孙泽学 贺怀锴

1954年一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)是新中国第一部社会主义类型的宪法，开创了我国社会主义宪政制度的先河。学术界对它的研究多集中于法理层面，而对其制定过程，大体上只关注到斯大林建议中国制宪的一些情况(1)参见许虹、张威：《毛泽东与新中国第一部宪法的制定》，《毛泽东与当代中国——全国纪念毛泽东同志诞辰110周年学术研讨会论文集》(下)，中央文献出版社，2004年，第1209—1220页；翁有为：《中华人民共和国第一部宪法制定考论》，《史学月刊》2007年第11期；孙东升：《制订新中国第一部宪法若干问题研究》，中共中央文献研究室科研管理部编：《新中国60年研究文集》(2)，中央文献出版社，2009年，第601—612页；张金才：《刘少奇与新中国第一部宪法的制订和通过》，《党的文献》2009年第6期；张德瑞：《毛泽东与新中国第一部宪法的制定与实施》，《法治研究》2011年第7期；夏新华、丁峰：《刘少奇与苏联宪法的移植》，《时代法学》2014年第1期；韩大元：《外国宪法对1954年宪法制定过程的影响》，《比较法研究》2014年第4期；等等。。有鉴于此，本文拟对斯大林、苏联建议制定、帮助修改“五四宪法”的历史进行更加全面、细致的考察。

一、斯大林建议中国制定宪法

近代以来，各国执政党都将宪法作为国家根本大法，以此建立和维护统治秩序。随着革命即将取得胜利，按照中共的宪政设计，召开普选的全国人民代表大会、制定一部根本大法的任务也被提上日程。中共在根据地局部执政时曾制定过具有宪法性质的文件，但这与建立全国政权后制定的根本大法相比是不可同日而语的。不过，1947年中共十二月会议认为，组织中央人民政府的时机尚未成熟，“颁布宪法更是将来的问题”(2)中央档案馆等编：《中共中央在西柏坡》，海天出版社，1998年，第279页。。毛泽东亦指出：“关于宪法，近期内不会颁布，过早颁布也是不利的，但目前应该着手研究。”(3)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第24册，中央文献出版社，2011年，第548页。

1948年四五月间，毛泽东在致中共北平市委书记刘仁和民主人士李济深、沈钧儒的信中，提出召开政治协商会议，制定各党派各人民团体认同的“纲领政策”或“施政纲领”(4)《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社，2003年，第545页；《毛泽东书信选集》，人民出版社，1983年，第301页。。按照毛泽东的制度设计，这只是一个过渡步骤，制定宪法是全国人民代表大会的工作。可是，在全国尚未解放的环境下召开普选的全国人民代表大会，正如周恩来后来所说，“这对中国现在的情况来说，是非常困难的”(5)《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年，第140页。。而建立新的中央政府却不能拖延太久，所以只能采取过渡办法。1949年1月8日，中共中央决定：在1949年内召开新政协会议，宣告新中国成立，组成中央政府，并通过共同纲领(6)《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第26册，中央文献出版社，2011年，第27—28页。。在中共主导下，6月15日至19日，新政协筹备会召开第一次全体会议，将制定共同纲领草案作为新政协筹备会的中心任务之一。8月18日，李维汉在新政协筹备会各单位首席代表座谈会上指出：这次会议要执行全国人民代表大会的职权，制定宪法性质的纲领与组织法(7)政协全国委员会办公厅编：《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》上编，中国文史出版社，2009年，第198页。。9月上旬，以周恩来为组长的小组经过三个多月紧张工作，完成了共同纲领草案的起草，并将其提交中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论通过。正如刘少奇在一届政协会议上指出的：“这个共同纲领是中国历史上一个极端重要的文献……一部人民革命建国纲领。这是目前时期全国人民的大宪章。”(8)政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》(上)，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年，第49页。

总体上看，中共中央始终认为，共同纲领只能在一个时期内起到临时宪法的作用，等到条件成熟时，将正式制定、颁布宪法；但具体来讲，中共中央提出召开全国人民代表大会，并进行起草宪法草案等准备工作，则是接受斯大林建议的结果。

不少学者认为，斯大林曾三次建议新中国制定宪法(9)还有学者提出：“斯大林曾经四次向中共提出制宪建议或者说‘指示’。”其中第三、四两次是把1952年刘少奇访苏时与斯大林的两次谈话当作两次建议。参见刘山鹰：《从〈共同纲领〉到五四宪法》，《炎黄春秋》2014年第9期。。第一次是在1949年6月至8月刘少奇访苏时(10)持此种观点的学者包括海茵茨希、俞荣根、韩大元、穆兆勇、夏新华、豆星星、张成洁等。参见〔德〕迪特·海茵茨希著，张文武等译：《中苏走向联盟的艰难历程》，新华出版社，2001年，第353—354页；俞荣根：《艰难的开拓——毛泽东的法思想与法实践》，广西师范大学出版社，1997年，第197页；韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社，2014年，第63—64页；穆兆勇编著：《第一届全国人民代表大会实录》，广东人民出版社，2006年，第36页；夏新华、丁峰：《借鉴与移植：外来宪法文化与中国宪制发展》，中国政法大学出版社，2016年，第293页；豆星星：《修宪制度研究》，西南交通大学出版社，2009年，第141—142页；张成洁：《毛泽东与五四宪法》，《青海社会科学》2006年第1期。。据随行翻译师哲回忆，在刘少奇与斯大林的一次会谈中，斯大林提到宪法问题。他说：“现在可用共同纲领，但应准备宪法。”“你们1954年可以进行选举与通过宪法。”(11)师哲口述，李海文著：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，九州出版社，2015年，第296页。也有著作指出，7月11日晚，“斯大林告诉中共代表团，中国共产党还应该制定现阶段的宪法，通过选举产生政府。不过，他也同意中国共产党把共同纲领变成国家的基本大法”(12)邢和明：《中共眼里的苏联模式》，福建人民出版社，2006年，第32页。。但该书没有注明史料来源。

据随刘少奇出访的秘书邓力群回忆，“刘少奇他们同苏共中央会谈，我们三个秘书都没有去，只有翻译师哲参加。会谈的情况，他们没有给我们讲”(13)邓力群：《我为少奇同志说些话》，当代中国出版社，1998年，第4—5页。。笔者尚未在有关刘少奇的史料中发现斯大林建议中国制宪的记载，亦未见到苏联方面参与会谈的人提及此事。因此，师哲的回忆大概是持此观点学者的唯一依据。然而笔者认为，师哲的这一回忆尚有可商榷之处。

第一，刘少奇首次访苏期间似乎不太可能向斯大林提出制定宪法问题。1949年6月16日通过的《新政治协商会议筹备会组织条例》并未涉及制宪问题(14)参见《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》上编，第169页。。6月18日，共同纲领起草小组决定向组员提供新民主主义国家的纲领和各国宪法，但这只是作为起草共同纲领的参考资料(15)陈扬勇：《建设新中国的蓝图——〈中国人民政治协商会议共同纲领〉研究》，社会科学文献出版社，2013年，第53页。。根据安排，刘少奇一行是6月21日离开北平、出访苏联的，出国前他参加了新政协筹备会，当然知道新政协要制定的是共同纲领而非宪法。7月4日，他在代表中共中央给联共(布)中央及斯大林的报告中说，新政协“准备通过各党派团体共同遵守的纲领”(16)《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社，2005年，第5页。。在7月6日给斯大林的信中，刘少奇拟出了向其请教的八个方面的问题，也不涉及制宪。在已经公开的刘少奇与斯大林的会谈记录及刘少奇与国内的往来电文中，也没有发现与制宪有关的内容(17)参见《建国以来刘少奇文稿》第1册，第23—57页；〔俄〕A.M.列多夫斯基著，陈春华等译：《斯大林与中国》，新华出版社，2001年，第95—131页；沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第2卷，东方出版中心，2015年，第71—100页。。而且笔者认为，刘少奇应该不会在没有得到中共中央指示的情况下，自行询问制宪事宜。

第二，斯大林应该不会主动提出要中国制定宪法的建议。查阅刘少奇、毛泽东访苏的相关史料可以发现，鉴于过去在指导中国革命中犯过一些错误，斯大林在与中共领导人会谈时总体上比较谨慎。伍修权回忆道，斯大林在会谈中“尽量不对我们率先提出什么要求，以免再有强加于人之感，想把主动权让给我们”(18)伍修权：《回忆与怀念》，中共中央党校出版社，1991年，第234页。。师哲也回忆说，在刘少奇首次访苏过程中，“斯大林对少奇是信任和尊重的，他从来不主动提出讨论和解决哪些问题。每次会见都聚精会神地倾听少奇的每句话，体会少奇的语意和心情，并对少奇的意见多次表示同意和赞赏。斯大林根据中方要求或愿望进行商谈，提出意见、建议或指出解决的办法”(19)师哲口述，李海文著：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，第302页。。笔者认为，鉴于当时中共正在领导制定共同纲领，斯大林不会向中方提出制宪建议，否则岂不是再一次把他的意见强加于中共吗？而且制定宪法关乎国家内政，在这样敏感的问题上，如果中方没有主动咨询，斯大林应该不会提及。事实上，1952年，正是刘少奇主动向其咨询宪法问题在先，斯大林才建议新中国制定宪法(20)参见《建国以来刘少奇文稿》第4册，中央文献出版社，2005年，第529—530、535—538页。。另外，从刘少奇《关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报》可知，1952年10月20日，刘少奇致信斯大林，就制宪问题征求意见。但在24日的会谈中，斯大林只是简单陈述了关于制定宪法的想法。他说：“如果你们没有准备好，全国人民代表大会可暂不召开，而开政治协商会议……同意你们目前使用共同纲领，但应准备宪法”。28日，当刘少奇再次提到宪法问题时，斯大林才说：“因为我不大了解中国的情形，上次谈话时(指24日的谈话——引者注)我没有展开肯定地讲这个问题”。接下来，斯大林就制宪一事对刘少奇“说了一长篇的话”。(21)《建国以来刘少奇文稿》第4册，第535、536页。从斯大林所言可以看出，他对中国国情不是很了解，似乎之前也没有思考过中国的宪法问题，所以当刘少奇第一次提到此事时，他没办法给出具体建议。斯大林在这个问题上的谨慎态度也再次得到体现。1952年尚且如此，那么三年前刘少奇秘密访苏时，斯大林怎么可能会有先见之明，做好充分准备，进而“详尽地阐明了这个问题”，并建议“现在可用共同纲领，但应准备宪法”呢？而且在师哲的回忆中，刘少奇与斯大林就制定宪法问题时隔三年的两次谈话几乎一样详尽，这有些不合常理。(22)参见师哲口述，李海文著：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，第296、380页。当然，回忆与现实难免有一些差距，笔者的观点终归也只是一种推断。但是，关于1949年斯大林建议中国制定宪法的说法，至少是可以商榷的。

第二次是在1950年毛泽东访苏时(23)持斯大林三次建议中国制宪观点的学者，都认为第二次建议发生在1950年毛泽东访苏期间。此外，何勤华、李秀清只提到了两次建议，这是其中第一次。参见何勤华、李秀清：《外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思》，中国政法大学出版社，2003年，第174页。。这一观点依据的是薄一波的回忆。薄一波写道：“毛主席回国后，在中央书记处的会议上，曾谈到在苏期间向斯大林汇报了我们工作的情况，并传达了斯大林的三点意见”。其中第二点是“建议我们召开全国人民代表大会和制定宪法”。(24)薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，人民出版社，1997年，第42页。在没有其他史料作为证据之前，笔者先在此提出几个推论。

第一，毛泽东不大可能就召开全国人民代表大会和制定宪法征求斯大林的意见。毛泽东首次访苏的任务在于讨论“现有的中苏友好同盟条约问题，苏联对中华人民共和国贷款问题，贵我两国贸易和贸易协定问题”等(25)《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第206页。，制宪不在其中。如前所述，1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过了被誉为“大宪章”的共同纲领，它本身就具有宪法性质。按理说，不论中共中央还是毛泽东都不可能在三个月后就有制宪考虑并征求斯大林的意见，因为党内、国内都没有废除共同纲领、制定宪法的要求，而中共又有许多更加迫切的任务要去完成。1950年6月14日，即访苏归来后四个月，毛泽东还在全国政协一届二次会议开幕词中说：“《共同纲领》必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”(26)《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年，第77页。另外，如果毛泽东与斯大林谈及制宪问题，那么1952年刘少奇再次就此征求斯大林意见时，后者就不会是前面提过的《关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报》中的那种反应了。

第二，斯大林不大可能主动向毛泽东建议制定宪法。其中的缘故，前文已有论及，这里就不赘述了。除此之外，毛泽东访苏期间，与斯大林进行了三次会谈。第一次谈的是中苏条约、借款、解放台湾及《毛选》出版等问题，第二次谈的是国际共产主义运动的有关问题，第三次谈的是中苏条约、中长铁路、旅大问题及贷款问题等，皆未提及制定宪法。苏方档案中的会谈记录、中方相关文献资料及论著均显示，斯大林在会谈中总是先请毛泽东发表意见，他再谈自己的看法，没有主动提出其他问题(27)参见沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第2卷，第175—178、265—268页；《毛泽东传(1949—1976)》(上)，中央文献出版社，2003年，第33—48页；沈志华主编：《中苏关系史纲(1917—1991)》，新华出版社，2007年，第100—109页。。后来毛泽东多次讲到斯大林“强迫我们吞下的那些苦果”时(28)参见《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第42、386—388页；沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第7卷，东方出版中心，2015年，第353页；沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第8卷，东方出版中心，2015年，第134—135页。，也没有提到制宪问题。这可以从侧面证明，斯大林应该没有主动向毛泽东建议新中国制定宪法。

第三，在笔者掌握的毛泽东访问苏联期间的往来文电及相关史料、研究成果中，没有看到有关制宪的文字。另外，陪同毛泽东访苏的汪东兴在其日记中并未述及这一问题。而师哲作为全程陪同的翻译，在回忆录里同样对此只字未提。因此，按照历史学“孤证不立”的原则，所谓斯大林第二次建议中国制定宪法，在只有薄一波回忆录一则史料的情况下，似乎还有待进一步考证。

综上所述，在斯大林“三次”建议新中国制定宪法中，只有第三次即1952年是毋庸置疑的(29)持此种观点的学者包括翁有为、张金才、孙东升等。参见翁有为：《中华人民共和国第一部宪法制定考论》，《史学月刊》2007年第11期；张金才：《刘少奇与新中国第一部宪法的制订和通过》，《党的文献》2009年第6期；孙东升：《制订新中国第一部宪法若干问题研究》，《新中国60年研究文集》(2)，第607—608页。，因为这一次不仅有回忆史料，还有刘少奇的相关文献，更有苏联档案相印证。

1952年9月底，刘少奇率中共中央代表团参加苏共十九大。受毛泽东委托，10月20日，他在给斯大林的信中说，一届政协即将届满，党内也有人提出要召开全国人大、制定宪法，但鉴于人民政协在全国有很好的信誉，各民主党派也愿意召开政协会议，加之全国普选的准备工作还有些不够，因此“在中国是否要急于制订宪法也还可以考虑”。刘少奇向斯大林解释了暂不制宪的理由：“因为中国已有一个共同纲领，而且它在群众中在各阶层中均有很好的威信，在目前过渡时期即以共同纲领为国家的根本大法是可以过得去的……我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制订宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领则可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充”。针对刘少奇的征询，10月24日和28日，斯大林在与刘少奇的两次谈话中都提出，中国应该尽快制定宪法。他说：“我认为这样作，对你们是有利的。你们可以考虑。”斯大林还详细阐释了制宪的必要性。(30)参见《建国以来刘少奇文稿》第4册，第529—530、535—538页。

中苏领导人在制定宪法问题上存在不同意见的根源在于对制宪有着不同的认识。中方认为，中国当时尚处于向社会主义过渡期间，应该“待将来资产阶级问题解决，进入社会主义时再来制订宪法”(31)《建国以来刘少奇文稿》第4册，第535页。。因为如果立即制定宪法，势必承认部分资本主义因素是合法的，不如在过渡时期暂用共同纲领。但在苏方看来，宪法是现代民族国家的象征，关乎政权的合法性及国际认同。斯大林说：“如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。”共同纲领是党派间达成的协议，而不是人民共同参与制定的，外国会以此攻击中国政权与法统的合法性。因此，你们应该制定宪法，“应从敌人(中国的和外国的敌人)那里拿掉这些武器，不给他们这些借口”。斯大林还指出，所谓“中国制宪条件不成熟”的说法不能成立。他以阿尔巴尼亚为例说：“阿尔巴尼亚是落后的，现在也有了宪法并实行了选举，中国不应比阿尔巴尼亚落后。”刘少奇在听取斯大林的解释后表示：“在1954年进行选举和制订宪法，我想是没有特殊困难的。”(32)《建国以来刘少奇文稿》第4册，第536、537页。

10月30日，刘少奇将斯大林的建议转达给中共中央。中共中央对此十分重视，随即“研究并部署了制定宪法，召开全国人民代表大会的筹备工作”(33)《阎明复回忆录》(一)，人民出版社，2015年，第232页。。11月，中共中央决定立即准备召开全国人大并制定宪法。12月1日，《中共中央关于召开党的全国代表会议的通知》提出，拟于次年9月召开全国人大，并“将制定宪法”(34)《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第10册，人民出版社，2013年，第342页。。12月24日，周恩来在全国政协一届常委会第四十三次会议上提出，中国共产党提议由政协向中央人民政府建议，于次年召开全国及地方各级人大，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作，得到与会者一致赞同(35)《周恩来年谱(1949—1976)》上卷，中央文献出版社，1997年，第274页。。1953年《人民日报》元旦社论向全国公布了中央的这一决定。1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议一致通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会(36)《毛泽东年谱(1949—1976)》第2卷，中央文献出版社，2013年，第9页。，将制宪提上日程。同时，对于即将进行普选和制定宪法过程中面临的困难和问题，毛泽东、周恩来都作了解释，消除了各种疑虑，统一了各方思想。总之，斯大林的建言使中共领导层改变了进入社会主义后再制定宪法的设想，决定立即着手制定一部过渡时期的宪法(37)毛泽东1954年3月23日在宪法起草委员会第一次会议上的插话及6月14日在中央人民政府委员会第三十次会议上关于宪法草案的讲话均指出，这是一部“过渡时期的宪法”。参见毛泽东：《在宪法起草委员会第一次会议上的插话(节录)》(1954年3月23日)，《党的文献》1997年第1期；《毛泽东文集》第6卷，第329页。。

二、苏联对“五四宪法”初稿的修改意见

1954年1月9日，毛泽东领导的宪法起草小组开始工作，到2月17日提出《中华人民共和国宪法草案(初稿)》(以下简称宪法草案初稿)，之后进行了三次修订，继而由刘少奇主持的中共中央政治局扩大会议讨论通过。刘少奇随即向苏联驻华大使尤金提供了宪法草案初稿，请求苏共中央和苏联在华法律专家提出修改意见。3月19日，尤金致电马林科夫、莫洛托夫、赫鲁晓夫等：“我把刘少奇以中共中央的名义向苏共中央转交的中华人民共和国宪法草案送给你们。刘少奇再次提醒说，中共中央希望得到苏共中央对中华人民共和国宪法草案提出全面的意见。”(38)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，东方出版中心，2015年，第29页。

虽然苏共中央此次没有对宪法草案初稿提修改意见，但在中国工作的苏联法学家对其进行了讨论，并于3月20日形成《卢涅夫致彭真函：苏联对中国宪法草案的修改意见》和《柯妮娜和卢涅夫对中华人民共和国宪法的修改意见》。两份报告均由三个部分组成，即“对前言的意见”“对宪法草案结构和一些章的名称的意见”“对个别条款的意见”。其中第二份报告更详尽一些，但最终“没有转交给中国同志”，而是被苏联驻华大使馆放弃。(39)参见沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第31—38页。

苏联法律专家认为，“宪法草案第一章‘总纲’最好改为‘社会制度’，一些人民民主国家的宪法通常都是这样表述的”，并主张把第二章各节拆开，变为独立章节，更改后的宪法草案共有九章，即社会制度、国家制度、国家的最高权力机构、国家的管理机构、国家的地方权力机构、民族自治区的国家权力机构、法院和检察院、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽和首都。苏联专家还建议“把个别条款中包含的一些具有纲领性的材料放到前言中”，并对一些条款提出具体修改意见，如“把中华人民共和国在其进行的整个建设中实行的民主集中原则固定下来”，“选民有权提前撤换人大代表”，“不要把国务院称为‘最高的管理机构’”，“专门的法庭不应该被称为特别法庭”，“最好写上‘全体公民’，而不是‘公民’在法律面前人人平等”，应该把全国人大通过法律、全国人大常委会颁布法律、国务院颁布决议和命令、部长下达命令和指示、地方权力机构作出决议等“用法律的形式固定下来”。(40)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第32、33—34页。

3月23日，毛泽东主持宪法起草委员会第一次会议，中共正式提交了宪法草案初稿(虽然名称未作改变，但与2月中旬稿相比，已经有了很多改动)。宪法起草委员会“在听了陈伯达委员关于宪法草案初稿的说明后，决定在最近两个月内完成对宪法草案初稿的讨论和修正，以便提请中央人民政府委员会作为草案批准公布”(41)《中华人民共和国宪法起草委员会举行第一次会议》，《人民日报》1954年3月24日。。3月25日，中共中央下发关于讨论宪法草案初稿的通知。次日，中共中央向苏共中央提供了新版宪法草案初稿。“毛泽东同志同时还通知尤金同志，中国共产党中央委员会希望苏共中央委员会对中国宪法草案提出意见。”(42)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第51页。

苏方收到新版宪法草案初稿后，在其高层展开了讨论。A.高尔基、司法部部长戈尔舍宁，以及总检察长鲁坚科等先后于4月7日、14日提出意见。苏联外交部亦于同月13日、14日形成《关于中华人民共和国宪法草案的修改意见》和《关于中华人民共和国宪法草案的结论》。除鲁坚科是从检察监督的角度提出修改建议外，其他几份意见均较全面。

第一，关于宪法大纲的结构。A.高尔基等提出：“宪法草案的第一章实际上阐述的是中华人民共和国社会政治制度和经济制度的基本地位。因此这一章的名称不应是‘总纲’，而用‘社会制度’或者‘社会政治制度’的名称更合适一些，正如一些人民民主国家的宪法一样。”“第二章的名字应该是‘国家制度和国家机构’。”戈尔舍宁也认为：“草案的第一章的名称为‘总纲’，把其改为‘基本的社会和经济制度’较为妥当，因为就其内容来说，本章包含的条款是对中国的社会经济制度的说明。”(43)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第43、48页。

第二，关于国家权力机构的权限。苏方认为：“应该更加明确地确定和限定中华人民共和国最高权力机构之间的关系，更加详细地阐述其中一些机构的权限，以便在对这些机构权限进行界定的条款中消除其含糊不清和一些明显的矛盾。”“应该更加准确地阐述中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和常务委员会的决议履行的那些职能。”“应该更加明确地说明，只有在全国人民代表大会及其常务委员会做出决定之后，中华人民共和国主席才有权任命和罢免总理以及其他的一些高级领导人的职务。”苏联外交部的修改意见指出：“中华人民共和国主席在很大程度上凌驾于全国人民代表大会及其常务委员会之上。”相关条目“使主席的职权如此之大，这需要仔细考虑考虑，需要更加准确地界定其同其他权力机构的关系和职权”。(44)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第43、53、61页。概而言之，苏方希望中方能对国家主席、全国人大及其常委会等国家权力机构的权限作出明确界定。

第三，关于地方权力机构的权限。苏联外交部提出，“关于地方权力机构的一些条款需要准确一些”，如“关于地方权力机构的第四部分，没有指出地方人民代表大会同地方人民政府职权的区别。第51条和第57条谈论的是关于地方人民代表大会和地方人民政府的权力的性质和功能。给人的印象是，他们的职权是一样的”。戈尔舍宁也认为：“应该消除第51条中的一些矛盾，该条指出，各级地方人民政府是地方权力机构，而同时指出它是管理机构。”“较为妥当的表述是，国家的地方权力机构是各级人民代表大会，而地方人民政府是执行和管理机构。”(45)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第61、49页。也就是说，苏方强调要将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的职权分别加以阐释，不能将两者混为一谈。

第四，关于检察机关的职能。鲁坚科认为，宪法草案初稿中，检察机关“对政府、政府负责人和公民的违法犯罪活动进行监督”的表述是不正确的，“检察院不能对犯罪活动‘进行监督’”。“在论述检察院的功能的时候，应该指出，它们的功能是对所有机构、负责人和个别公民对法律的履行实施监督(或者对法律进行监督)。”戈尔舍宁也认为：“较为正确的表述应该是，监察机构有义务对国家各机构、负责人和公民严格地遵纪守法实施监督，并同犯罪行为作斗争。”苏联外交部的意见亦指出，该条“需要准确一些，因为检查机构不能对违法行为进行监督。它们对法律的遵守情况进行监督，并同犯罪行为作斗争”。(46)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第56、49、61—62页。可见，苏联司法、检察、外交三部门对此条的修改意见是一致的。

第五，关于公民权利。宪法草案初稿规定年满18岁的中国公民都有选举与被选举权，“但是依照法律被剥夺政治权利的人和有精神病的人除外”(47)中华人民共和国宪法起草委员会：《中华人民共和国宪法草案(初稿)》(1954年3月23日)。，而1936年苏联宪法只是规定“依法定程序宣告为患精神病的人除外”(48)萧榕主编：《世界著名法典选编·宪法卷》，中国民主法制出版社，1997年，第424页。。对此，苏联外交部认为，宪法应该特别强调，“对一些剥削阶级的代表政治权利的剥夺具有临时性”。同时，苏联外交部还指出，第80条规定公民享受自由之后，“没有指出对自由和民主的保障，但是苏联宪法的重心正是放在对自由的保障问题上。人民民主国家的宪法也是这样”。(49)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第55、62页。

第六，关于用词。A.高尔基等认为，宪法草案初稿第21条应该“在‘权力’一词的前面加上‘国家’一词”。苏联外交部提出：“第5条中的‘所有制’一词用‘所有制形式’来表述更为正确一些。”“第95条和96条谈论的是关于国徽和国旗，其中必须准确说明，五角星指的是什么。”(50)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第44、54、62页。诸如此类有关细节、用词的修改意见还有很多，这里就不一一列举了。

从苏方所提修改意见可以看出：其一，苏方对中方提出帮助修改宪法草案初稿，既积极又重视，既有对内容的宏观建议，又有对字词、语句的细致修改。宪法是国家的根本大法，一字一句都须斟酌，苏方的一些修改建议使得宪法条文表述更严谨、准确。其二，无论是苏联法律专家抑或是苏共高层，多以1936年苏联宪法为蓝本提出修改意见。例如苏联宪法分为13章，所以苏联专家提议将宪法草案初稿由四章拆分为九章。其三，在华苏联法律专家所提的多为一般性建议，较少涉及实质内容，这是他们履行在华工作细则的体现；苏共高层所提出的修改意见则涉及诸如主席职权、检察机关、地方机构等核心问题。后者对中国完善宪法而言，价值尤为突出。其四，苏方已经认识到，中国制定宪法是很有意义的工作，“宪法草案从总体上考虑到了中国人民进行政治建设的经验，指出了今后进行社会主义建设的道路，可以作为今后中华人民共和国宪法的基础予以讨论和通过”(51)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第61页。。同时，他们也意识到中国制宪有其特殊性，因而在提出修改意见时，虽受本国宪法影响，但也注意考量中国国情。

三、“五四宪法”对苏联宪法的“参考”

1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上说，宪法草案的制定“参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西”(52)《毛泽东文集》第6卷，第326页。。9月15日，刘少奇在一届全国人大一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出，“五四宪法”在制定过程中“参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。显然，以苏联为首的社会主义先进国家的经验，对我们有很大的帮助”(53)《刘少奇选集》下卷，人民出版社，1985年，第145页。。那么，“五四宪法”究竟“参考”了苏联宪法的哪些内容？笔者认为，这种“参考”大体体现在以下两个层面。

第一，隐性层面，即中国制宪过程中对苏联宪法文化的“参考”。新中国成立之初，随着中苏关系不断升温、苏联专家大批来华和中苏文化交流逐步开展，苏联宪法文化通过各种渠道在中国得到传播。一是来华苏联法律专家通过讲座介绍苏联宪法。二是国内翻译、出版了一些有关苏联宪法的著作。据不完全统计，这方面的图书达80多种(54)何勤华、李秀清：《外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思》，第189页。。三是不少学术团体创办刊物介绍苏联宪法。四是一些大学在课程中讲授苏联宪法。这些活动有的在新中国制宪之前，有的在制宪过程之中。它们对唤醒中国人民的宪法意识、传播苏联的宪政理念，产生了潜移默化的影响。从宪法草案初稿的起草到全民大讨论中提出的一些意见，都有隐性“参考”的痕迹。

第二，显性层面，即在制宪过程中直接“参考”苏联宪法及其制宪时的一些做法。一是对其宪法文本的借鉴。1954年1月15日，毛泽东在《宪法起草工作计划》中要求各政治局委员及在京各中央委员抽暇阅看1936年苏联宪法、斯大林关于苏联宪法草案的报告，以及1918年苏俄宪法(55)《毛泽东文集》第6卷，第320页。，以便讨论修改宪法草案初稿。当然，上述文件也是宪法起草小组的主要参考资料(56)1954年1月至3月，在杭州的宪法起草人员还编辑了三本《宪法参考资料》，其中第一辑就是1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法。参见董成美：《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆——建国以来法学界重大事件研究(三十)》，《法学》2000年第5期。。具体来说，1918年苏俄宪法把列宁的《被剥削劳动人民权力宣言》作为第一篇(相当于“五四宪法”的第一章)，受此启发，毛泽东决定在“五四宪法”总纲前面写一段序言(57)《毛泽东传(1949—1976)》(上)，第319页。。还有研究者在对“五四宪法”与1936年苏联宪法文本进行比较研究后认为：“‘五四宪法’仿照了苏联1936年的宪法结构，而且总纲、国家机构和公民的基本权利和义务三章的不少内容都明显地参考了苏联宪法中的有关规定，甚至有的条文的行文措辞也与苏联宪法相差无几。”(58)公丕祥主编：《当代中国的法律革命》，法律出版社，1999年，第165页。也有学者指出，两部宪法相同的条款有33条，约占“五四宪法”条文总数的32%，相似的有29条，约占28%(59)韩大元：《1954年宪法制定过程》，第118页。。

二是学习苏联设立的宪法起草机构、苏联宪法的修订程序以及全民大讨论的做法。苏联在制宪时成立了宪法委员会，负责具体的起草和修订工作，然后提交苏联中央执行委员会审查。1936年，苏联宪法草案形成后，紧接着在全国人民中间进行讨论。苏联民众共计提出了约200万件修正、补充意见和其他建议。最后，宪法修订委员会采纳了47件意见，其中29件是原则性修正，18件是文字上的修正。斯大林认为，“全民讨论对苏联宪法的审定与最后的润色工作无疑地起了很大的帮助作用”，在群众的积极性、主动性和首创精神等方面，都是空前未有的范例(60)〔苏〕格·伊·特列其雅可夫著，谭福灏译：《苏联宪法草案的全民讨论》，《法学研究》1954年第2期。。“五四宪法”在制定过程中“参考”了上述做法。宪法草案初稿讨论时，共有8000多人参加，提出了5900多条建议。从1954年6月开始，进行了两个多月的全民大讨论，共有1.5亿多人参加，提出了118万多件意见，“其中对宪法草案的意见有52万多件”(61)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社，2003年，第238页。。在此过程中，毛泽东高度重视1936年苏联宪法全民讨论的经验。7月1日，他看了《政法研究》编辑部编译的《苏联宪法草案的全民讨论》一文后，将其批送刘少奇等，表示“此件值得看一下”(62)《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社，1990年，第512页。。“参考”苏联制宪全民大讨论，既体现了中国制宪的民主性与科学性，也使“五四宪法”更为完善。苏联法律专家对此给予了积极评价：“目前在中华人民共和国广阔土地上展开的对第一个民主宪法草案的全民讨论的伟大运动，对这个宪法，这个伟大中国人民最高主权意志的法律文件，在制定上的周密和内容完善方面，是有着巨大的益处的。”(63)〔苏〕罗宁：《一九三六年苏联宪法草案的全民讨论》，《人民日报》1954年7月17日。

三是采纳斯大林的制宪建议、苏联法律专家和苏共高层对宪法草案初稿的修改意见。中国不仅接受了斯大林的制宪建议，而且他提出的一些具体意见，包括“全体人民包括资本家富农在内均有选举权”“承认企业主和富农的财产权”等(64)《建国以来刘少奇文稿》第4册，第536页。，在宪法草案初稿中均有所体现。其中宪法草案初稿第8条规定：“国家对富农的剥削制度采取从限制到逐步消灭的政策。”(65)中华人民共和国宪法起草委员会：《中华人民共和国宪法草案(初稿)》(1954年3月23日)。苏方认为，这是“以新的方式确定了对富农经济的政策”(66)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第58页。，是适合中国国情的。对于第10条有关国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造政策的规定，苏方也表示赞同。在选举权和被选举权方面，第79条只排除了“依照法律被剥夺政治权利的人和有精神病的人”，并没有剥夺资本家、富农的这项权利。对于苏联法律专家的意见，据苏联驻华大使尤金报告，“其中大部分被采纳，并在此基础上对宪法草案的文稿进行了相应修改”。毛泽东在同尤金谈话时也指出：“宪法草案起草委员会研究了苏联法律专家提出的意见，认为其中的一些意见完全正确，并且已经对草案作了相应的修改。”(67)沈志华：《苏联专家在中国(1948—1960)》，中国国际广播出版社，2003年，第217—218页。此外，有苏联学者指出：“1953至1954年间，(苏联)为制订中华人民共和国宪法的基本原则进行了大量的工作。应中共中央的请求，苏联方面提出了一系列意见，这些意见在1954年6月15日发表的中华人民共和国宪法草案中得到了反映。”(68)〔苏〕奥·鲍·鲍里索夫、鲍·特·科洛斯科夫著，肖东川、谭实译：《苏中关系(1945—1980)》，生活·读书·新知三联书店，1982年，第53页。

四、“五四宪法”制定中的苏联意见与中国国情

如前所述，中国领导人接受斯大林的建议，改变暂不制定宪法的设想后，中共中央于1952年11月决定召开全国人大并制定宪法。12月1日发出的通知指出，随着恢复时期工作的完成，今后党和人民政府的中心任务就是争取抗美援朝的胜利和实现国家的各项建设计划。因此，必须依照共同纲领的规定，及时召开由人民用普选方法产生的全国人大，制定宪法，“使人民民主专政的国家制度臻于完备”。(69)《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第10册，第342页。

在1953年1月13日召开的中央人民政府委员会会议上，毛泽东从条件、制度和目的等方面对制宪作了解释。他说：“三年来，大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟。”依据共同纲领的规定，近一两年内应该开始人大代表的选举，“与其明年办，就不如今年办”。“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”(70)《毛泽东文集》第6卷，第257、258—259页。

在此次会议上，周恩来也分析了制定宪法的原因：从制度规定上看，“既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能再作为国家的根本法律了。当初共同纲领之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权。那么，现在不执行这个职权了，这个职权还之于全国人民代表大会了，全国人民代表大会就应该有自己的法律——宪法”。从社会主义阵营国家的情况看，“我们的兄弟国家，立国之时都有宪法。比如苏联在革命以后，一九一八年就宣布了宪法，一九二四年又修改了宪法，一九三六年才有了‘斯大林宪法’。波兰、德意志民主共和国立国之时，把旧宪法加以若干修改后使用，经过几年的建设，有了经验，现在就搞出了新宪法。最近波兰、罗马尼亚都宣布了新宪法。这些宪法都是根据已经成功的经验，逐步地改善和肯定下来的”。从制宪的结果看，可以使“全国人心更加安定，政治基础更加巩固，各种建设都能在政治领导的巩固基础上来进行”。同时，我们有制定宪法的基础：“第一，我们实行了三年共同纲领、大家在政治生活上、在实践中，体验了、认识了我们的国家制度、政治结构和人民权利这些问题。第二，我们普遍地组织了共同纲领的学习运动。”(71)周恩来：《全国人民代表大会应该有自己的法律——宪法》，《党的文献》1997年第1期。

1954年3月23日，在宪法起草委员会第一次会议上，陈伯达再次介绍了制定宪法的原因：一是为了巩固革命成果；二是总结新中国成立以来社会关系的伟大变革；三是保证人民能实现建设社会主义的共同愿望(72)董成美：《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆——建国以来法学界重大事件研究(三十)》，《法学》2000年第5期。。

虽然上述几位当事人均未表示中国制宪与斯大林、苏联有关，但考虑到斯大林的建议和中国开始制宪的时间节点、逻辑关系，可以肯定它是中国决定提前制定宪法的直接原因。同时，在全面学习苏联的大环境下，接受苏联对宪法草案初稿的各种修改建议，也是情理之中的事。

必须指出的是，中国何时制宪，根本上取决于本国国情，并非盲目听从斯大林的建议。这一点从前述中共的宪法意识、中共中央的通知、党和国家领导人的讲话中可以看得很清楚。如果中国不具备制定宪法的国内环境，苏联的建议是不可能被采纳的。以毛泽东为首的中国共产党人，在领导中国革命的过程中，一直反对教条主义，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实践相结合，走自己的路。刘少奇说过：“不要这样想：东欧搞无产阶级专政，我们就搞无产阶级专政，那不是从实际情况出发，而是从东欧出发的，‘言必称希腊’，那就变成教条主义。我们的问题要根据中国具体情况决定。”(73)《刘少奇传》(下)，中央文献出版社，1998年，第655页。如前所述，在制宪过程中，苏联方面根据自身及东欧民主国家的宪法，对“五四宪法”提出了许多修改意见，而中方并未照单全收。例如，宪法草案初稿第7条规定：“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。”(74)中华人民共和国宪法起草委员会：《中华人民共和国宪法草案(初稿)》(1954年3月23日)。苏方认为，“鉴于在马克思经典著作中不存在诸如‘半社会主义性质的经济成分’这样的社会经济范畴”，因此，“中国的宪法草案中使用这样的概念未必合适”(75)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第49页。。但是，中方并未因此而放弃这个符合中国实际的表述。又如在宪法结构上，在华苏联法律专家建议将第二章各节独立成章，但3月23日的宪法草案初稿仍然使用了原来的结构，苏方也没有再次提出意见。对宪法草案初稿第一章“总纲”的修改意见也是如此。中国依据过渡时期的国情制定了具有过渡性质的宪法，在设立国家主席、少数民族区域自治、国家机构的设置等诸多方面都有不同于苏联宪法的规定(76)韩大元：《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社，2008年，第158页。。苏方也注意到，“就其类型来说，中华人民共和国宪法草案在事实上不同于现行的苏联宪法。如果说苏联宪法是以法律的形式对事实上已经得到的和取得的成就固定了下来，那么，中华人民共和国宪法则包含了一些决定中华人民共和国发展前景的纲领性条款”(77)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第51页。。正是从中国国情出发，宪法草案初稿没有照抄苏联宪法的“术语”，以至让苏方感到“不能理解”(78)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第56页。。

毛泽东、刘少奇曾多次讲过，“五四宪法”的制定“是以自己的经验为主”。它总结了无产阶级领导的人民革命的经验，总结了新中国成立初期社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验，也总结了清末以来有关宪法问题的历史经验。苏方也认为，中国宪法的基础是共同纲领，“还考虑到了1949年之后通过的其他一些最为重要的法律，同时，同现行的法律文件相比，该宪法草案还包含了一些新的条款，这些条款是中华人民共和国在经济、国家和文化建设领域取得成就的条件”(79)沈志华主编：《俄罗斯解密档案选编：中苏关系》第5卷，第51页。。可以说，“五四宪法”是依据中国国情与经验、借鉴苏联等国宪法内容、接受苏联制宪意见、体现中共宪政思想的集大成之作。

透过“五四宪法”制定过程中的中苏互动可以看出，无论是苏联宪法文化的传播、斯大林的制宪建议还是苏联专家和苏共中央对宪法草案初稿提出的修改意见，对新中国初期的宪政建设、宪法草案的修订、国家制度的完备均产生了一定影响。这从一个侧面反映出苏方在帮助中国制宪过程中的态度是认真、诚恳的。中方对苏方的意见既重视又不盲从，立足国情加以吸收，体现出鲜明的开放性和自主性。“五四宪法”通过后，苏联《真理报》第一时间发文表示：“苏联人民衷心祝贺伟大的兄弟中国人民通过中华人民共和国宪法”(80)《中华人民共和国宪法——“真理报”九月二十一日社论》，《人民日报》1954年9月22日。。这一过程表明，在20世纪50年代前半期中国全面学习苏联的背景下，两国、两党之间有着良好的互动关系。