市人口数量的增长、GDP产值的上扬，更不意味着农民住上楼房、改变户籍，而是指城乡经济发展同步化、城乡公共服务均等化、城乡居民权益保障对等化。正如十九大报告所指：我们要始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

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（作者简介：兰措卓玛，女，藏族，中共青海省委党校法学教研部副教授。研究方向：民商法、社会法学。）