刘 宁

（中共山东省委党校［山东行政学院］校刊编辑部，济南 250014）

一、研究背景

自上世纪九十年代以来，随着《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等一系列行政法规的相继颁布实施，将我国行政事业的发展带入了法治的轨道。1997年党的十五大第一次把依法治国提升到了党和国家的战略层面，1999年将依法治国写入宪法，2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，开始将依法治国方针在全社会各个领域全面推进，把依法行政作为各个行政管理部门开展工作的法律基础和行为准则。在党的十八大上，又将法治提高到了一个新的高度，在十八届四中全会上首次专题讨论了依法治国问题，审议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，此次全会明确要求加快法治政府建设进程，继续深入推进依法行政工作，这是对国家各级政府部门，特别是对乡镇基层政府部门提出的新的目标和要求，同时标志着我国依法行政事业迈入了新的历史阶段。

乡镇政府作为国家最重要的一级基层政府，直接面对和服务的是最广大的人民群众，其依法行政能力水平的高低关乎我国党和政府的方针、政策是否真正能在基层贯彻和落实，关系到社会基础是否团结稳定，关系到人民群众对党和政府是否满意，关系到最基层人民的基本权益是否得到保障，对于实现全面建设小康社会的目标，弘扬社会主义法治精神和维护社会和谐稳定发展有着非常重要的作用。乡镇政府的依法行政工作经历了多年的探索和改革，取得了很大的进展。一是依法行政的氛围更加的浓厚。尤其是党的十八大以来，乡和村这两级干部掌握的法律知识越来越多，法律意识有了很大的提高，依法行政能力和水平稳步提升，法制观念在广大人民群众中也得到广泛的普及。二是依法行政机制得到不断的健全和完善。基层政府的依法行政行为走向规范化和常态化，依法决策更加科学化和民主化，行政程序愈加简单、有效，有法不依，权大于法的现象也明显的减少了。三是行政监督机制也逐渐的完善。对于行政监督力度有了不同程度的加强，基层行政机关的政务公开也更加规范化，村监会和村代会的职能作用也更加突出，基层群众能够积极主动的参与监督。但是从目前来看，乡镇基层政府在推进依法行政工作方面依旧存在许多问题，比如有关法律和法规的不健全现象、基层政府的职责和权力不对等的现象、政府职能改革改革力度不够的现象等等。随着党的十八大的召开和“四个全面”战略布局的提出，我国法治政府建设进程的加快，作为和人民群众有着最直接联系的基层政府，面对人民群众的更高要求和期待，乡镇政府的依法行政水平的提高，特别是实现从“人治”到“法治”的实质转变显得尤其的迫切和需要。

二、乡镇政府依法行政机制建设中存在的主要问题

（一）乡镇基层公务员依法行政意识相对淡薄。

乡镇政府依法行政水平随着我国法治化进程的持续推进有了明显的提高，但在基层实际工作中还存在一些问题，对于党和国家提出的依法行政的要求还没有完全达到，主要表现在基层乡镇干部依法行政的意识相对淡薄。要想做到依法行政，真正提高依法行政的能力和水平，就要要求乡镇干部把法治思想切实落实到日常工作中来，能够全面了解和掌握相关的法律知识，具备相应的法律素质，在工作中严格做到依法办事，这才是依法行政的前提和基础。改革开放以来，我国的经济飞速发展，取得了瞩目的成绩，但同时在法治建设方面出现了相对滞后的现象，从而无法紧跟我国经济发展的脚步，这就使得许多政府行政工作人员为了经济的快速发展或当地财政收益，在执行时习惯于根据上级命令办事，或者只习惯于依据上级下发的文件办事，不考虑法律法规，只考虑上级指示，“官本位”的思想根深蒂固，对于行政事务的管理还是习惯用“人治”的思维来处理。主要表现在：

1.“重工作、轻学习”。乡镇政府的工作人员每天要面临大量繁杂的基层事务，而且乡镇干部普遍的文化水平和知识水平也不高，因此他们的着力点都在具体的工作上，对于法律知识的学习兴趣不大，对于依法行政的认识和理解也相对肤浅和片面。

2.“重经验、轻法律”。基层行政工作人员在长期的实际工作中积累了大量丰富的实践经验，这些经验也确实帮助行政人员解决了许多问题，但是遇事就依赖经验做法的惯性思维，会导致行政人员对法律的漠视，为依法行政带来深远的负面影响。

3.“重领导、轻群众”。“人治”的思维模式和“官本位”的思想意识在当前的乡镇政府工作人员心里依然存在，因此在实际工作中就容易出现服务意识不强，服务水平不高的情况，只是一味的完成领导的工作指示，不重视更不关心基层群众的根本利益。

4.“重结果、轻过程”。行政工作人员在履职过程中，只是注重行政行为的结果，对于行政行为的过程，也就是依法行政的程序是否规范、是否合法流于形式，消极应对。

（二）乡镇基层政府越权行政的现象多且复杂。

乡镇政府作为政府机构中最基层的行政机关，直接面向老百姓，面对繁杂和具体的工作内容，其行政行为在内容、事务和措施上的越权的现象有的是主动为之，有的是不得而为。具体表现为：

1.事务越权，比如税收和征收计划生育抚养费，本不属于乡镇政府的法定职能范围，但是在实际工作中，这些行政事务却是由乡镇政府来执行实施的。

2.措施越权，比如为了保护森林，推进生态文明建设，对于盗树毁林行为的处罚由护林队等非政府组织随意处罚的现象等等。

（三）乡镇政府内部监管力度不够。

要想真正的实现依法行政，不仅是要求行政机关工作人员依法行政，认真负责的履行好自己的职责，更重要的是对行政人员依法行政的履行情况进行强有力的监管。但在实际工作中，基层政府缺乏对行政工作人员整个行政行为过程的监管，对于其监管主要停留在纸面上的文件要求，而不是在实际工作中的监管，导致有些工作人员没有按照法律法规来开展行政工作。

1.监管程序流于形式。基层政府在实际工作中对行政人员依法行政的监管大多停留在提要求上，停留于形式上，很少真正的落实在工作中。

2.监管主体难以发挥。行政人员的监管主体在我国现有的行政体制下与行政人员，也就是监督对象的关系十分紧密，很难有效的发挥其监督主体的监管作用。

3.监管缺乏有效办法。监督部门缺乏有效的监督办法，在监督过程中，事后问责的情况居多，事前预防和教育次之，而事中的监督控制一环最为薄弱，因此带来的是更多的被动的局面。

三、乡镇政府依法行政机制建设方案建议

（一）提升乡镇干部法治素质，树立依法行政意识

从当前实际情况来看，由于基层政府工作人员的文化水平普遍偏低，大多数的基层干部所拥有的法律知识较少，这严重的阻碍了依法行政目标的实现。加强基层干部的法律法规的教育培训已经成为现在的当务之急。依法行政的前提就是要求基层干部具备相应的法律知识，用法律的思路去解决问题，打造一支懂法、用法的乡镇干部队伍。

1.坚持领导带头作用。领导是整个班子的领头人，是基层队伍的火车头，能不能做到依法行政，领导的作用至关重要。乡镇政府要实现依法行政的目标，必须要有一个具备法律素养的领导班子，因此领导要带头学法、守法、用法，用法治的思想来武装自己，坚决摈弃“人治”的思想，破除“权大于法”的观念，把法律法规作为自己做好一切工作的理念和原则。

2.营造依法行政浓厚氛围。基层工作人员的依法行政不仅仅是一个口号，而是一个实在的标杆，是解决乡镇政府在行政管理工作中的问题的法宝。要通过开展党员民主生活会，树立依法行政优秀典型、举办法律知识大讲堂，开展依法行政宣传活动等多种形式，充分调动基层干部学法、用法的积极性，营造浓厚的依法行政氛围。

3.建立法治教育长效机制。要达到依法行政的目标，首先要保证基层行政人员知法、懂法、守法这三样必要条件，否则，依法行政将无从下手。从当前情况来看，各级政府对基层政府，特别是基层工作人员的法治教育的重视程度远远不够，对基层行政机关的法治培训存在培训时间短、培训内容有限、培训形式单一等问题，这就更是让原本就对法律学习兴趣不大的行政人员更是学不到相应的法律知识了。针对这些问题，乡镇政府需要充分结合基层工作人员在实际工作中遇到的问题，配套制定出相应的法律培训方案，采用专题讲座、观看影片、量化学习课时等多种培训形式，积极有效的开展对基层工作人员的法治教育培训，建立起一套长效的法治教育机制。

（二）加快转变乡镇政府职能

在依法治国的大背景下，需要乡镇政府积极努力适应新常态，结合新环境、新变化，切实履行好自己的管理职责，加快政府职能转变，不断推进依法行政机制建设，努力将乡镇政府建设成为法治型、服务型政府。

1.完善政府内部机构设置。现在很多乡镇政府中的机构设置、工作职能等已不再适合当前的工作需要，迫切需要进一步完善政府内部的机构设置，满足当前的工作实际和将来的发展需要，明确各个部门的工作职权，理顺责权关系，实现责权统一，同时加大简政放权力度，不断提高乡镇政府行政效率和服务水平。

2.加快转变乡镇政府职能。在全面推进深化机构改革和依法治国的关键时期，乡镇政府的职能转化至关重要，首先需要强化乡镇政府宏观管理的理念，从原有的处理具体事务的工作模式向宏观行政管理的的方面转化。其次要落实好国家的各项方针政策，特别是有关农村的方针政策，充分保障好农民的一切合法权益，强化农村社会管理职责，然后着力抓好当前的精准扶贫建设，强化自身的公共服务职能，积极推进农村基础设施建设，不断改善农民的生产生活条件，在实现城乡基本公共服务方面做出卓有成效的成绩。同时，做好农村的基层党组织建设工作，培育政治立场坚定、有模范带头作用的好党员，为提高依法行政水平打牢组织基础。

（三）加强完善法律法规建设

我们国家的乡镇政府要做到依法行政的前提就是要有法可依，依法治国的理念已经写入宪法，我们要以此为纲领，搭建好整个法律体系，完善修订各项行政法规，结合地方经济的发展和工作中存在的主要问题来规范和引导乡镇政府的行政行为，明确的、详细的规定其行政职，让行政政府的行政行为真正做到有法可依，从而改变乡镇政府行政行为的过程中存在的违法、越权、违规等主要问题。

1.完善立法机制。2015年通过的最新修订的《立法法》，对立法程序、法律制定都做出统一的规定，因此立法机制的完善必须要建立在符合立法法的前提下，这也是做好立法工作的基本要求。围绕乡镇政府依法行政制定的法律，不仅是要保障乡镇政府的行政权力，也要保障基层群众和社会的公共利益，要兼顾公平、正义原则，因此在法律制定过程中要进行深入调研，广泛听取社会各界，特别是基层群众和司法工作者的意见和建议，发挥人大和政协的作用，让社会各界以不同方式能够参与立法，监督立法，切实保障立法工作的公开、公平、民主。

2.完善法律法规。新中国成立以来相继颁布了多部关于行政管理和“三农”方面问题的法律法规，但是存在内容不完善、内容之间有交叉、规定不统一等问题，给乡镇政府具体的执行造成阻碍。因此当务之急需要对已颁布实施的法律进一步的完善和修订，对还未涉及的立法领域加快立法进程。在对法律法规进行完善和修订的过程中，首要要考虑到法律的时效性的特点，随着经济社会和“三农”领域的发展，这就要求法律的设定要着眼长远，对将来的发展趋势和有可能出现的问题有科学的判断，确保法律的制定能够适应社会，特别是城乡发展的需要，使乡镇政府在行政管理中能有法可依，服务好百姓，维护好群众的利益。再者，修订和完善法律法规要考虑到法律的实际可操作性，不能让政府行政出现有法难依的现象，要充分结合乡镇实际情况和农民实际生活，真正保障法律的有效实施。

（四）健全乡镇政府工作机制

面对新农村、新形势、新环境，乡镇政府要主动作为，健全其工作机制，有效解决当前工作中出现的问题，特别亟需解决在决策、服务和执法等方面的问题，深入自我剖析，找原因，找对策，为依法行政提供工作机制的保障。

1.健全依法决策机制。（1）实现民主决策，保障人民权益。由于基层公务人员的法律素质不高，人民群众的民主意识不强等原因，在决策过程中存在“一把手”独大，个人意志凌驾于集体之上的问题，因此要实现依法行政就必须彻底纠正这一现象，实现民主决策。依法决策不仅要保障决策的内容合法，还要保障决策的过程合法，因此决策过程必须做到公开透明，这就要求决策过程需要广开言路，倾听群众意见，落实好“民主集中制”原则和集体讨论决定的法律程序，保障基层群众的根本权益。（2）实现科学决策，保障决策质量。国务院明确指出，政府部门作出的重大行政决策必须要经过法治机构或者法律专家对其合法性进行审查，此规定的不足之处就是乡镇政府拿出决策方案之后要经过相关专家和部门的审核，然后再修订，最后才能正式实施，这个审核修订的过程需要的时间相对较长，会影响到乡镇政府的正常行政工作运行。因此如果在制定决策之初，就邀请相关法制机构的工作人员和法律专家参与进来，保障决策程序和决策内容的合法性，实现科学决策，保证决策质量，提高乡镇决策效率和水平。

2.完善行政执法机制。行政执法行为是乡镇政府依法行政的具体体现，也是依法行政的核心环节，完善行政执法机制是依法行政的机制保障。（1）加强行政执法人员管理。对执法人员要进行上岗培训，使其具备相应的业务素质和工作能力，实行持证上岗、持证执法，并对行政执法人员进行动态管理，定期对依法行政工作展开综合考核，对不达标的或者出现违纪违法错误的要及时取消其执法资格。（2）提高行政执法透明度。行政人员在履行法定职责的过程中，要依照相关按照法律法规，对行政执法的内容、执法的进展、执法的过程、执法的依据和处罚标准等向社会和公众公开，不仅能够让群众及时了解具体信息，也能对行政执法行为做出有效监督，提高行政执法的透明度和政府的公信力。

3.加强服务平台建设。政务服务中心平台的建设在县级以上政府机构已经相对成熟和完善了，但是在乡、村两级的建设还相对滞后，加快乡、村两级的平台建设对于乡镇政府依法行政工作机制建设有积极的推动作用。加强乡、村政务服务平台的建设首先是要把上级政策和便民服务信息及时有效的传送和告知，让基层群众“问事不出门”，把能够帮办、代办的工作业务落实到村，让村民们能够“办事不出村”，此外在平台公布监督电话，让群众进行监督。

4.建立互通互联机制。依法行政就是要按照法律赋予的行政职权进行行政管理行为，乡镇政府作为一级基层政府要面对的都是具体的行政事务，比如招商、计生、安检等，有的工作乡镇政府具有执法权限，有的则没有，这就需要联合其它部门，建立起一套互联互通机制，对相关情况进行沟通，实现信息共享，最重要的是有效的解决乡镇政府依法行政过程中有责无权或者越权行政的问题。

5.完善行政工作考评机制。（1）细化考核标准。考核标准的设置要结合乡镇政府的实际工作，科学设置考核内容，细化考核标准。只有规范和细化的考核标准，才能全面考察好公务人员的行政工作，使考评工作更加具有针对性和实效性。考核标准的细化对依法行政行为具有标杆和指导的作用，有利于依法行政的有效开展。（2）完善创新考核方式。在考核方式上，把年度考核这种传统的考核方式进一步的完善和创新，加重日常考核的比重，将依法行政的工作情况、民主评议情况、群众意见反馈、个人学习记录等都作为常态的考核方式，全面真实的反映工作情况和业务能力。（3）建立奖惩激励机制。细化的考核标准、完善的考核方式都是为了进一步规范和引导广大基层公务人员依法办事、依法行政，对于严格按照规定办事的人员不仅要给予个人荣誉，而且要给予一定的物质奖励，将考核成绩与工资进档晋级挂钩，也将其作为将来职务晋升的一个重要指标。

（五）完善依法行政监督机制

对行政权力进行有效的制约和监督，是依法行政的保障，也是依法行政的重要一环。对依法行政行为的监督主要有两种形式：一种是以纪检监察部门为主的内部监督，一种是以群众和舆论为主的社会监督。

1.完善组织监督机制。乡镇政府的行政权力要在纪检监察部门的监督下运行，特别是重大的行政事务的决策和实施过程，要接受纪检部门的全面监督，除了纪检监察部门之外，还要强化乡镇一级人大的监督职责。乡镇一级人大监督责任的实现，其重点是要优化人大代表的结构，通过选举出更有文化水平、法律素养、为人民服务意识强的代表，来提升整个乡镇人大代表的素质。乡镇政府的行政行为，尤其是涉及乡镇长远规划的决策、精准扶贫项目、农村基础设施建设等问题，一定要通过乡镇人代会的审议通过后才能实施。通过强化组织监督机制，来保障乡镇政府依法行政的行为。

2.完善社会监督机制。广大的人民群众是最广泛的监督主体，群众监督是依法行政重要的外部监督形式，尤其作为最基层的乡镇政府，是与人民群众和广大农民打交道最多、最直接的一级政府机构，因此群众监督作为社会监督机制中重要部分，对于乡镇政府依法行政的目标实现具有重要作用。对于群众监督，首先要做到打通群众监督的各个渠道，能够听到群众的声音，了解群众反映的问题，在原有的信访、举报热线等投诉方式之外，还可以充分利用微信、微博等现代化通信手段，让群众可以更加快捷方便地反映和举报有关问题，并对查实的问题及时反馈给群众，积极有效的发挥群众监督的作用。

党的十八大以来反复强调要发挥好舆论监督的特殊作用，乡镇政府依法行政行为的监督也要利用好舆论监督这个利器，新闻媒体的报道作为舆论监督的一种方式，具有很强的威慑力，也是乡镇政府不断提升自身行政能力的动力。

3.健全责任追究机制。党的十八届四中全会指出，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。健全责任追究机制，目的不仅仅是为了追究责任，进行处罚，而是为了杜绝防止决策失误和行政违法行为。健全责任追究机制，首先要做到追责原因有法可依，要结合乡镇工作实际，明确工作法定的职权有哪些，需要承担哪些责任；其二要做到追责标准科学合理，把工作责任进行细化、量化；最后要做到追责措施切实可行，对照岗位职责，逐一分级落实，明确第一责任人，对于违法违规行为第一时间进行问责。

四、结论

乡镇政府依法行政是建设法治政府的内在要求，因此依法行政机制建设不仅是乡镇政府的重要任务，也是各级政府的工作目标。乡镇政府依法行政的目标的实现，是一个长期的、复杂的艰巨任务，需要形成一套科学的、健全的依法行政工作机制，并且持之以恒的落实下去，坚决摈弃“人治”思维，加强法治教育，提高法治意识，加强执法人员的行政能力培训以及监督力度。要想做好乡镇单位依法行政的工作，就需要我们进一步明确乡镇政府工作职权范围，真正做到乡镇政府的“谁治理谁负责”，做到权责一致。规范成熟的法律体系是依法行政的前提条件，制定出符合基层政府工作需要的具有较强针对性和可操作性的法律法规，使乡镇工作得开展能够有法可依。乡镇政府依法行政的同时，需要加快政府职能转变的步伐，还要大力改进行政决策和行政行为的监督管理，加强政府和群众之间的联系，提高政府的公信力。要想做到依法行政，还需要不断提高服务水平，改进工作作风，真正做到为广大人民群众的根本利益着想，打造让人民满意的政府。作为基层行政单位的乡镇政府，面对新的经济形势和发展需要，要积极的适应新的工作任务，在以后的工作中做到结合实际大胆创新，积极探索稳定推进，早日实现依法行政的目标任务。