论姓名登记制度的价值取向与规范取向

2019-01-26向达

中国刑警学院学报 2019年1期

向达

（湖北警官学院法律系湖北武汉 430034）

1 引言

姓名登记是公安机关户政管理工作中的基础性工作之一。近年来因公民向公安机关申请办理新生儿户口登记、更改姓名登记等事项的申请增多，公安机关所援用的1958年1月9日颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）频繁遭遇挑战。公安部2007年6月曾起草了《姓名登记条例（初稿）》，因为种种原因，该条例的初稿最终被搁浅，至今亦没有形成为具有法律效力的规范文件。为了论述的方便，本文根据《户口登记条例》第7条和第18条的规定，将姓名登记区分为新生儿姓名登记和变更姓名登记。

实际上，《户口登记条例》并没有对姓名登记进行细致的规定，严格来说，该条例仅在第18条中对公民变更姓名的事项进行了程序性规定①《户口登记条例》第18条规定，公民变更姓名，依照下列规定办理：1. 未满18周岁的人需要变更姓名的时候，由本人或者父母、收养人向户口登记机关申请变更登记；2. 18周岁以上的人需要变更姓名的时候，由本人向户口登记机关申请变更登记。。在办理涉及姓名登记事项的相关日常业务时，各级公安机关主要还是依据自身制定的内部规范性文件。这些内部规范性文件对于姓名登记的规定并不一致，有的略显自由，如湖北省潜江市公安局规定“经父母同意，既不愿随父姓、又不愿随母姓的，在出生登记时可姓第三姓”[1]，有的则进行了极为严格的规定，如山东省公安厅规定新生婴儿申报出生登记姓氏应当随父姓或母姓[2]。由于没有统一的姓名登记规范，各级公安机关自身制定的具有地域性的姓名登记规范，一般都以《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）第22条的规定作为最基础的依据，即：“子女可以随父姓，可以随母姓。”这一条款极为普通，对一般社会公众而言，似乎不存在任何值得讨论之处。然而，一些追求个性的申请人，却往往会援用《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第99条的规定：“公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒……”，以此来挑战公安机关所制定的较为严格姓名登记制度①虽然《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）于2017年10月1日起生效，但《民法通则》并未因此而废止，因此《民法通则》第99条仍属有效条款。同时，《民法总则》在第111条规定了姓名权。按《民法总则》第3条的规定：民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。由此，公民行使姓名权时应当被理解为是高度自由的。但似乎公安机关并不如此理解。。这便是本文讨论的出发点。

本文拟通过对一系列涉及姓名登记行政争议案件的梳理与分析，解读涉及姓名登记事项的部分具有代表性的规范性文件。在本文看来，公安机关对姓名登记（含新生儿登记与姓名变更登记）进行较为严格的规定，往往是基于规范管理的目的。这种近乎苛刻的管理规定，实际上是公安机关在面对海量人口信息的管理过程中不得已的选择。但是，随着全面依法治国方略的推行，单纯的强调规范管理，已无法构建现有姓名登记制度的全面正当性，必须在强调规范取向的同时，充分尊重公民在姓名登记中的价值追求。亦即，公安机关在完善姓名登记规范过程中，要同时兼顾两种取向，即规范取向和价值取向。

2 涉及姓名登记行政纠纷案件的基本类型

无论是新生儿姓名登记还是公民姓名变更登记，均属于公安机关的行政管理职权范围事项。既然是一种管理，在实际运作中则不可避免地会对行政相对人的个人活动进行限定，由此必然会影响某些特定的行政相对人的个性诉求。在姓名登记这一行政管理活动中，公安机关关注的是人口管理的有序进行，而相对人则考虑的是个人姓名中的某种精神诉求能否得以实现。一般看来，引发争议的主要原因可以界分为如下几类。

2.1 因公安机关对姓氏选取的限制引发行政争议

或者是基于一般社会观念，或者是出于传统观念的惯性使然，公安机关一般都不支持申请人任意选取姓氏。姓氏通常被认为昭示着某一个体与某一群体间的亲属联系，更准确的说，是血亲关系。这种血亲关系对于个体而言具有深远的伦理意义，任何一种法律制度对这种血亲关系的尊重与维护都是不遗余力的。正因为如此，公民在选取姓氏时，往往都遵从随父姓或随母姓的传统。但是，若我们追本溯源，姓氏本身恰恰正是由人们在漫长的历史中自行创造出来的。这种创造出来的姓氏，正好蕴含着人们某些独特的精神寄托。回到1982年《婚姻法》第22条规定的“子女可以随父姓，可以随母姓”这一规则上来，这是一种任意性规则。也就是说，第一，在法理上，人们可以在随父姓与随母姓之间任意选择。第二，由于1982年《婚姻法》中并无相反的强行性规定，因而在逻辑上人们完全可以跳出第22条的规定，自行确定一种姓氏。但是，公安机关更愿意将第22条理解为“二选一”的模式，也就是认为子女必须随父姓或随母姓，不得任意选择（甚至禁止）第三种姓氏。典型的案例则是最高人民法院公布的第89号指导案例[3]。该案中，原告自创姓氏申请予以登记，被同样被予以拒绝②法定代理人吕某峰称其为女儿选取的“北雁云依”之姓名，“北雁”是姓，“云依”是名。。有公安机关认为，公民姓氏一经确定，不得更改。2013年，河南省荥阳市耿某诉京城路派出所公安行政不作为一案中③本案中，原告系夏某里（父亲）与赵某（母亲）的婚生子女，因原告祖父姓耿，故给原告取名耿某。，被告京城路派出所认为，依照婚姻法第22条“子女可以随父姓，可以随母姓”的规定，原告的姓氏须与父母一方姓氏保持一致才能进行出生户籍登记，不能更改其他姓氏进行登记，所以未给原告进行登记[4]。2004年福建省公安厅在给福州市公安局户政处的答复中这样写道：“公民出生申报户口姓名登记时，一般情况下可随父姓或随母姓，但公民要求子女出生申报户口姓名登记随祖父、祖母、外祖父、外祖母姓氏的，经子女的父母双方协商一致后，提出书面申请并提供相关关系证明材料，由派出所调查核实，确认没有损害子女或被监护人的权益，准予申报随祖父母或外祖父母姓氏。”[5]由此可以推测，正因为福州市公安局户政处对既不随父姓也不随母姓的姓名登记申请存有疑虑，才会考虑向上级公安机关请示。更为苛刻的规定见于上海市沈某敏诉上海市公安局长宁分局一案中。原告沈某敏以其父姓钱，申请将原姓名变更为“钱敏”。长宁分局以《上海市常住户口管理规定》第26条予以拒绝[6]。

2.2 因公安机关对名字选取的限制引发行政争议

姓名包含着丰富的人文含义，基于人文因素的考虑，能进入姓名用字的汉字在数量上并非无限，又因为传统姓氏的有限，自然引发了重名、重姓的问题。姓名作为一种个人符号，除了其中蕴含的伦理亲情与精神寄托外，还担负着区别于他人的工具职能。基于实际的考虑，人们会尽量想办法避免重名、重姓问题。避免这一问题最直接的方法就是选取一些独特的汉字来命名。然而，争议也随之而生。1995年公安部《关于启用新的常住人口登记表和居民户口簿有关事项的通知》（公通字〔1995〕91号）中要求：常住人口登记表和居民户口簿应使用国务院公布的汉字简化字填写。在著名的赵C案中①赵C一案中，赵C系江西省鹰潭市人，在2007年申请更换第二代身份证时，鹰潭市公安局月湖分局以“C”为外文文字为由拒绝为其更换第二代身份证，指出如要换“二代证”必须更改姓名用字。赵C遂以姓名权受到侵犯为由提起行政诉讼。该案被媒体称为“全国通过诉讼捍卫姓名权第一案”。，赵C在2006年申领第二代身份证时，由于其姓名中含有非汉字简化字符“C”，当地派出所拒绝为其办理第二代身份证，进而引发行政诉讼。

2.3 公安机关拒绝为超越常理的姓名进行登记

传统上，中国人对于姓名的构成有着较为一致的看法。绝大多数人都会坚守传统姓氏，选取富有积极乐观、奋发向上，或者能登大雅之堂等具有人文意义的汉字，以此组合起来为一个人正式命名。除此以外，一个人所拥有的称号（如乳名、绰号）只能在非正式场合使用，而不得见诸于正式场合。公安机关办理姓名登记时，自然也力求维系这一公众认知。但是，随着人们彰显个性热情的不断高涨，也出现了一些申请人要求以超越常理的姓名进行登记的案例。如在2002年，王某隆向所在北京市石景山区公安分局申请将其姓名改为“奥古辜耶”[7]。“奥古辜耶”显然不符合传统认知，石景山分局以1958年公安部《关于执行户口登记条例的初步意见》中“应适当加以控制，没有充分理由，不应轻易给予更改”这一规定予以拒绝[8]。

3 公安机关办理姓名登记时的失当之处及现实考虑

从前述案例来看，公安机关在办理各种姓名登记申请时，多采取保守态度。然而，公安机关拒绝行政相对人这些看似“出格”的请求，看起来似乎既不合法理，也有些不近情理，但是我们也应当考虑到公安机关在姓名登记工作中不得不面对的实际困难。正是这些困难迫使公安机关采取某种“一刀切”的形式来开展相应工作。

3.1 公安机关对相关法律条文过于严格的文义解释

各地公安机关办理姓名登记，一般依据的是自身制定的规范性文件，这些规范细则对公民姓名的命制与变更设置了较为严格的限定。但是，在涉及公民姓名事项的基本法律（狭义的）中并不存在这些严格限定。涉及公民姓名事项的基本法律有两项。其一为《婚姻法》第22条，另一项为《民法通则》第99条，公安机关多依据内部规范，对于选择异于父母姓氏的第三姓基本不予登记。这与《中华人民共和国立法法》第80条中“……没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范……”是相冲突的。

有公安机关把《婚姻法》第22条的规定作为其实施姓名登记行政行为的法律依据，并结合依法行政原则将其解释为“……行政机关应当依法行政，法律没有明确规定的行为，行政机关就不能实施，原告和行政机关都无权对法律作出扩大化解释，这就意味着子女只有随父姓或者随母姓两种选择……”[3]。显然这种解释是牵强的。从行政法一般原理上讲，依法行政强调的是行政主体要在法律规定的范围内活动，何来行政相对人只能根据法律规定的指示活动而不能享有广泛的自由？②如若这样理解，行政许可制度便失去存在价值——因行政许可制度的要义在于对特定事项以法律的方式进行许可，不进入行政许可范围内的事项，交由社会公众或市场自行决定。退一步讲，公安机关此时已经意识到要受《婚姻法》第22条的约束，但为何公安机关不愿意接受《民法通则》第99条规定的约束呢？抛开行政法的法律渊源问题不论，仅从法律效力上，旁人也许可以提出，《民法通则》乃是比《婚姻法》更为基本的法律，公安机关为何偏偏选择了《婚姻法》而无视《民法通则》呢？以此作为拒绝登记的理由，恐怕反倒会落入自相矛盾的失当之境。

3.2 公安机关的现实考虑

事实上，公安机关的种种制度安排，甚至包括公安机关内部通行的一些内部规定，并非完全如有些批评所指出的那样，是一种权力的傲慢，是一种制度的僵化。笔者始终认为，在如此幅员辽阔的一个国度内，要形成一种较为稳定的社会秩序是极不容易的。落实到一项又一项的具体制度方面，制度的设计者必须从多方面进行考虑。尤其是公安机关，责任尤为重大。公安机关承担的户政管理职能，是一个社会得以平稳运行时的基础要求。同时，我国又是一个非常注重传统伦理道德的国家，制度的设计也必须同时体现此方面诉求。

3.2.1 社会管理秩序的需要

公安机关一般不允许随意变更姓名登记，一个重要的原因应当是出于社会管理秩序的需要。正如有公安机关指出“法律确认姓名权是为了使公民能以文字符号即姓名明确区别于他人”[3]。公民一以贯之的姓名能清晰地标记出该公民的社会活动轨迹，从而使得依据个人信息而展开的管理活动做到精确有序。这种精准管理的主要目的不是为了控制，而是作为其他重大决策的一项基础数据。现代中国处于人口流动速度加快的时代，国家政策的变化，政府决策的形成，如个人所得税起征点的调整、社会保障政策的调整，都需要对人口信息有准确的把握。

因此，管理机关对随意变更姓名的顾虑是有充分理由的。倘若某人随意变更姓名，零星的变更也许只是加大工作量而已，但如果不加以约束，公安机关在人口信息的把握上就会面临困境。在传统的管理过程中，一个人改头换姓之后，其既有的社会活动轨迹很难被查实，以姓名为基础的各项管理措施就会面临重大的挑战。更为致命的是，其他人无法确信随意变更姓名人的真实信息，这将侵蚀整个社会的信用体系。与频繁变更姓名登记信息的人打交道，人们需要不断核实此人的真实身份。无论是主动向管理机关进行查询，还是由管理机关主动公布变更后的信息，整个社会都将耗费大量的人力物力，更重要的是会给人们之间的交往带来巨大的风险，不利于人们之间社会关系的生成与变更。

3.2.2 对传统习俗的尊重与维护

对所有的国家机关而言，在其面向全社会展开的各种国家活动中，都应当体现出对中华民族优良传统的尊重与维护。在强调全面依法治国的今天，我们始终要强调坚持依法治国和以德治国相结合。在法治建设的推进过程中，始终不能忽略对“德”的重视。优良的传统习俗与公众长期形成的观念，是“德”这一观念的重要组成部分。在时机尚未成熟之际，国家机关在其活动中对传统习俗的忽略或者是断然改变，会很难得到大众的支持及认可，这对整个国家的法治建设并不会起到良好的促进作用。对于由公安机关负责的姓名登记工作，倘若公安机关不加限制地允许某些“出格”的姓名登记或姓名更正，其而临的社会压力是可想而知的。公众也许会从公安机关的某些管理措施中解读出另外一层意思——姓名可以随便设定，更不必在乎传统理念、家族血脉的传承……因此，我们更应该理解公安机关在对传统习俗的尊重与维护方面的顾虑，不能想当然地认为公安机关对极少数个性化申请的拒绝，纯粹就是出于一种基于权利的傲慢或执行制度的僵化。

3.3 简评

姓名登记制度，一端与公民个人私权紧密联系，另一端则与社会公共秩序相关联。有研究指出，在涉及公民姓名登记争议的行政案件中，绝大多数以行政相对人败诉而告终，公安机关的不予登记或不予更改的意见基本上都得到了法院的支持[9]。这实际上折射出从整体层面，国家对姓名登记制度的态度仍然是保守的。但这种保守正在被逐渐消解：赵C案中，公安机关要求变更姓名用字否则不予变更的决定，被江西省鹰潭市中级人民法院认定为违法；王某隆案中，公安机关不予变更为“奥古辜耶”的决定亦被认定为违法；具娱乐色彩的“王者荣耀”一名获准登记①《王者荣耀》是深圳腾讯公司开发的一款极受网民欢迎的移动互联网游戏，特别是青年网民。。反向与正向的例子均表现出各地公安机关对待姓名登记的态度亦不如从前的极端保守，但总体上看，还是倾向于严格控制超出常理的姓名登记申请和过于随意的姓名变更登记申请。

从现实的角度看，我们不能将公安机关对姓名登记的严格控制一律归结于公安机关的傲慢与懈怠。有的公安机关在被提起行政诉讼，并在法院对公安机关拒绝登记（或修正）姓名的行政行为认定为违法后，便按申请人的申请办理登记。这说明公安机关是希望借法院判决之力，将此类超出常规的姓名登记（或变更）申请带来的社会压力，尤其是后期可能带来的压力影响降至最低。因公安机关对公民身份信息的认定是最具权威的，一旦公民基于姓名变更产生身份信息认定层面的疑问，公民则会立即将这一疑问反馈至公安机关，要求公安机关出最权威认定的。在此种压力下，公安机关最直接有效的措施就是一方面严控姓名变更，另一方面则把是否变更的最终决定权转移给第三方权威机关（法院），从而在尊重公民姓名权与维护公共管理秩序之间求得平衡。

4 姓名登记制度立法的价值取向与规范取向

在依法治国的历史大背景下，公民个人权利意识高涨的今天，在倡导尊重公民人格尊严的宪法要求下，对全国各级公安机关各自制定的、不同标准的姓名登记制度进行统一调整与完善是有必要的。姓名登记制度是一项极其具体的制度，建议在调整与完善过程中注意价值取向与规范取向两方面的问题。

4.1 以尊重公民人格尊严为价值取向

对于公民个人而言，姓名可以理解为一种人格尊严。公民个人的姓名毕竟建立在深厚的家族血脉关系基础上，除姓名具备的将姓名主体区别于他人的工具价值外，在姓名的选取过程中，还体现出我国公民最为珍视的某些价值观念，如家族血脉的延续和家族理想的传承等。也正如在“北雁云依”案中，济南市历下区人民法院指出“会造成对文化传统和伦理观念的冲击”[3]。随着社会的发展，公民的个性化需求呈现出多元化发展的倾向。凡是与公民个体相关的一切因素，都有可能成为公民展示其个性的媒介，姓名也不例外。早在2004年的宪法修正案中，国家已从根本法上确立了“人格尊严”的宪法地位，姓名登记制度的起草者应注意到这种转变，并将之融入到立法工作中来。固然，姓名是使姓名主体区别于其他人的一个重要标签，但完善姓名登记制度，无论是国家层面或主管部门的立法，都不应当过于强调姓名的区分功能，而应充分注意到适时地转换观念，意识到姓名本身对公民的人格意义。因为一旦确立起管理至上的观念，逻辑上就会将姓名看作是一种工具，进而排斥个性化的需求，观念形成之后便很难转变。

4.2 规范取向中应注意的系列问题

尊重公民人格尊严，并非是说在公民姓名登记规范中完全彻底地放弃规范化的需求。随着技术的发展与进步，公安机关在通过规范的技术对公民的个性化诉求进行引导的同时，更要了解公民提出更改姓名时超乎传统诉求范畴之外的意愿，如公民希望在传统的姓氏之外选取姓氏，或者对一些在沟通中容易引起误解的姓氏进行变更，这都是公安机关在制定新的姓名登记规范时需要考虑的重点内容。

4.2.1 重视公民姓名的规范组成

从规范层面来说，姓名由姓与名两部分组合而成，各自具有独特的意蕴。然而，随着传统观念不断被现代观念取代，人们在日常生活中不再专门区分这两个概念。公安机关的姓名登记规范中，也并未刻意区分这两个概念。在各种涉及姓名登记的事件中，姓名是作为一个整体的法律概念出现的，这恰恰成为有的公民的诉求点。如前文所引的赵C案、“北雁云依”案来看，公安机关在实践中又恰恰把“姓”与“名”区分看待，并且各自有一套标准。公安机关如此操作自有其理由，但从法律概念的角度来看是有失规范的。建议公安机关在完善姓名登记规范时，在法律规范层面确立起严格的法律概念，根据《全国人民代表大会常务委员会关于选取姓氏的解释》这一法律解释，将“姓”和“名”分别予以规定。通过如此规定，可以避免当事人援用民事法律中有关“姓名权”的规范，对公安机关的姓名登记管理措施提出质疑。

4.2.2 重视姓名登记工作中的信息规范

姓名作为一种具有识别标记的传统管理功能项，公安机关必须严格控制其随意变更登记。但是，步入数字信息化时代，作为一种文本信息的“姓名”，已不具有唯一性，如果频繁变换就更容易失去其识别、鉴别的功能。此处所说的文本信息，指的是人们之间的交流，最终都能使用某种具体的文体表现出来的信息，这种信息交流方式保证了交流的双方都能迅速地交换信息，但是信息的真实性则令人怀疑，需要借助其他手段进行验证。具体到姓名制度方面，人们在特定的场合会怀疑以姓名为基础的身份的真实性，从而就必须要发展出基于某些其他具备唯一性的信息，来确定其身份的真实性的手段，如人们所说的“信物”、具有特征性的“书写方式”等。因此，在当前的传统管理体系中，包含公安机关在内的所有管理机关，均是以公民的姓名作为识别公民身份的重要依据。这也正是公安机关“不情愿”公民随意变更姓名的一个重要理由。

近几年，所有需要进行身份识别的机构已开始采用以身份证号码为识别依据的方式。随着技术的进步，公民身份的识别已不再完全依赖姓名的文字内容，而是依赖公民身份的电子信息——身份证号码。身份证号码的唯一性（第二代身份证的巨大作用）可以确保身份识别在绝大多数情形下的精确性，进而完成对公民身份的识别。如前所述，当今社会已步入数字化时代，数码及数码组合的唯一性使得人们可以将某些关键信息的表现形式唯一化，身份证号码即是一个明证。这便是姓名登记制度规范化的基础，即通过对公民身份证号码编制的规范来取代对姓名使用字符的规范，既达到精确的目的，同时也提高了识别效率。也就是说，公安机关完善姓名登记制度的重心在于确保公民身份证号码的唯一性，而不在于过于强调其姓氏的选取、用字的选取[10]。

建立以身份证号码为基础的姓名登记制度后，管理机关则可以不再担忧公民的重复变更姓名登记、自创姓氏等在传统上看来“离经叛道”的个性诉求，具有唯一性的身份证号码足以能在绝大多数场合为公民身份信息的真实性提供保证。从理性的角度来说，一个在人际交往、社会活动中能方便使用姓名是绝大多数公民的追求，个性化的姓名只对少数人具有吸引力。频繁变更姓名登记的诉求实际上少之又少，当事人频繁更正姓名登记只可能给其自身造成诸多困扰，公民自身会对姓名的确定担负起完全的责任。如此，公安机关的精力便可以集中在姓名登记数据库系统的建设工作上，如对重叠的身份证号的清理、对系统中字符数量的扩容、对生僻字的信息化等。

姓名登记制度，除保障公民人格尊严这一终极目标的实现外，在现实中至关重要的作用是验证身份信息。目前我国人口流动性极强，需要身份验证的场合越来越多。姓名登记制度不应该只满足于为了登记而登记，而是应充分发挥出制度的功能，为需要验证身份的需求者提供权威和便捷的查询验证服务。因此，可以基于姓名登记制度的立法，构建出全国统一的身份查询验证系统（该系统应当由权威部门建设并维护，如公安部），可为不同的需求者提供不同的查询权限，并反馈出适合的查询结果。因此，在考虑姓名登记制度的补充与完善时，重点不再要求姓氏是否自创、姓名用字是否符合汉字的规范要求，而是消除社会管理机构之间的信息交换障碍，采取统一的身份查询验证标准，建立以身份证为准据的身份查询验证制度。至于公民个人在姓名文字层面的个性化诉求，应当持包容态度。