浙江省杭州市农业农村局 （310016） 李生荣 郑旭明 童湘岚 何宝飞 华永刚

为全面实施乡村振兴战略,现就基层反响强烈的“人、钱、地”问题提出相关建议。

1．关于“缺人”问题

（1）问题及成因分析 工业化和城市化使大量农村劳动力涌入城市，务工已成为当今农民的主要收入来源。相伴而生的是村民老龄化，农房空巢化，村庄空心化。

一是劳力短缺。据统计，2017年浙江省杭州市农村从业人员282．19万，其中直接从事农业66．89万，仅占农村从业人员23．7%，且年龄老化、文化偏低、技能缺乏，55岁以上的占56%。二是人才不足。第一，技术力量不强。截至2017年底，全市在编农技人才1 784人。其中，领军人才20人，拥有正高职称的39人，初级以下的占40%多。第二，人才管理不善。全市有10%的农技人才未在农技岗位使用。第三，人才分布不均。全市农村实用人才中，初中及以下文化的占60．1%，大学及以上仅3%；46岁以上的66．4%，35岁以下的仅10．1%。其中，生产性人才占近40%，技能带动型人才8．9%，新型职业农民仅2．3%，难以满足现代农业的发展需求。三是管理能力不强。县和乡镇“三农”干部、科技服务干部配备不足，且真正从事农业服务的很少。作为领头雁的村干部，能发挥“双带”作用的不多。

（2）对策建议 乡村振兴，人为关键。既要“自我造血”，培育本土人才，“拴心留人”；更要“筑巢引凤”，吸引人才返乡下乡；还要建好干部队伍用好人。

一是畅通人才流动机制。要深化户籍制度改革，积极推进城乡公共服务均等化，剥离依附在户籍上的经济功能，构建城乡一体的社会保障、教育、医疗、就业等公共服务。既要保障农民进城市民化待遇，更要为人才下乡营造就业创业环境和提供发展空间。

二是加大人才培养力度。一要着力培养新型职业农民。在乡村义务教育开设乡土技能课程。依托农职校、高校、农民学校、党校等平台，加强涉农专业和课程设置，推动有意向的企业与农民对接，组织技能培训，签订劳动合同。鼓励新型职业农民、农创客、村社干部等参加农业大专、本科学历教育。抓好涉农专业技术人员职称评定。二要着力培养实用人才。挖掘“土专家”“田秀才”“新匠人”等实用人才，鼓励他们开展“师带徒”项目。以培育新生代职业农民为重点，采取院校合作、网络教育等措施，为人才队伍输送血液。

三是加大人才引进力度。一要培育新业态。构建各类创业园、产业园等平台，为人才下乡创造就业环境。二要优化扶持政策。制订补助、奖励政策，重点吸引返乡人才、技术专才以及有情怀、有理念的创业经营人才。

四是加强人才服务管理。一要建立人才管理机制。完善人才分类评定标准，明确乡村振兴人才可无差别享受所在地的人才优惠政策；建立乡村振兴智库并实行动态管理，努力营造“人尽其才”的氛围。二要建立人才激励机制。倡导“重农惜才”氛围，加大对成效显著的农村电商、民宿、经济人等乡村振兴领军人才与创业团队的奖励力度。

五是加强基层干部队伍建设。一要建好管理服务平台，配足配强县乡农经管理队伍，高度重视农技队伍在社会化服务中的地位和作用。二要加强村级班子建设，配强村级干部队伍，增强组织引导乡村振兴的能力。三要关心乡村工作者，为优秀人才开辟晋升通道。四要推行党政机关干部提拔任用、专业技术人员职称评定与下乡挂职服务期限挂钩。

2．关于“缺钱”问题

（1）问题及成因分析 近年来，市本级年度财政支农资金、扶持资金总额逐年减少，占比呈下降趋势，金融杠杆作用发挥不充分。再加经济下行压力持续，农业投资环境不容乐观，难以满足乡村振兴资金需求。

一是僧多粥少，保障能力不足。首先是财政投入不足。从市级层面看，2016—2018年，市本级农林水支出稳中有降，县级财政“三农”资金力度也不大。其次，工商资本投入不够。由于农业投资大，周期长，风险高，回报慢，或不敢涉足，或驻足观望，或不敢扩大规模。第三，金融支持力度不够。由于农村产权仍处“确权”阶段，金融机构担心到时无法处置质押物，放贷额度小、门槛高状况依然如故。

二是多头管理，资金绩效不高。其一，各自为政。支农资金管理部门多，县级虽有项目资金分配权，但现行财政专项资金的管理制度，使县级无法调控项目结余，县级统筹使用资金能力弱，使用绩效不高，甚至出现“一些项目缺钱，一些资金沉睡”的现象。其二，财政资金过度介入竞争性领域。过度介入，包揽过多，某种程度扭曲了本应由市场主导的资源要素配置。

三是负债较多，集体经济发展乏力。长期以来，筹措农村发展项目的资金，财政扶持往往采取“三个一点”的做法，底子较薄的村集体不得不为此举债。西部区县（市）村级集体经济负债状况更不容乐观。

（2）对策建议 乡村振兴需要大量投入，任何单方面力量都无能为力。应该调整财政支出结构，设立乡村发展基金，调控资金使用范围，用有限的财力撬动社会资本，破解当前面临的融资瓶颈。

一是加大财政资金投入。一要提高财政支农比重。市县两级财政预算，应坚持“农业农村优先”、向欠发达乡村倾斜，稳步提高支农资金占比。持续加大对产业发展、基础设施提升、民生保障质量提升等领域的投资，积极发挥财政的引领作用。二要优化资金使用方式。按照目标、任务、资金、责任“四到县”要求将涉农资金最终审定权下放到县，切实解决碎片化问题。市级将安排的产业发展、美丽乡村建设等财政资金，按大类划拨到县并允许在乡村振兴项目范围内调剂使用结余资金，取消村级出资配套的规定。县级分配项目要优先持扶产业发展，严把村级负债能力审核关，避免大量举债搞村庄建设。三要加强资金管理。市级部门要加强对项目扶持资金的跟踪、督查、审计，提高使用绩效，确保资金安全。县级要坚持规划先导，按照“早安排，能落地”要求谋划乡村振兴，严格执行项目实施标准，确保资金用在刀刃上。

二是创新金融支持方式。一要整合财政与村级资金。改变财政资金直接投入到产业发展、运营管理的方式，依托金融资本组建乡村振兴发展基金，为各类经营体提供项目贷款支持，积极化解乡村振兴融资难矛盾。二要完善农村金融服务体系。以一二三产融合、产业振兴为重点，引导金融机构开发乡村“民宿贷”“物业贷”“生态贷”等金融产品。三要推进改革激发活力。加快农村产权“确权赋能”，让农村承包地、农房、集体资产股权持有人能早日“用权”贷款。四要健全乡村资金互助机制。总结推广互助会试点经验，探索建立适应现代农业发展和乡村建设的农业信贷担保机构准入机制。同时，要拓宽服务领域，健全涉农政策性担保贷款风险补助机制，强化融资风险体系建设。

三是鼓励工商资本“上山下乡”。一要提升投资消化吸收能力。做好美丽乡村建设向美丽经济发展转变，吸引工商资本入住。二要吸引工商资本参与乡村振兴。构建城乡资源要素互通关系，在保障村级集体与农户合法权益前提下，通过股份合作，鼓励“村企”共同开发利用农村资源，破解融资瓶颈；通过建立招投标机制，将乡村基础设施整体委托第三方维护运营，降低维运成本。三要营造良好的政策和服务环境。县镇政府与村级组织要认真落实“最多跑一次”要求，扎实做好工商、税务登记和免税政策申报，主动为工商资本在当地发展提供全方位服务。

3．关于“缺地”问题

（1）问题及成因分析 杭州山多地少，耕地后备资源严重不足，不仅村庄建设、产业发展、基础设施建设遇到建设用地瓶颈问题，即便是农业设施用地也很难落地，现行用地政策与乡村振兴需求之间的矛盾正日益加剧。

一是人多地少，农业资源匮乏。目前，全市人均耕地0．35亩，半数承包地仍处农户自耕状态，难以满足规模经营需求，以致本就匮乏的资源得不到有效利用。“十三五”期间，全市可垦造和改造提升的水田面积为3．5万亩，按年均0．7万亩测算，只够垦造5年。

二是规划滞后，资源利用不足。由于受历史局限，现行规划与规划之间缺少统筹，难以实现“多规合一”。村镇规划也只是“纸上画画，墙上挂挂”。规划确定的村庄布局、产业布局往往随意更改，沿路沿河的“线性”布点和“摊大饼”式无序扩张难以根治。

三是供给不够，乡村发展用地困难。由于缺乏能够落地的乡村发展用地保障制度，“工业挤占农业、城市挤占乡村”已成为不成文的潜规则。目前状况是乡村发展不仅建设用地指标获取难，而且还面临必要的农业设施用地无保障的困境。

（2）对策建议 为化解守住耕地红线与乡村振兴用地的矛盾，各级政府应立足全域，采取规划引领、改革创新、有效管理、盘活存量等措施，充分挖掘内部潜力。

一是合理调整城乡规划。市级编制新一轮规划应充分考虑向下辐射带动功能，把“多规合一”与“一张蓝图画到底”的要求落在实处。县级编制县域规划应充分考虑承接上游与周边的资源要素、基础设施、公共服务的可行性。所有新编规划的执行，都要从实际出发制订确保规划落地的配套政策。

二是保障乡村振兴用地。一要细化用地管理。在设施农用地基础上，增设乡村新业态用地，用以满足餐饮、住宿、展示展销、体验休闲等用途，设定项目设施用地比例。二要明确设施用地政策。发展现代农业所必需的生产经营设施用地，不占基本农田的一律用农用地取得；工商资本所需生产经营建设用地，既可依法申请取得，也可由村级集体申请，建成后出租；一二三产融合发展需要的休闲、停车、接待等用地，可由村级集体使用“腾挪空间”置换用地办法解决用地指标，项目建成后，既可由村级集体经营，也可由经营者租赁。三要实施土地有偿使用制度。对符合城乡发展规划和乡村业态发展需要的项目，经当地联合审查后应向经营主体提供合理的设施用地，专项用于搭建临时设施，履行到期恢复土地原状的承诺。

三是提高土地使用效率。一要开展土地综合整治。通过实行全域整治、整镇整治、整村整治等模式，挖掘可利用土地资源。二要推进土地规模经营。按照“依法、自愿、有偿”原则，引导承包地流转，推动一二三产融合发展。三要盘活乡村土地资源。按照“谁整理谁使用”的原则，村庄土地整理增加的建设用地指标优先用于当地。实施“零存整取”，允许零散耕地、园地、林地和其他农用地间进行空间置换和布局优化。实行“跨县域有偿调剂”，允许耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标，优先在市内跨县域有偿调节使用。

四是深化农地制度改革。一要推进两个“三权分置”。根据农地所有权、承包权、经营权与宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”原则，落实农地集体所有权，稳定农户承包权、宅基地资格权，放活土地经营权、宅基地使用权，发挥好集体发包土地、农村宅基地包含的“三权”功能与整体效用。探索建立层次分明、结构合理、平等保护的格局。在完成“确权”任务基础上，把重心转移到土地经营权、宅基地使用权“赋能”，以点带面，推动农业规模经营，盘活闲置农房，增加农民财产性收入。二要探索“三块地”改革路径。第一，明确界定土地征收范围，充分体现被征土地价值，保障失地农民购买城镇养老保险、城镇医疗保险，综合确定土地征收价格；第二，按照“同地同价”原则，研究制订集体经营性建设用地入市办法，盘活集体闲置资产。第三，深化宅基地改革，努力增加农民财产收入。最后，要探索建立集体土地入股参与经营性项目办法，为乡村振兴开辟稳定的收入来源。