文 黄培东

法律是治国之重器，良法是善治之前提。新时期，加强质量领域的法制保障，提高立法质量，对推动质量工作至关重要。本文结合上海探索实践的立法后评估工作，介绍了主要做法，阐述了现实价值，提出了改进路径。

随着我国市场经济的不断发展，质量已成为推动经济社会持续健康发展的内驱动力。而要推动质量发展，建设质量强国，质量立法是不可或缺的重要支撑和根本保障。国务院《质量发展纲要（2011—2020 年）》就明确提出，要加快质量法治建设，健全质量法律法规，研究制定完善质量安全和质量责任追究等法律法规。当前，市场监管体制发生深刻变化，质量法律制度面临深度融合。新形势下，如何运用科学工具和有效方法，加快推进质量立法，提高立法质量，已成为急需直面和研究的重大课题。

探索与实践

2018 年3 月，为提高质量立法的科学性，促进制度有效实施，原上海市质量技术监督局（以下简称市局）结合质量发展需要，在全面梳理现行有效的质量法律制度基础上，有针对性地选择了《上海市电梯安全管理办法》等三部地方政府规章，探索开展了立法后评估工作。经过半年多的探索与实践，截至10 月下旬，评估工作全面完成，取得了阶段性成效，受到了市政府法制部门的充分肯定。综合来看，评估工作主要有以下几个特点：

一、整体部署注重“统筹+分工”

市局将立法后评估工作列入年度质监法治工作的重要内容，纳入制度实施“跟踪问效”的重要一环。针对任务目标和工作要求，项目启动之初即明确“统筹协调与分工负责”相结合原则。一方面，市局组建成立立法后评估专项工作组，统筹协调各方，组织召开会议，传达部署要求，研究制定实施方案，确定会商解决问题机制。另一方面，市局相关部门协同参与，按照项目化管理，明确任务分工和职责要求。其中，局政策法规处总牵头，负责组织协调、方案编制、跟踪服务、对口联络等工作。局相关业务处室全程参与，负责业务指导、资料提供、协同配合等工作。通过“统分结合”，确保了立法后评估工作平稳、有序推进。

二、项目实施注重“行政+技术”

以项目化为抓手，安排落实立法后评估工作。针对评估对象（即需评估的地方政府规章）涉及面广、专业性强、技术性要求高等特点，明确“行政与技术”相结合原则。一方面，加强资源整合，强化市局与大专院校、科研机构等专业机构的联合。通过委托社会第三方具体实施评估，扩大评估主体的参与面，实现行政部门与社会力量的联合联动、优势互补。另一方面，强化资源优势，在发挥政府部门组织协调、业务指导等作用的同时，充分发挥专业机构在问卷调查、统计抽样、分析研判、专业论证等方面的特长，实现“专业的人做专业的事”，提升了评估系统整体运行效率。

三、评估内容注重“规范性+有效性”

以客观评价制度的科学性、可操作性、执行有效性等为目标，明确立法后评估的工作重点和主要内容。一方面，以规章是否存在与上位法相抵触、措施是否合理、是否符合公平公正原则、是否适应社会经济发展需要等为重点，对制度的规范性进行评估。另一方面，以社会各方对规章的知晓度和满意度、相关配套制度建设情况、规章的执行情况和效果、实施中存在的主要问题及原因等为重点，对制度实施的有效性进行评估。

四、评估方式注重“共性+个性”

针对评估项目的不同对象和不同特点，灵活机动地运用评估方法。一方面，用足共性方法。通过综合运用问卷调查、实地调研、个别访谈、文献研究、专家论证等多种方式，开展调查评估，汇集各方意见，收集实施情况，开展绩效分析，形成合理化建议。另一方面，用好个性方法。比如，在对《上海市电梯安全管理办法》评估时，针对电梯使用涉及人群广泛的特点，侧重运用问卷调查方式，面向社会公众广泛发放调查问卷，全面反映社会各方利益诉求；在对《上海市大型游乐设施运营安全管理办法》评估时，针对上位法新近出台的特点，侧重运用文献研究和比较方法，以《特种设备安全法》等法律为主要评估标准，开展比对分析；在对《上海市禁止制造销售使用简陋锅炉和非法改装常压锅炉的规定》评估时，针对适用范围较小的特点，侧重采取实地调研、个别访谈方式，集中收集监管对象和执法人员的意见建议。

五、结果应用注重“内部+外部”

区分不同场景，突出成果转化，力求发挥《立法后评估报告》的实用价值。对外，将评估报告及时提交市政府法制部门，为立法部门后续修改完善规章、改进立法工作提供科学参考依据。对内，结合评估过程中发现的问题，提炼总结形成工作建议，及时转交相关业务处室借鉴采纳，推动行政部门提升依法行政效能。

意义与价值

立法后评估是指法律法规规章实施后，对制度的立法质量、执行情况、实施效果、存在问题以及原因等进行调查、分析、评价，提出意见和建议的活动。从实践来看，开展立法后评估对促进质量立法具有重要的现实价值。

一、满足新时代质量立法的现实需要

质量工作涉及面广，关系经济社会发展的方方面面，相应的质量法律制度数量众多。据不完全统计，目前，我国质量工作现行有效的法律法规规章多达100 余部。此外，各地还有为数众多的地方性法规和政府规章。随着时间的推移，一些质量法律制度的实施时间已达十几年，有的甚至几十年。制度的相对滞后，一定程度上已难以有效满足质量发展的实际需要，难以有效解决质量工作中面临的现实问题，难以为质量监管部门依法行政提供有力制度保障。特别是新时期，市场监管体制发生深刻变化，机构改革和部门合并对质量法律制度的深度融合提出了新的更高要求。为此，发挥行政职能部门作用，积极主动作为，充分用好立法后评估这一武器，有助于推动质量立法进程，提高立法质量和效率，顺应新时代质量工作的需要。

二、满足科学民主立法的客观需要

党的十八届四中全会提出“要完善立法体制，引入第三方评估，深入推进科学立法、民主立法”。从本质上看，立法后评估是政府绩效评估理论的发展和延伸，有深厚的科学理论和实践经验的支撑。作为法律制度清理的一种重要方法，立法后评估往往按照一定的原则、程序进行，并合理运用调查、分析、论证、评价等方式，收集相关信息，反映实施情况，形成评估结论，具有鲜明的专业性和科学性。此外，立法后评估往往注重社会共同参与，通过各方协同配合和公众广泛参加，能较全面地了解社会公众对法律制度的认知度、满意度，为法律制度的“立改废释”奠定基础。

完善与改进

党的十九大报告提出，要以良法促进发展、保障善治。我国《立法法》明确规定了国家立法的评估制度。国务院2004 年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出了规章、规范性文件施行后实施评估的要求。目前，上海在质量领域开展的立法后评估实践表明，其具有检验衡量法律制度执行效果、查找发现制度存在的问题、提出法律制度修改完善建议等基本功能。而要切实用好这一手段，最大程度地发挥其效能，还需要进一步改进完善、创新发展。

一、明晰评估工作原则

质量法律制度既关系经济社会发展和民众切身利益，需要全社会的共同参与，又涉及计量、标准化、特种设备等众多专业领域，需要科学技术的配合融入。为此，立法后评估应秉持科学、民主理念，始终坚持“四个原则”：坚持客观公正，做到立法机关、实施部门主导，专业评估机构规范实施；坚持科学规范，做到定性分析和定量分析相结合；坚持社会参与，做到社会公众参与和法律制度密切相关方参与相结合；坚持注重实效，做到全面了解情况和提出合理建议相结合。

二、健全评估运行体系

立法后评估是一项涉及面广、复杂严密的管理控制系统，包含信息监测、分析评价、结果应用三个部分。其中，信息监测是基础，分析评价是核心，结果应用是目的。三者相辅相成、互为支撑，共同构成一个完整体系。要确保整个体系运行高效和平稳，需要资源整合、力量联动、优势互补。在评估组织方面，应扩大考核主体的参与面，强化政府部门与外部专业机构的联合，将社会第三方引入评估体系，推动评估主体的多元化发展；在评估方法方面，应加强政府行政资源与专业技术力量的配合，发挥政府部门、专业机构、社会公众等各方的作用和价值，提高系统整体运行效率。

三、完善评估指标体系

立法后评估的内容设置和指标设计是否科学、全面和规范，直接关系着评估方法的运用，影响着评估结果的可靠性和有用性。因此，要高度重视评估指标体系的建构，充分发挥质量监管部门的职能优势，在指标体系标准化建设方面力求突破。在评估指标内容的设计方面，应结合质量法律制度的特点，以制度规范性和实施有效性为基点，逐步扩展、丰富和完善评估指标。特别是应将“公众满意度”“制度执行效果”“实施中存在的问题”等指标作为重点，以顺应现实所需，促进质量发展。