陶自祥

一、问题的提出

20世纪80年代初，我国实行家庭联产承包责任制后，农地制度进入了土地使用权制度改革的历史时期。长期以来，农地制度改革涉及两项核心内容:一是吸收贵州省湄潭县“增人不增地、减人不减地”的经验，以稳定承包关系为原则，推进农地产权制度改革。二是创新农地流转机制，逐步推进农业适度规模经营，实现我国农业现代化的目标。①参见龚启圣，刘守英《农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应》，《中国农村观察》1998年第2期；章文飞《农地使用权市场化流转与规模经营——基于土地专业合作社的考察》，《当代经济》2019年第3期等。

在稳定土地承包关系的前提下，我国农地制度改革的价值取向是发挥市场的作用。比如，党的十七届三中全会系统地提出了土地流转市场的“依法、自愿、有偿”原则，党的十九大报告则提出了完善承包地“三权分置”制度，把承包经营权分置为“承包权”和“经营权”的改革措施。这进一步明确了通过“保留土地承包权，流转土地经营权”的农地流转的市场化改革方向。

目前，国内学界的相关研究主要从两个方面探讨“三权分置”与土地流转制度创新的制度关联。一是分析“三权分置”改革对推进土地流转的必要性。随着工业化和城市化的发展，农民大规模流动导致人地分离现象越发普遍，承包权与经营权分离成为常态，土地闲置和再配置成为迫切需要解决的问题。经济社会条件变化和农业现代化发展，要求农地制度进行适应性调整，农地“三权分置”改革就是在这种背景下提出来的。……