王 丹

（中南财经大学公共管理学院，武汉 430073）

一、问题提出及文献回顾

财政部官网表明，截至2018年12月底，全国地方政府债务余额高达183862亿元，目前仍控制在全国人大批准的限额之内，并还留有一定的空间。［1］从世界范围看，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）低于一些发达国家和新兴市场国家水平，地方政府债务风险整体可控，但个别地域危害不容忽视。为了扩大内需、走出金融危机引致的全球经济疲软，从2008年至2013年，地方政府融资企业所负担的隐性债务数额从不到5万亿元激增至18万亿元。［2］此外，国家审计署2017年第四季度审计结果显示，5个省下属的6个市县形成了154.22亿元的政府隐性债务。［3］尽管2014年新《预算法》对地方政府举借债务有明确严格规定，但近年来地方政府为促进经济快速发展，满足市政基础设施建设及改造升级的迅猛需求，仍不顾经济发展状况及偿债能力，利用PPP、产业引导基金、政府购买服务等金融创新工具进行变相违规举债，导致地方隐性债务规模庞大，风险隐患增大。

西方学者早在20世纪90年代就已经开始研究地方政府隐性债务问题，研究成果颇为丰富。1992年，Harvey S.Rosen提出了“隐性债务”的概念，丰富了政府债务的研究范畴。［4］世界银行家Hana Polackova Brixi根据是否有明确的法律或合同规定将政府债务区分为直接和或有、显性和隐性，即财政风险矩阵，这为未来的学者研究政府债务问题提供了一个可供参考的框架。［5］基于上述矩阵的提出，国外学者将关注的重点放在了政府或有债务和隐性风险上。GalliEmma和Padovano Fabio根据意大利 1950-1998年的历史数据，采用了实证方法对地方政府的或有负债和财政赤字两方面进行了研究。［6］针对西方国家违规举债问题，Coen Kruger提出了防范地方政府或有负债的方法：保持良好的宏观环境，建立流动、高效的金融市场等。［7］中国学者则在国外已有理论与实践的基础上来研究我国地方政府的隐性债务。基于Brixi财政风险矩阵，刘尚希第一次较为系统地估算了2004年“隐性负债”和“或有负债”的规模，预计负债率达到91.18%。［8］中诚信国际使用三种不同的口径对政府隐性债务规模测算，截至2016年底，我国隐性债务在21万亿元至30.5万亿元之间，约为显性债务规模的1.4-2.0倍。2017年约34.5万亿元，是显性债务两倍多。［9］由于中国地方政府财政透明度较低，尚未定期公布和分类整理政府债务规模尤其是隐性债务数据，这可能引致较大的潜在债务风险。债务风险逐渐显现，背后的财权事权不匹配和预算软约束是地方政府隐性债务的重要诱因。［10］地方政府债务规模庞大引发的金融风险、财政风险、道德风险等在一定程度上会对当地的经济发展及资源配置带来影响。应调整和转变政府职能，合理划分各税权、税种，加强地方政府融资渠道管理，［11］建立完善监督和问责制，健全地方政府债务风险预警预防机制。［12］

综上，当前政府债务研究理论成果颇丰，但地方政府隐性债务仍是研究的一大难点，值得进一步探讨。不同发展阶段和发展水平的国家，在隐性债务的规模形态、风险程度等方面都有明显差别。国内学者主要围绕地方政府隐性债务内涵种类、规模测算、投融资平台以及风险防范对策等方面进行研究，侧重于理论层面的探讨。而国外学者更多的采用定量或实证研究方法，从宏观角度研究政府债务问题，地方隐性债务的研究成果相对较少。分析我国地方政府隐性债务的现状，深入探讨隐性债务的潜在风险和产生机理，提出切实可行的治理对策，有利于丰富隐性债务风险理论，为该领域的研究提供进一步的参考，同时对提高地方政府隐性债务风险防范意识，完善审计监督和问责机制，促进各地区高效发展具有重要意义。

二、地方政府隐性债务存在的风险与问题

基于拉动经济或弥补资金压力的目的，在举债权限受到约束的情形下地方政府只能通过寻找其他方式进行融资，由此造成我国地方政府的隐性债务规模不断积累，并且存在隐蔽性强、监管难度大的特点，带来严重的风险和隐患。

（一）违规举债方式多样化

新预算法（2014年修订）自2015年1月1日起施行，明确规定发行债券是地方政府唯一的合法举债方式，不得通过融资平台等其他手段违规举债。由于地方政府主要投资基建项目，大部分属于公益性资产，变现能力弱，回报慢，导致和许多金融工具产生资源错配，政府为了弥补资金压力不得不寻找其他方式举债。银行等金融机构也倾向对地方政府支持的项目提供融资，这都助长了地方政府强烈的投资意愿。在违规融资方式中，既有银行贷款、信托理财、租赁等传统方式，也有政府和社会资本合作、政府购买服务、政府引导基金、建设-移交（BT）等方式，主要特点有财政担保、承诺收益、明股实债。这些违规举债方式将诱发地方政府短期化和财政机会主义行为，容易造成系统性的财政金融危机，不利于地方经济社会的长远发展。［13］

（二）债务风险转嫁与升级

借债还钱本是常理和法律道德准则。然而，在地方政府隐性债务管理中，可能存在上级政府、中央政府为下级政府、地方政府“兜底”的情况，这引发了“道德风险”。这意味着地方政府可以自由借款，因为他们不必承担风险。从地方政府融资平台债务、政府担保外债，到商业银行不良贷款、社会保障养老基金缺口等债务，地方政府为了偿还债务赤字将继续寻找新的借贷方式，这种周期性传播模式在中国县级政府中并不少见。在缺乏预算约束、存在监管漏洞的背景下，地方政府违规举债的融资行为将转嫁升级为财政风险。除此之外，银行等金融机构对地方政府融资的过度信贷也致使地方政府债务风险转移到金融风险，基层地方政府债务偿还最终将会由下至上传递给省级甚至是中央政府，这主要是由于债务到期时基层地方政府的偿债能力较弱所致。［14］

（三）市县级风险突出

2018年11月初，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告（2018）》，全面评估了2017年以来中国金融体系的稳健性情况。报告指出，中国地方政府隐性债务主要集中在市县两级，一些市县实际负债率较高。以某省为例，在全省隐性债务总额中，区县级比例占45%以上；市（州）本级占比超过40%；省级仅占15%左右，远低于市县两级。少数区县负债额度高，并且还款期限比较集中，偿债来源不足，县市级隐性债务风险显然大于省级债务风险。与此同时，地方债务管理实施开正门、堵后门的策略，但“正门”并未向县级开放。县级政府没有合法发行债券的权利，在现有的收入分配制度下，县级政府的隐性债务清偿可能存在较大困难。

（四）流动性风险增加

在地方政府投资冲动强烈的状态下，隐性债务方式多样且规模庞大。地方政府主要将资金投向市政建设及改造升级，大部分属于公益性或准公益性资产，投资见效慢，周期长，而且不少项目在未来难以保证收益，而这些债务还款期限较短，这使得地方政府面临较大的偿还压力。以某省为例，截至2017年末，该省银行隐性债务中约有65%用于基础设施建设，其中，约15%的债务抵押担保不足，项目现金流不能偿还债务本息，主要依靠借新还旧维持项目运转。［15］地方政府隐性债务规模庞大，早已超过了地方政府可承受能力。虽然地方政府的财政预算收入不断增长，但账户财政收支一直赤字，还本付息大多依靠国有土地出让，再加上近几年国家颁布的一些政策使得地方政府国有土地出让的预期收入难以实现，地方政府贷款的流动性风险也进一步加大。

三、地方政府隐性债务的产生机理分析

新《预算法》虽然对地方政府举债方式、用途、期限、偿还资金等进行严格的规定，但隐性债务规模仍在不断膨胀，违规举债融资问题依然突出，成为我国经济社会长期稳定发展的一大隐患，其产生机理主要体现在以下几个方面。

（一）体制性原因

1.现有的财政体制导致中央与地方政府财力与事权不匹配。分税制改革实施以来，中央政府在全国财力配置中占有越来越多的比重，作为地方主体性财政收入的个人所得税、企业所得税和营业税等，先后转化为共享税，这在一定程度上打击了地方政府培植可持续财源的积极性。［16］伴随着国家治理任务下移，基层地方政府面临越来越重的社会和民生压力，需不断加大在基础设施、社会保障等方面的投入力度。这导致了地方政府的财力、税权和支出责任不相匹配。在一些事项上，中央和地方的责任划分不合理，本应属于中央政府承担的事项却归为地方政府负责。［17］尤其是近年来财政支出责任逐级下沉，市县已成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等各种责任的主要承担者。近几年经济进入新常态之后，经济发展速度相对趋缓，地方政府财政收入减少，税收来源不足，财政压力加大。地市级政府在财务不能满足其所有支出范围且没有发债权的情况下，不可避免地会通过违法违规的方式来弥补财力缺口，突破法律的限制。［18］另外，中央政府对地方政府进行转移支付时没有完全按照均衡化的公式测算，使得政府之间收入上移与下拨不一致，并不能及时解决地方财政的困难。［19］

2.政府职能转变不到位，政绩考核观念未出现根本性改观。长期以来，中国地方政府对经济和社会事务干预过多，地方政府与市场、企业和社会之间的界限往往模糊不清。在城市化的快速推进过程中，地方政府通过土地资源获得租金，以土地抵押的形式注入融资平台。融资平台向银行举债，必要时，地方政府提供隐性担保和信用担保，最后融资平台通过金融机构获得一定数额的贷款，形成土地金融的发展模式。在各级政府财权事权不匹配、融资渠道未真正开放的背景下，平台企业的政府融资功能难以真正剥离，政府与平台之间的双向依赖仍然存在。总体来讲，融资平台的政府属性导致其在实际运作过程中最先关注的是政府或政治利益和要求，在一定程度上可能忽略了经济效益和社会效益。［20］这是地方政府和融资平台之间没有明确的法律界定、地方政府职能认知不清晰所导致的。另外，以“数字论英雄”的GDP考核机制又强化了地方政府大力投资基础设施等经济建设行为。各地方政府官员为了业绩和升迁，加大投资规模，在现有的财力不能满足的情况下通过违法违规举债方法来融资。唯GDP论导致由政治锦标赛引发的地方债务压力日渐沉重，给我国财政金融安全以及经济社会稳定发展带来严重的影响。

3.投融资体制不健全，债务融资供需矛盾突出。新型城镇化、工业化的推进和建设过程中，地方政府需要在市政基础设施、升级改造以及社会公共服务等方面有更大力度和更为持续的资金投入，其投融资的刚性需求极大。在地方政府举债融资需求不断膨胀的背景下，税收制度的“结构性减税”导致地方政府税收收入增幅总体上呈现放缓趋势，［21］地方税收收入减少，形成收支“缺口”。此外，由于政府投融资活动分散于各个部门，在信息不对称的情况下，现有的投融资方式可能因各部门利益、寻租等因素导致项目与预算的自我膨胀，地方政府债务突破各地区财政可承受能力。再加上当前地方政府缺少注重长远的社会效益和经济效益的投融资规划，着眼于眼前利益，对未来较长时期所辖区域内市政基础设施建设的资金限额和用途、管理方式、融资渠道和规模等方面缺乏全盘系统的规划。面对现阶段中央政府大力度规范地方政府融资行为、收紧融资渠道、严控规模的高压态势，地方政府投资与融资需求和供给之间的矛盾日益加剧。［22］

（二）预算软约束问题助长地方政府举债行为

在分权化改革后，地方政府为了实现中央下达的各项经济目标和获得政治升迁，在自身利益最大化的驱使下，进行大量超过当地财政预算的投资活动。地方政府通常采用预算外方法筹集投资和建设资金，为了保证和满足市政建设和改造升级，一些不合法不合规的融资平台逐渐产生、壮大。在中国单一制体制下，当地方政府面临严重的债务危机时，并不会在清偿债务时面临破产，中央政府会承担最后的还款责任。地方政府正是因为相信中央政府会坚守救助兜底原则而通过融资平台举债大肆进行债务扩张，忽视债务带来的系统性风险。再加上我国中央地方政府的委托-代理机制下的信息不对称问题，中央政府往往不能及时、全面、准确地掌握地方政府具体投资行为及债务风险，只能在债务极其严重、地方政府难以独自解决的情况下，问题才会暴露出来，中央政府届时只能采取救助行为，这形成严重的预算软约束的现实问题。2014年关于加强地方政府性债务管理的意见规定：“为了加强预算约束，地方政府有责任偿还其借举借债务，中央政府实行不救助原则”。从法律制度来看，地方政府债务与中央政府、融资平台与地方政府之间的关系已经明显切断。但是，在具体实施过程中，地方政府发行债券仍由中央政府承担“兜底责任”。地方债从2009年开始由中央代发代还，到2014年地方债自发自还试点，再到2015年地方债置换，中央政府允许地方政府用原先存在于投融资平台的政府性债务置换成地方政府债券形式，中央政府一直承担财政援助。由于我国是单一制体制，当前尚未引入地方政府破产机制，当地方政府面临巨大偿债压力时，中央政府将为地方政府承担全部或部分偿还责任，造成严重的预算软约束问题，容易助长地方政府过度举债的冲动，不利于政府资金的有效配置使用和债务规模的控制。

（三）债务管理及信息披露机制不完善

长期以来，中国地方政府债务管理的整体效率较低。一是缺乏科学论断和整体规划。当债务压力暴露出严重问题时，地方债务部门往往不能及时做出准确的论断和制定科学可行的应对规划，缺少相应的偿还机制，对债务和财政风险不能做到清晰可靠的评估。二是综合性债务管理机构缺失。现行债务管理多以各单位部门的自我管理为主，缺乏及时有效的沟通和联系，容易出现“各自为政”的现象，导致债务管理工作混乱，影响资金的整合和利用。三是债务配套监管乏力。当前中国现有的法律法规尚无涉及地方政府债务问题。新《预算法》当中对地方政府债务有所涉及但没有明确具体的条文，对地方政府借债和投融资行为缺乏强有力的约束。此外，人大、社会公众对地方债监督不到位，虽国务院专门发文规定了建立地方政府债务公开的制度，还要求政府定期向公众披露政府债券发行流程和资金使用方向，但未提及具体内容和公开程度。因此，由于缺乏对地方债务的知情权，投资者和公众无法有效行使其监督权。人大对地方债务的监督也存在走过场、监督被动的现象，选择性地形式主义监督达不到震慑的效果。在信息披露方面，目前政府债务信息的主要来源是《地方政府性债务报表》、《政府债务报告》和《政府债务统计报表》。这三份文件中很少体现出地方政府或有的隐性负债，多为地方政府的直接显性负债。因此，中国地方政债务信息的披露内容并不全面和完整。［23］由于地方隐性债务管理及信息披露机制不完善，导致各级地方政府的隐性债务风险难以管控，债务规模积累与膨胀，诱发了地方政府的短视行为，不利于经济社会的长期健康持续发展。

四、地方政府隐性债务风险化解的路径选择

在监管趋严的背景下，地方政府显性债务风险总体可控。但由于隐性债务规模庞大且信息不透明，容易引致系统性的风险。因此防范化解隐性债务风险，需进一步加强顶层制度设计，健全财政事权与支出责任相匹配的财税体制，加强地方债务信息披露管理，贯彻落实各项监管制度，促进投融资平台顺利转型，另外，还需规范使用PPP等新型融资方式，减少隐性债务的形成。

（一）健全财政事权与支出责任相匹配的财税体制

2019年《政府工作报告》指出要进一步推动中央和地方财政事权与支出责任划分改革，健全地方税体系，促进财税体制改革。中央政府应建立健全财政事权与支出责任相匹配的体制机制，不断改革和完善财税体系，合理划分各税种，适当增加地方在共享税中的比例。地方政府需发挥主观能动性，逐步扩大地方财政收入规模，培育地方主体税种，提升地方税源收入，形成财力与事权相匹配的财税体系，扩展地方可利用的资金，减少对不合法不合规融资举债担保的依赖。随着国家治理任务和责任的层层下移，地方尤其是市县级政府承担更多的经济建设、社会治安、环境整治、生态管理等方面的职能，应进一步完善和优化地方政府转移支付制度，加强对市县级财政倾斜力度，尤其是针对一些落后的地方需加大转移支付力度，稳定提高地方财政的收入，实现各地方公共服务均等化，缓解基层政府投资建设的资金压力，加快地方经济的有效发展和城市化进程的推进。

（二）加快地方政府债务信息披露，提高债务管理透明度

自2014年以来，国务院颁布了一系列法规和政策规定，持续推进地方政府债务信息公开，在地方政府债务信息披露方面取得了一定的成效。2018年12月，国务院印发《地方政府债务信息公开办法》，进一步提高了地方政府债务信息公开程度，扩大了公开范围和内容，增强了债务透明度。然而，当前地方政府债务审计和披露方面仍存在较多有待进一步完善的地方。未来，仍需优化设计和调整完善地方债务的统计口径和披露方式，整合财政、银监、审计等部门资源，完善对地方政府隐性债务的审计监督，建立政府隐性债务信息管理系统，全面评估和精准掌握债务规模，为防范和化解隐性债务触发的系统性风险做好准备。同时，应健全和完善地方政府债务状况披露制度，相关部门和地方政府应按照合理的口径定期公布债务信息，提高债务公开的透明度，自觉接受相关部门和群众的监督。此外还需编制地方政府资产负债表，改革政府财务报告制度，定期进行地方政府债务预算，改善信息披露状况，自觉接受监督。

（三）建立债务风险综合管理机制，加强审计和问责力度

2017年7月，中央首次在地方债务方面提出要终身问责，倒查责任。加强地方政府债务审计力度，表明了中央政府严查地方债务以及不兜底不救助的决心，针对不同的债务风险水平，实施相应的应急处理方案，适时启动责任追责机制。2018年3月，财政部发布关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知，提出要加强债务风险预警和监测，规范地方政府债务限额管理和预算管理，加大财政约束力度，硬化预算约束。治理隐性债务风险首先应建立债务风险预警和防控机制，加强对地方政府债务规模、资金使用、融资渠道方式以及还款方式的关注和监控。地方政府应监测其辖区内不同地区的债务风险水平，并通过偿债率、逾期债务率和新增债务率等指标全面评价各地区的债务风险。另外，各级政府及部门应根据“分级负责、风险自担”原则制定风险应急处置方案，切实化解债务风险。其次须加大地方债务审计力度，完善债务披露机制和方式，通过全面审计摸底和全覆盖式清理提高政府债务透明度，主动消化存量隐性债务，严防新型隐性债务增量。最后应建立健全债务责任倒查、终身问责机制，强化对地方官员、金融机构违规举债行为的约束，对违法违规和变相举债的主要负责人采取相应的惩罚措施，形成常态化监督机制。

（四）妥善处理存量债务，促进投融资平台转型

融资平台公司是地方政府隐性债务的主要载体，一方面需要妥善解决存量债务，另一方面需要转型发展，两者必须有机结合，同步推进。国发〔2014〕43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离融资平台公司政府融资职能，分清责任，规范管理。首先，妥善处理存量债务是融资平台转型和化解隐性债务风险的核心环节。解决存量债务，必须清查梳理分析负债项目的性质，对于公益性项目的负债，需要在地方政府的支持和帮助下妥善化解；对于经营性项目的负债，可以凭借所产生的利润来偿还。具体方式主要有以下几种：一是资产重组、盘活，通过出售，转让，拍卖，租赁等方式将存量资产盘活，迅速获得流动性，减轻债务负担。二是政府和社会资本合作，将ROT等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本加入到存量债务的化解中，缓解融资平台资金短缺，加快转型。其次，促进投融资平台转型，一方面，优化企业资本结构，完善公司治理，适度调整融资平台的国有股权比例，促进多元化经营。同时，根据企业所处的不同发展阶段动态调整债务资本和权益资本的比例，增强融资平台的可持续能力和造血能力。另一方面需要剥离政府债务、融资职能、公益性资产，进行市场化改制，提高市场化竞争能力，健全完善公司治理结构。

（五）规范使用PPP等新型融资方式，遏制隐性债务增量

2017年后针对地方政府债务的文件陆续出台，这彰显了国家在地方政府投融资体制改革上的转变。文件强调地方政府应采取以政府债为主的融资方式，不得通过金融机构等进行非法融资，规范政府职能的PPP模式的运用，提高了债务信息透明度。这些文件的出台在一定程度上可以规范和整顿地方政府通过产业引导基金、PPP等融资行为。对于剥离政府信用并建立现代企业制度的平台企业，可以作为社会资本方参与PPP项目的建设和运营，以此形成与地方政府合作的新良性循环，共同推动地方经济的发展。同时，对于进入经营期且资金稳定的资产，如公交公司、污水处理等一些项目可以通过发行资产支持证券或资产支持票据来盘活存量。各级政府应精准有效地判断融资平台的性质，根据不同性质的平台企业实施不同的策略。在有效预防和控制财政风险的基础上，更加注重政府投融资的效率，加强整治规范和创新。另外，监管部门应不断完善监督方式和制度，以防地方政府通过采取金融创新工具躲避监管，寻求其他不合法不合规的融资方式，扩大隐性债务规模。