李 琳 刘 俊 英

提 要： 项目制作为我国贫困治理的主要制度工具，已成为我国打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会的重要抓手。然而，随着国家精准扶贫战略的纵深推进，运用项目制进行贫困治理的失灵现象逐渐凸显。作为一种新的治理模式，扶贫资源的项目化运作并没有完全实现预期的垂直化、精准化、高效化，精准扶贫的地方性实践背离了项目制的初衷。结合我国项目制贫困治理具体实践，构建基于制度理性与技术理性的分析框架对其失灵现象进行解析可以发现，项目制贫困治理失灵现象主要源于协同机制缺失、管理结构交叉、精细化管理不足、专项化特征局限等四重因素。同样，我们可以从部门协同与上下级联动、区域协同与整体性治理、精细化治理与多元参与、信息网络与奖惩结合等四个维度着手重构项目制贫困治理新路径，提升项目制运作能力与贫困治理能力。

自1994 年实施分税制改革后，项目制作为政府基于工具理性的财政转移支付方式，由于其技术化、可控化、去人格化、制度嵌入化等特征开始受到各级政府的青睐。近些年来，我国政府对扶贫领域的高度重视使得越来越多的公共资源以项目制的形式涌入贫困地区，尤其是2014年精准扶贫战略的全面展开后，在压力型体制作用下，中央政府的高位推动使得大量社会资源开始通过项目发包的形式实现自上而下的线性传动，项目制扶贫由此应运而生。项目制扶贫通过项目管理机制减少扶贫路径的模糊程度，提高公共资源配置效率与效能，不仅具有精准运作、高效扶贫等科学治理属性，更凸显了我国政府项目治国倾向。然而，随着国家精准扶贫战略的纵深推进，运用项目制进行贫困治理的失灵现象逐渐凸显。

一、概念解读与研究述评

（一）项目制贫困治理失灵解读

项目制在我国的实施已有较长历史，20世纪五六十年代，苏联对新中国的大批经济援助就以项目制的形式展开，但是直到20世纪90年代，项目制才上升到国家治理的高度引起学界和政界的广泛关注。项目制的相关研究成果颇丰，学界对项目制的概念解读可谓众说纷纭，回溯现有文献，我们发现其存在类型化特征，归结起来主要有两种论点：机制论与体制论。其中机制论认为项目制运用技术手段打破科层制条块分割的僵化运行模式，以其明确目的性、绩效可考核性、过程可控性增强了中央政府对地方的管控能力、优化了财政资金使用效益，其实质是运用市场机制实现技术治国。如代表人物折晓叶与陈婴婴认为项目制与“行政发包制”有一定区别，高层政府以项目的形式将资金、权力、任务分配给下层政府，下层政府获得资源的同时也需要对上层政府负责，受上层政府监督，其采用中央政府“发包”、地方政府“打包”、基层政府“抓包” 的市场化运行机制以明确上下级政府权责关系，增强上下级政府的线性控制力。①参见折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011年第4期。而体制论认为虽然项目都是政府针对具体目标而临时构建，具有短暂性，但其一系列标准化、规范化流程已远超出项目本身的事本主义原则，而内化为国家体制运转的有机组成部分，从某种意义上说是一种新结构形态的国家治理体制。②参见渠敬东：《项目制——一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。如周雪光认为项目制作为国家治理体系现代化的重要组成部分，其虽然游离于我国常态财政分配格局之外，但其自上而下、专款专用的资源分配模式已成为国家治理的全新制度安排。③参见周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》，2015年第2期。

在《辞海》中，“失灵”的解释为：变得不灵敏或完全失去功能。其最早见之于西方学界的话语体系中，据文献记载，麻省理工学院巴托教授（Bator，F．M．）于1958年在《经济学季刊》发表的《市场失灵分析》一文中第一次使用“市场失灵”这一概念。随后被学者们广泛引申使用，1978年，美国学者查尔斯·沃尔夫（Charles Wolf，Jr．）在对“非市场失灵”的系统研究中离析出了“政府失灵”这一概念。20世纪中后期以来，失灵一词不再局限于经济学领域，“失灵”现象早已逾越了经济学范畴，被引申用于社会治理各个领域呈常态化趋势。学界根据其内涵镜现出了多种形式，如“志愿失灵”“政策失灵”“治理失灵”等。在本研究的语境中，我们将治理失灵与项目制贫困治理的失灵现象有机结合起来，凝练表达为：项目制贫困治理失灵，解读为在贫困治理中，政府运用项目制进行资源配置或优化过程中出现的低效或失效现象。

（二）研究述评

围绕贫困治理这一议题，学界主要形成了两类研究分支：第一类是以扶贫为中心的案例深描式研究，如刘建、吴理财通过对L村精准扶贫中非均衡项目实施及“任务式”产业开发而引致的制度逆变现象研究，发现基层扶贫中存在非均衡性治理的悖论，进而提出我国需建构“均衡性治理”模式以促进精准治理能力的提升。④参见刘建、吴理财：《制度逆变、策略性妥协与非均衡治理——基于L村精准扶贫实践的案例分析》，《华中农业大学学报》，2019年第2期。方菲、吴志华通过对湖北省X镇的调查，发现国家政策在农村扶贫的嵌入过程中，由于对基层复杂情况的忽视而导致政策双重脱嵌，提出重塑乡土伦理权威以增加政策嵌入性。①参见方菲、吴志华：《双重脱嵌：精准扶贫政策的基层实践困境解析——基于湖北省X镇的调查》，《学习与实践》，2019年第1期。第二类是以项目制为主线的困境探讨与反思，如李祖佩围绕三个村庄“项目进村”过程中混混进入的不同类型及其后果展开学理探讨，发现乡村混混通过经营村庄、运作项目、灰色代理三种方式参与项目竞争，因此导致了基层治理空间萎缩、结构固化、资源配置受阻等后果。②参见李祖佩：《“项目进村”过程中的混混进入》，《青年研究》，2016年第3期。殷浩栋、汪三贵、郭子豪以某县级扶贫库建设案例为研究对象，发现项目基层推行中既存在非人格化的科层理性，又遵从差序原则的关系理性，基层政府在项目运作中形成了一套理性权衡准则。③参见殷浩栋、汪三贵、郭子豪：《精准扶贫与基层治理理性——对于 A 省 D 县扶贫项目库建设的解构》，《社会学研究》，2017年第6期。

已有研究或从宏观角度规划我国精准扶贫格局，或从微观视域探讨扶贫个案困境及其消解，对我国精准扶贫战略推进具有重要意义。但现有研究尚存在一定局限：多数研究或聚焦于扶贫，或深耕于项目制，即便是已有的为数不多的项目制扶贫研究尚存在片面性，大多从其个案实践困境及其困境消解着手，有关贫困治理项目制失灵方面的研究有待充实。项目制作为各级政府贫困治理的重要手段之一，其失灵现象事关贫困治理效能，对我国脱贫攻坚战略有着至关重要的影响。基于此，本研究立足项目制贫困治理领域现有理论，结合我国项目制贫困治理实践，从制度理性与技术理性层面对其失灵现象进行学理解构，以明晰项目制贫困治理失灵现象的外在表征及内在机理，进而指明我国项目制贫困治理的未来走向，旨在丰富项目制扶贫研究的理论资源，促进我国项目制运作能力与贫困治理能力的进一步提升。

二、制度理性层面的项目制失灵

制度理性是在集体理性的基础上发展起来的，最早由莫里斯·古德里叶于20世纪60年代在他的《经济学中的理性与非理性》一书中提出。制度理性是指通过制度安排和制度内在机制的建立，保证制度的连续和稳定。即通过制度安排，使社会治理的基本制度具有较强的理性空间和理性色彩，既能够使制度与日俱进得到修正，也防止制度缺乏连续性。国内有学者将制度理性概括为人类社会能在多大程度上以何种方式通过集体努力来选择一个符合社会利益的良好制度。还有部分学者将制度理性理解为一种纠偏机制，即国家通过制度安排与调整，促进各行为主体的共容性、和谐型。项目制作为贫困治理的一种制度安排，其原意是消解关系理性对科层制的腐蚀，对既有规制进行新形式建构。但项目制与科层制的互动与交织过程中，产生的一些新的失灵现象不容忽视，通过从制度理性层面对失灵现象进行解构，我们发现其存在协同机制缺失以及组织结构限制两种原因。

（一）科层自身缺陷：协同机制缺失

法国社会学家布迪厄在研究社会阶层品味的差距时曾提出“区隔”理念，主要是指社会不同人群由于身份差异而导致的消费与审美品味的差异，④参见[法]布迪厄·皮埃尔：《实践感》，蒋梓骅译，南京：译林出版社，2003年版，第101页。其概念被学者们广泛引用，后来演变为不同行为主体之间的分化与差异。项目制作为一种依附于科层体制的治理机制，在科层体制的治理框架下，把实现组织目标所需的工作以正式的职责分配到每个工作岗位。⑤参见[德]马克斯·韦伯：《韦伯作品集（Ⅲ）：支配社会学》，康乐、简惠美译，桂林： 广西师范大学出版社，2004年版，第162页。这种分工体现在横向的扶贫组织体系中，即财政、发改、交通、农业、水利等相关职能部门在项目资源的分配、管理和使用中具有明显的部门机构边界。①参见林雪霏：《扶贫场域内科层组织的制度弹性——基于广西L县扶贫实践的研究》，《公共管理学报》，2014年第1期。这种边界导致了政府部门之间区隔现象的产生，传统项目扶贫背景下，各政府部门在项目申请及项目实施过程中偏重于本部门利益，处于条块分割、各自为战的状态，难以形成合力，构建统筹扶贫格局，进而导致项目扶贫效率不高、效果难以持续，处于碎片化困境。尽管全国多地都成立了扶贫办以统筹各部门扶贫工作，但随着时间推移，以协调扶贫工作为中心的扶贫办异化为了政府职能部门，一些地区存在扶贫开发领导小组开会次数屈指可数的现象，久而久之造成扶贫职能淡化、部门边缘化。部门间缺乏深度协同机制，进而导致政府项目制贫困治理的失灵。

（二）体制内在矛盾：管理结构交叉

等级权威是科层制的核心要素。科层组织运用等级命令能够减少多次签订契约与讨价还价所带来的交易成本。②参见史普原：《科层为体、项目为用：一个中央项目运作的组织探讨》，《社会》，2015年第5期。科层组织体系中的每个职位都必须遵守等级差序原则，各职位负责人都要接受上级的监督和管制。在扶贫组织系统中，其纵向管理体系是从中央到地方各级政府设置的扶贫开发工作领导小组及其办公室。省、市两级扶贫办的主要任务是拟定扶贫规划、项目资金监管、扶贫绩效考核等，原则上不干预县级政府的项目规划与资金使用，县级政府获得项目制贫困治理的更多权限，但也承担项目制贫困治理的主要责任。“责任、权力、资金、任务”到县后，县级政府需负责扶贫项目论证、项目审批、项目指导、资金监管、项目考评等各项任务。各县均成立了扶贫领导小组以统筹协调精准扶贫工作，一般以县长为组长，副组长通常为县级政府四大班子成员、上级政府下派扶贫专干等，小组成员一般包括县级各职能部门负责人，领导小组办公室主任则由县扶贫办主任担任。在目前的扶贫管理体制之下，县扶贫办同时接受上级扶贫部门和县政府的双重领导，县扶贫办既要接受市级或省级扶贫办的控制与监督，又要服从于县级政府的统筹规划；既要融合于市级或省级政府的集中连片扶贫开发战略，又要因地制宜谋求地方特色发展路径；既要遵循科层制下的等级权威，又要追求“政治锦标赛”③参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。中贫困治理政绩。夹杂于科层体制下的等级权威与地方个性化、空间化、特色化发展诉求之中，上下级政府的分化与博弈日渐明显，矛盾与冲突的激发倒逼地方政府走向项目变通与基层共谋之路，使扶贫项目在执行过程中扭曲了其初衷和本质。

三、技术理性层面的项目制失灵

所谓技术理性是西方著名学者哈贝马斯提出，他认为，技术规则作为一种具有目的性的活动系统，是人类追求技术合理性、规范性、有效性和理想性的抽象思维能力，把科学合理性、社会合意性整合到技术原理的可行性和技术规范的有效性中。④参见赵建军：《技术理性的现代展现及其未来命运》，《自然辩证法研究》，2004年第10期。它贯穿于项目制贫困治理活动的始终，基于自然又面向社会，既追求治理结果的合规性又注重治理过程的价值性，终极目标是实现人与社会的可持续发展。项目制贫困治理根植于技术理性，其本质追求治理手段的科学合理性、治理过程的技术规范性、治理效果的社会合意性。这种理想逻辑并不被实践所支撑，作为一种新结构形态的国家治理形式，项目制虽在一定程度上优化了扶贫资金的使用效率，但现实运作中，其往往和科层制相互交织，自上而下的线性传动因此变得错综复杂，容易产生诸多失灵现象，基于技术理性层面分析，我们发现其失灵现象源于精细化管理的缺失及项目专项化特征的局限。

（一）精细化管理的缺失

扶贫项目从下而上的申报中，各村根据自身实际需求向乡镇级政府提交项目申请，各乡镇对各村上报项目进行筛选后根据项目类型上报至县级政府各主管部门，县级各主管部门根据上级主管部门往年项目审批情况，进行可行性评估并对各乡镇项目进行再次筛选，然后报送省市级主管部门进行项目审批。省市级主管部门审批后，县级各主管部门将获批项目纳入县级项目库。然而实际调研中我们发现，项目下沉过程中管理失范、资金使用粗放化现象普遍存在。其一，县域政府面临着各领域发展不平衡与项目资金有限的矛盾，为了补齐短板，实现均衡发展，县域政府往往会擅自将各项目资金统筹规划、统筹使用。统筹后的项目资金会被用于县域政府认为最具价值的项目上，随后县委批准的项目会被下放到各乡镇，由各乡镇推动项目的具体实施，县级各主管部门负责项目的指导、监督与考核，项目资金在县级政府被统筹使用，项目制专款专用、事本主义的技术特征在县域政府发生了变通与异化。其二，获批项目被下放乡镇层面负责执行实施，乡镇政府往往不具备项目资金的管理能力，又缺乏项目实施专业人才，以至于出现项目资金闲置或滥用等现象。如国家审计署相关文件指出： 2015年吉林和辽宁两省中4个县（市）由于前期论证及项目实施能力不足，造成684万元扶贫资金闲置。项目资源在县域自上而下的推动中被大量浪费，很难进行精细化管理，粗放式的项目资金使用方式，显然违背了项目制提高资源使用效率的技术初衷。

（二）专项化特征的局限

项目制“事本主义”原则决定了项目一事一议、专款专用的特征，仅针对单一项目进行资源配置。但多数地方事务都具有复杂性与全局性，需要统筹考虑，综合施策，因此，被上级政府视为可专项解决的事务，在基层政府看来仅是全局工作的一方面，无法割裂开来。以项目制扶贫工作为例，我国幅员辽阔，从宏观上看，地理位置因素是制约老少边穷地区脱贫的重要原因，但具体到家户、个体等微观层面，贫困的相关因素趋于多样化和复杂化。经济结构单一、劳动技能不足、交通出行不便、因病返贫、生育子女过多、社交网络封闭、基础设施和公共服务不足、基层社会保障不到位等，都有可能造成个体陷入贫困状态。多样化、复杂化的贫困因素，决定了贫困治理不仅要对扶贫对象或扶贫客体精准识别，更要对项目进行精准安排，这就给项目制贫困治理带来了巨大的挑战。而实际情况中，贫困群体致贫因素往往是错综复杂，多种因素共致的结果，单纯从某一方面或某一领域着手进行贫困治理往往难以帮助贫困群体从根本上摆脱贫困。上级政府认为专项扶贫项目可靶向性解决贫困问题，而地方政府认为只有破除各种项目边界，统筹规划、协调项目才能实现贫困源头治理。但两种项目思维异位却产生了意外的结果，地方政府为追求自身利益最大化，一方面将多个小项目需求合并以申请综合可统筹项目资金，另一方面，将多个单项项目需求分别上报以申请专项资金，只要契合地方经济发展需求，符合项目申请形式条件，就能顺利获批项目资金。结果造成项目虚设、项目重叠、项目嵌套，地方政府巧立名目、重复申请，套取项目经费。从项目制的技术特征及各级政府的实际操作来看，项目的专项化审批、单线管理、垂直监管，决定了项目资源配置阶段的失灵。

四、项目制贫困治理路径重构

（一）部门协同与上下级联动

在县域治理体系中，各职能部门由于分工不同而在治理结构中处于不同的利益站位，部门间既相互合作又存在利益竞争与权力制约，传统项目制贫困治理模式下，部门间逐利与责任推诿现象时有发生。新的历史背景下，破解政府部门区隔，走出碎片化困境可从以下维度着手：一是借助互联网平台实现政府部门的互联互通以推动部门协同与上下级联动。可通过建立新型信息沟通方式（如QQ群、微信群等）实现工作汇报、通知发布、通报批评、部门支持等政务的信息化、公开化、集约化，同级部门、上下级部门间信息互通有无、实时监督，打破以往政府合作困难、条块分割的碎片化窘境。二是强化统筹协调与夯实督查奖惩并举。县域项目制贫困治理中，针对扶贫办统筹协调功能弱化、部门边缘化现象，可通过变革督察局的项目督查、项目考核方式，建立两部门双边对话机制，督察局与扶贫办形成部门合力，以对各部门的权力制衡与考核来从侧面强化扶贫办中心协调地位。

（二）区域协同与整体性治理

建立健全的区域协同机制是解决技术理性层面下管理结构交叉的重要手段之一。众所周知，中国贫困治理的关键区域在于基层，而连片困难地区则为重中之重，因而中国项目制贫困治理应注重连片困难地区的协同发展，保证贫困人民共享发展成果。西方整体性治理理论在区域协同机制构建方面具有相应的优势，因此，我们基于整体性治理从以下方面提出贫困治理区域协同路径：一是制定区域协作法律法规，地方政府区域合作的障碍在于制度基础的缺失，完善的区域协作制度是跨区域项目扶贫的前提。通过利益共享、整合、动态补偿等方式构建跨区域项目利益协调机制，明晰基层政府间利益分配格局，实现互利共赢，调动地方政府参与扶贫项目区域合作的积极性。二是建立区域合作组织，优化城市群治理结构。根据职能对应的原则，将各地方政府部门抽调个别人员进行相应职能对接，成立区域管理委员会，在此前提下，作为代表各地方利益的区域管理委员会需要与民间社会组织、大型企业等在区域发展规划、区域项目申请、区域项目实施等方面建立统一的沟通网络体系，加强各地区不同社会力量的互动，促进区域经济的良性互补。

（三）精细化治理与多元参与

项目制扶贫旨在通过专项化治理实现资源的精准安排，美好的政策图景在实践中却遭遇管理失范、资金使用粗放化等技术失灵问题，这就需要今后的项目制扶贫工作从理念到技术手段由粗放式治理走向精准化：一是将精细化理念内化于项目制扶贫中。理念是行动的先导，通过思想教育、党日活动等方式在政府工作队伍中打造精细文化，塑造精细化工作思维与习惯。同时以制度设计引导政府工作人员树立正确的政绩观，调整政府工作人员绩效考评方式，将扶贫项目管理精细化程度、扶贫项目综合社会效益等指标纳入其中，由结果导向转为过程导向，切实将精细化理念融入到政府工作的方方面面。二是实施扶贫项目阳光公开计划。对项目实施及管理的过程以财务报表的形式面向社会公开，实现多元主体参与项目监督与评价，尤其要注重引入专业第三方机构参与项目监管与评估，定性与定量相结合、专业与非专业相衔接，避免项目变通与异化，遏制项目资金“跑冒滴漏”的低效率浪费现象，从而实现项目落实精准化、资金使用精准化。

（四）信息网络与奖惩结合

项目的虚设、重叠、嵌套现象折射出项目制本身具有技术短板，地方政府对项目的变通行为从某种程度上来说是对项目缺陷的一种纠正，更体现出地方政府对项目运作空间的诉求。因此，项目制失灵现象的矫正要灵活运作、放管结合，既要严格限制又要予以空间，应从以下方面着手：一是在项目上下级发包中引入现代信息技术来构建项目信息网络系统。要求下级政府将项目申报类型、项目用途、项目实施动态等实时录入信息网络，且网络中信息面向多方（包括上级政府）共享，接受多方监督，以实现扶贫项目的信息化、可视化、公开化。同时，针对项目申请书引入智库评估、同行评审等方法严格审批门槛与程序，确保项目审批的科学化、实用化。二是高层政府调整项目比例，针对基层产业发展不均衡、问题错综复杂的现状，减少专项项目量，适度增加可统筹项目，避免专项项目过密化，给予基县级政府更多的项目支配空间，消解县级政府挪用项目资金动机。三是建立相应奖惩和追责机制，对于项目虚设、项目嵌套等巧立名目行为予以严惩和追责，坚决打击弄虚作假的套取项目经费行为，对于项目落实到位，经费使用高效合理的地区可予以额外项目奖励，以此营造良好的治理生态。

结 语

作为一种新的治理模式，扶贫资源的项目化运作并没有完全实现预期的垂直化、精准化、高效化，精准扶贫的地方性实践背离了项目制的初衷。随着国家精准扶贫战略的纵深推进，运用项目制进行贫困治理的失灵现象逐渐凸显。本研究构建基于制度理性与技术理性的分析框架，发现项目制贫困治理失灵现象源于协同机制缺失、管理结构交叉、精细化管理的不足、专项化特征的局限四重因素所致，进而从部门协同与上下级联动、区域协同与整体性治理、精细化治理与多元参与、信息网络与奖惩结合四个维度提出我国项目制扶贫新思路，但我国项目制贫困治理依然道阻且长。

近两年来学界研究发生了从精准扶贫到项目制扶贫的学术转向，从目前项目制扶贫的推进情况来看，后续研究还应着力关注以下突出现象：一是在中央与地方的项目委托代理关系中，各方不同的利益诉求使扶贫项目在自上而下的传递过程中发生异化与扭曲，地方政府对项目进行“反控制”以此俘获上级政府，间接造成项目制贫困治理功能日渐弱化。二是项目制“短、平、快”的特点能否使贫困治理成效可持续下去？①参见李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看 A 县竞争性扶贫项目》，《北京社会科学》，2016年第3期。项目结项后后续资金、技术、管理的缺位为治理成效的保持埋下了隐患。三是项目制与科层制之间存在张力与合力，如何以项目制贫困治理失灵矫正为契机，重塑项目制与科层制关系，推动治理能力的提升，实现贫困治理与国家治理体系现代化的有效对接与融合？这都有待学界与政界进一步探讨与深思。