检察机关内部监督与派驻监督工作对接机制探索

2019-01-28周晓东陆婷婷

中国检察官 2019年1期

● 周晓东陆婷婷/文

在派驻纪检监察机构改革、检察机关内设机构改革等多重改革叠加背景下，检察机关内部监督格局发生了重大调整，逐步从改革前由内设纪检监察部门牵头的同体监督［1］，转变为内外部监督分工协作的同时监督。改革以后，纪委监委设立派驻纪检监察组，对检察机关进行监督责任框架内的嵌入式派驻监督；同时，与纪检组分离后的内设监察部门则在党组的领导下，与政工、机关纪委等部门构建主体责任框架内的内部监督制约体系。［2］本文以苏州市两级检察机关一年来探索实践为例，通过调研内外监督工作现状，分析改革带来的难点问题，探讨如何通过有效对接促进双方发挥各自优势，形成监督合力，促进内外部监督体系与改革后检察权运行相适应，达到风清气正良好政治生态的双赢目标。

一、检察机关内、外部监督工作现状

（一）内部监督工作

机构设置。2017年8月派驻机构改革完成后，苏州两级院原纪检监察部门分离为监察部门和纪委监委派驻组。2018年上半年基层院内设机构改革后，监察部门又有较大调整，全市10家基层院监察部门仅有1家目前仍作为单独部门存在，其余均完成了划转合并，其中4家划转至政治工作部，5家划转至综合业务部。［3］市级院层面监察部门仍单独存在，且与本院巡察办、机关纪委在人员、业务等方面进行深度融合。［4］

职能情况。《监察法》虽然已经出台并生效，但《人民检察院监察工作条例》目前仍然有效。因此，市院监察处工作职能并未改变，承担职责包括：协助党组落实全面从严治党主体责任，开展检务督察及执法办案活动监督，受理、处置对检察机关及其所属内设机构和检察人员违反纪律、法律行为的控告、检举、申诉等。基层院监察室相关职能由划转部门承担。

人员配备。派驻机构改革后，原两级院纪检监察部门27名政法编干警中有13名转到派驻纪检监察组，未转人员中有7名接近退休年龄。基层院原监察室人员均转岗至政治工作部或综合业务部，分管监察工作的院领导也进行了调整，不再由纪检组长担任。

（二）派驻监督工作

机构设置。派驻组改变了改革前名义上的派驻［5］，代表派出纪委监委实施监督，对其负责并请示报告工作，与检察机关成为实质上的监督与被监督关系。目前两级院派驻组还存在单一派驻和综合派驻两种类型，苏州市院为单独派驻，基层院完成派驻机构改革的9家院中，有5家为单独派驻，4家为综合派驻。

职能情况。改革后，派驻组不再承担检察机关党风廉政建设及反腐败日常工作，负责对驻在单位机关党组织和直属单位、分支机构的纪检工作进行业务指导和监督检查，监督重点为驻在单位领导班子及科级以上干部。随着《监察法》颁布实施，派驻组将进一步增加监察职能，运用其纪委监委“派”的权威和“驻”的优势，履行对检察机关监督、执纪、问责和监督、调查、处置等职责，掌握政治生态情况。

人员配备。两级院派驻组中有部分原地划转至原单位派驻组，工作仍驻在原单位。也有部分转至综合派驻组，另驻他处对多家单位开展监督。划转人员编制目前均属于派出纪委监委，但过渡期工资待遇以及各类工作保障仍由驻在单位落实。

二、改革背景下所面临困难

（一）内部监督方面

监察部门长期承担检察机关内部监督和违纪案件线索查办工作，具有较为完备的制度与相对成熟的机制，与被监督部门、对象沟通协调顺畅，能够深入对司法办案活动等检察核心权力运行开展监督。但仍面临以下困难：

1.监督力量不足。员额制改革中，纪检监察队伍一部分人员回归业务部门，成为员额检察官；派驻机构改革中，监察部门大部分人员力量转至派驻组；近期基层院内设机构改革中，监察职能合并划转后人员再次经历调整。三轮改革过后，监察队伍受到较大冲击，一大批业务能力强、监察经验丰富的同志离开［6］，导致监督能力下降。

2.机构面临进一步改革。改变行政监察无法覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及其公务人员的现状，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，是国家监察体制改革的重要目的之一。在此目标指引下，检察机关监察部门变更为检务督察部门，以督察为抓手对检察机关及其工作人员履行职责情况进行监督检查、督促整改、追究责任，将是大势所趋。虽然路径已逐步明晰，但改革仍会带来一定程度的工作变动和思想波动。

3.监督职能分散。如果说基层院大部制改革促使我们对内部监督应向哪个方向倾斜展开思考的话，市级院层面内部监督职能重新界定和划分则更为复杂。以苏州市院为例，目前协助党组履行部分内部监督职责的部门包括监察处、机关纪委和巡察办，而负责业务办案监督的部门有案件监督管理处和人民监督员办公室。上述部门职能既有所区别，又有交叉重合之处，客观上形成了涉及部门多、内容广、情况杂，职能分散的局面。

（二）派驻监督方面

作为“哨兵”和“探头”，派驻组能将监督关口前移，把执纪监督工作嵌入到检察工作各个环节。单独派驻情况下，派驻组组长是院党组成员，能够把派出机关的工作安排、重要会议精神以及贯彻落实意见、措施和办法及时与驻在院沟通，最大限度争取驻在院党组的支持。面对全新环境与要求，派驻组工作目前也存在如下问题：

1.监督制度不完善。由于经历从无到有的改革，派驻工作面临大量制度层面的空白。除执纪监督属于传统职能、有较为系统的流程规定外，派驻组在如何开展监察调查、处置工作和组内日常工作开展方面仅有较为宏观的制度安排，缺乏统一且行之有效的操作细则。

2.监督手段较单一。纪检派驻改革以建立“横向到边、纵向到底”的全覆盖监督体系为目标，但在时间精力、人员力量均为有限的情况下，尤其对于派驻多家单位的综合派驻组而言，“全覆盖”往往导致陷于各类参会监督以及事务性工作，监督的嵌入方式不多、程度不够，掌握具体情况不多、不深、不细，浮于表面。

3.远离检察核心业务。司法责任制改革后，检察办案廉政风险点逐步变化，一线办案人员违法违纪潜在风险加大。然而，部分派驻人员、特别是部分综合派驻人员，由于并非检察机关原纪检监察部门转入，对检察权运行规律较为陌生［7］，加之内外部监督分离后的沟通衔接机制仍待完善，导致目前派驻组对司法办案活动中不规范不廉洁情况的监督难以深入。

此外，在新旧制度交替期，内、外部监督在联系对接上也有诸多不完善之处。如两者分别由各自上级单位授权，工作存在诸多竞合之处，容易造成越位、缺位甚至错位的情况［8］，作为两个独立体系，内、外部监督相互信息沟通桥梁尚未搭建完成，各层面的信息互通仍不充分，凡此种种，皆有可能导致两者在日常监督上各自为政，问题处置时缺乏沟通、互助，监督合力不足。

三、内外监督对接机制初步构想

针对内外监督现状特点及改革所带来的问题，笔者认为，可从制度、业务、思维三个层面进行对接，将检察机关全面从严治党主体责任与纪委监委监督责任有机结合，充分发挥各自优势，力争形成监督合力。

（一）制度对接

1.日常监督制度。开展防控预警制度对接，合作建立常态化提醒教育制度，形成有针对性和实用性的廉政风险排查及防控成果运用制度。健全重大事项、司法办案监督制度对接，在开展内部监督基础上，对需要提请派驻监督的各类情形、报备程序、监督方式和问题反馈渠道进行制度化明确。完善巡察制度对接，针对检察系统内巡察的特殊性，建立派驻人员参与巡察和巡察发现问题移送机制，确保政治巡察定位，促进问题发现和解决。

2.执纪调查制度。以制度明确内部监督与派驻监督的执纪调查管辖范围，建立管辖协商和上报制度。对业务外信访件、不规范司法问题、违反党纪问题线索、违反检纪问题线索、违法问题线索等情形进行分类，建立监察、机关纪委、巡察、政工部门与派驻组之间对各自发现问题的移交制度，统一信访举报登记规范。针对谈话函询、初步核实以及转立案进行审查调查的情况，在开展谈话、查询信息、调取证据、维护安全等方面建立内外协作制度。

3.问责处置制度。健全问责处置前沟通协商制度，使处分处理符合检察系统内部以及纪委监委两方面要求。对于检察院自办案件，经联合审理后，对于违反党纪案件，按照《党章》规定的党组处分权限由党组讨论决定处分，对于违反检纪问题，根据《检察人员纪律处分条例》由检察长办公会讨论决定处分。对于派驻组审查调查的案件，依据其权限作出处分。健全处置督促机制，确保检察院严格按照处分处置情况组织实施。

（二）业务对接

1.确定对接“扎口”部门。目前,我市两级院负责与派驻组对接的部门受历史影响较大,尚无统一做法。［9］随着市院机构改革逐步推进，政治部可能取代原纪检组，牵头检察机关内部监督工作。因此，笔者建议可以由两级院政治部门承担监督对接职责，考虑到市院政治部是思想政治工作统领机构，其职能由下设工作部门具体承担，而监察处在今后工作中可能会与机关纪委、巡察办进一步融合，故市院层面可由监察处负责该项具体工作。

2.建立信息互通机制。内部监督将所掌握的被监督对象履行职责、行使职权、遵章守纪等各方面情况向派驻监督进行报备，确保待监督事项均在派驻监督视野范围内。派驻监督应加强对上级党委、纪委工作安排、重要会议内容等上级精神的传达，及时沟通反馈对驻在单位的信访举报及问题处置情况。探索将“司法办案活动纪检监察监督平台”等检察机关内部监督信息化手段与纪委监委“智慧监督”平台手段相联合，加强主体责任和监督责任“履责记实平台”信息比对，［10］并协力通过信息化手段做好廉政档案信息完善。

3.全面对接“四种形态”。第一种形态运用应以内部监督为主，在此前提下，两者结合各自职责，及时掌握单位或个人的苗头性、倾向性问题，分工协作开展警示教育、谈话提醒，促进问题早发现早提醒早纠正。第二、第三种形态（尤其是第三种形态）的运用应侧重外部监督，监察处应协助派驻组，共同推进党纪政务处分与违纪违法行为的性质、情节、危害程度相匹配，确保严管与厚爱相结合。对涉及第四种形态的，由派驻组转送纪委监委进行处置，内、外部监督共同做好协助配合，并推进处罚决定的落实。

（三）思维对接

1.确立共同目标。将内部监督和派驻监督两者的思维汇聚到同一个目标上，即推进检察机关全面从严治党、全面从严治检上来。双方共同聚焦检察机关党风廉政建设和反腐败斗争，盯住检察机关重要部门、核心岗位、权力运行的关键环节，盯住各自监督范围内的检察机关领导班子、领导干部和普通检察干警，加强监督检查和问题反馈，发现问题、纠正偏差，实现监督层面共赢，推进检察机关政治生态向上向善，全面从严治检向纵深发展。

2.争取优势互补。检察机关内部监督具有较强法律思维和理性共识，而派驻工作则带有明显政治思维和执纪方法。要通过对接形成优势互补：派驻监督应努力加强程序和证据意识，注重对法律原则的把握，将无罪推定、罪刑法定等思维运用到调查、处置全过程。内部监督则应进一步强化“四个意识”，坚持“纪严于法”，把纪律挺在法律前面，坚持“管住大多数”，以零容忍态度抓纪律执行，坚持“标本兼治”，实现检察机关与检察队伍不敢腐、不能腐、不想腐。

3.形成监督合力。党组书记、党组其他成员与派驻组组长分别牵头推进主体责任、监督责任框架内的监督，形成领导层面监督合力；政工、监察部门作为对接“扎口”部门，与派驻组共同形成分工合作的部门监督合力；全院各部门可以选择党性修养、业务能力均强的干警作为兼职纪检监察员参与外部监督，派驻组也可派员兼职机关党委、机关纪委和院巡察组，进行深层次嵌入式监督，最终形成人员与思维的监督合力。

注释：

［1］根据2011年11月28日最高人民检察院《关于加强监察机关内部监督工作的意见》第5条规定，加强检察机关内部监督工作，要进一步健全党组统一领导，检察长负总责，班子成员分工负责，纪检监察部门组织协调，部门各负其责，全体检察人员共同参与的工作体系。

［2］为便于论述，本文所称内部监督机构仅限于检察院内设监察部门，外部监督机构仅限于派驻纪检监察组。

［3］虽然完成改革的基层院均明确原监察室人员本年度工作保持不变，但这样的机构调整本身就说明不同基层院对监察部门当前职能定位和未来发展走向有不同考虑。

［4］市院监察处除1名速录员外，其余工作人员均为本院巡察办人员；监察处1名副处长兼任机关纪委副书记，开展机关纪委日常工作。

［5］2017年派驻机构改革后，纪检组更名为派驻纪检组。2018年监察委成立后，再次更名为派驻纪检监察组。

［6］经统计，三轮改革过后，本市基层院10名监察室主任中仅3人仍从事该项工作，部分院监察室主任岗位1年内换了2次3人。

［7］对本市基层院派驻纪检组人员进行统计后发现，5家单独派驻组中从事过检察办案业务的人员约占50%，4家综合派驻组中比例较低，尚不足25%。

［8］这方面最显著的例子是：新党章赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限；中央纪委、国家监委今年5月出台的《公职人员政务处分暂行条例》也规定：公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，对公职人员给予处分。上述两项院党组的权限与派驻组的权限如何进行划分，目前尚无细则规定。

［9］基层院的对接联系工作跟随原监察室人员，由不同的划转部门负责，市院则仍由监察处负责这块工作。

［10］“司法办案活动纪检监察监督平台”由苏州市检察院监察处于2017年6月开发。平台对接 “统一业务应用系统”数据，通过对司法办案风险点预警，实时监督、处置司法办案不规范、不廉洁问题。

“智慧监督平台”由苏州市纪委市监委于2018年开发完成。平台多维度掌握党组织、党员、公职人员违法违规情况，快速准确排查发现违纪问题线索及苗头，及时掌握地区、部门党组织全面从严治党政治责任履责情况，为分析、研判和预警地区、部门“树木”和“森林”情况提供数据支撑和信息保障。