罗 群，童巍雄

云南地处西南边地，开发较晚，多荒烟蔓草之地，丰富的自然资源得不到有效利用，是统治者实施垦殖政策、输入移民的重要区域。至民国时期，垦殖受到从中央到地方各级政府的重视与大力提倡，把“边疆屯殖，为今后建国第一等大事”，①李顺卿:《垦殖政策》，《中农月刊》1943年第4卷第10期。以“边地开发屯垦与移民实边，为发展国民经济之重要方针”。②荣孟源主编，孙彩霞编辑:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下册），北京:光明日报出版社，1985年，第48页。不仅制定垦殖政策，颁布垦殖法规，而且设立垦殖机构，开办垦殖农场，垦务行政取得一定成效，极大地促进了边疆农业与社会经济的发展。

一、国家主导下的垦务行政与边疆治理

民国时期，垦殖成为国民政府治理与开发边疆、巩固国防的重要举措，得到中央的高度重视，垦殖政策也因此得以逐步发展和完善，形成了包括荒地调查、垦区划分，以及垦民和开垦资金来源等较为完备的一系列政策法规，设置全国性垦务行政机构，指导并规范垦殖在各地的推行与实践。

（一） 垦殖政策与法规

1912年北京政府颁布了《农政纲要》，1914年颁布《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》，对荒地的范围、承垦者的权利和资格、承垦手续、承垦保证金等做出规定，以此规范和鼓励垦殖事业。但限于当时的时局，政府无力主持政策的实行，故制定的垦殖政策多为具文，没有得到具体施行。

1927年南京国民政府成立之后，先后……