袁广林 蒋凌峰

（1 中国刑事警察学院 辽宁 沈阳 110035；2 中国刑事警察学院研究生处 辽宁 沈阳 110035）

1 引言

当今世界，科技发展日新月异，“互联网+”时代已悄然到来。“互联网+”极大地促进了传统产业与互联网产业融合，不仅推动了新兴产业的出现、发展，也深刻地改变了人们的生活、生产方式。借助于互联网，人们不仅可以实现跨时空顺畅交流，还可以通过第三方支付平台进行零现金交易。当人们沉浸于“互联网+”时代带来的舒适与便利的同时，也正承受着一种新型犯罪形式——电信网络诈骗犯罪的侵害。伴随着通信技术、互联网的发展，电信网络诈骗犯罪手段也不断迭代升级，愈发猖獗，据统计，2014年全国发案50余万起，造成经济损失107亿元，2015年发案59万起，造成经济损失222亿元[1]，给人民群众的财产安全造成了严重的侵害。能否有效遏制住电信网络诈骗犯罪的高发势头，直接考验着国家治理能力和水平。2016年10月9日，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习时指出，要严密防守网络犯罪特别是新型网络犯罪，维护人民群众利益和社会和谐稳定。2017年11月29日，公安部召开全国公安机关“深入推进三打击一整治”专项行动电视电话会议，宣布启动第二轮重点地区挂牌整治工作。通过一系列的措施，虽然打击了犯罪分子的嚣张气焰，维护了社会大众的合法权益，但由于电信网络诈骗犯罪涉及到网络企业、电信运营商、银行等部门，如果公安机关忽视与这些部门的合作、共治，仅仅依靠自己打击整治，不仅难以在源头上进行根治，还会弱化打击效果，陷入打不胜打、防不胜防的被动局面。因此，本文拟以公共治理理论为理论工具，深入分析其对电信网络诈骗犯罪治理的价值与适切性，在此基础上探求对电信网络诈骗犯罪治理的有效路径与方法。

2 电信网络诈骗犯罪的概念与特征

2.1 电信网络诈骗犯罪概念的界定

电信网络诈骗犯罪通常被认为是犯罪嫌疑人为了非法占有他人的财物，借助于通信网络技术手段向他人发送多种形式的虚假信息，从而使得受害者“自愿”转移自己的合法财物的犯罪行为。2016年9月18日，在银监会和公安部联合制定并发布实施的《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》中对电信网络诈骗犯罪做了界定，它是指不法分子利用电信、互联网等技术，通过发送短信、拨打电话、植入木马等方法手段，诱骗（盗取）受害人的资金，汇（存）入犯罪嫌疑人所控制的银行账户（或银行），实施违法犯罪的行为。电信网络诈骗随着科学技术的发展，手段不断翻新。2009年主要通过V O I P进行电信诈骗，2010年出现高科技犯罪，2011年出现新型犯罪，电信诈骗的范围涉及海峡两岸，2012年盗取公民个人信息，利用电子支付的漏洞进行诈骗，2013年诈骗案件呈现出跨境诈骗的趋势，2014年通过建立伪基站发送信息进行诈骗，2015～2016年作案手段更加多样化[2]，从金融业、网商行业的网络化中衍生出了许多新型诈骗形式。如何有效治理电信网络诈骗犯罪已经成为亟待解决的问题。

2.2 电信网络诈骗犯罪的特征

（1）具有非接触性，侦破难。传统诈骗犯罪模式往往需要犯罪嫌疑人与受害人进行面对面的接触、交流，从而取得他人的信任，获取非法收益。但电信网络诈骗犯罪不同于以往的犯罪模式，犯罪嫌疑人可以借助邮政通信、手机电话和互联网等方式来实施具体的诈骗行为，而不需要与受害者进行直接接触，就可以将诈骗信息快速、准确、完整地传达给受害者。这种非接触式犯罪，一方面容易降低受害者的心理防线，另一方面受害者难以提供有关犯罪嫌疑人的具体信息，而且犯罪嫌疑人在实施犯罪过程中留下的痕迹较少且追踪困难，给侦破案件带来了挑战。

（2）犯罪成本低，易获取高额利润。电信网络诈骗依托于当下飞速发展的互联网科技，犯罪嫌疑人仅需一台普通且易于采购的通信设备，如移动电话、笔记本电脑或信号发射器，便可以大范围地发送诈骗信息，作案工具成本低非法获利能力极高。只要收到诈骗信息的人民群众中有些许的几人甚至一人“上钩”，就可以让犯罪分子赚取十倍、百倍甚至难以估量的犯罪收益。2015年12月29日，贵州省黔南州都匀市经济开发区建设局的公务账号被诈骗1.17亿元，这是中国目前单笔电信诈骗犯罪数额最大的案例。

（3）手段多样，自我更新速度快。1994年中国加入国际互联网，同年，电话在中国逐渐普及；1995年中国百姓开始使用互联网络；2000年即时通信软件腾讯Q Q在中国问世；2012年“互联网+”首次被提出；2015年“互联网+”首次出现在我国政府文件中，“互联网+”时代正式到来。根据中国互联网络信息中心发布的数据，截至2017年12月30日，中国的网民数量已经达到7.72亿余人次；网络化的智慧生活，吸引着越来越多的群体，且呈现出低龄化的趋势。面对如此庞大的网民基数，对网络诈骗犯罪的治理任重道远。从固定电话到移动电话，再到互联网络与电子计算机的发展与兴起，人们不断地更新着沟通方式与交流模式，电信网络诈骗犯罪手段也随之转型升级。从最初的“刮刮乐”付费领奖到伪装身份进行短消息诈骗，从最具迷惑性的运营商短信通知积分兑换、机票改签/航班取消、网上购物退款到伪装公检法恐吓、欺骗群众等，骗术不断“升级换代”,花样百出，让人防不胜防。

（4）职业化与专业化特征显著，地缘性犯罪突出。当下的电信诈骗犯罪不断升级，形成“职业犯罪人员”，进行流程化的“加工生产”。有的专门负责编写病毒程序、仿造知名网站网页；有的专门负责花言巧语吸引被害人；有的专门负责划拨赃款等，呈现出分工明确、密切配合、统一协调的团伙犯罪。每个人负责不同的链条，彼此独立，单线联系，许多人在实际生活中互无交集，给案件的侦破工作带来挑战。此外，产业式的电信网络诈骗犯罪还凸显出地缘性的特点，他们往往生活习惯与思维模式较为相近，一人诈骗获利，就会吸引、带动周围人进行诈骗，渐渐形成了“电信网络诈骗犯罪村”。

（5）精准诈骗与广撒网式诈骗共存。近年来，随着网络的高度智能化，人们的生活已离不开互联网络。借助于“互联网+”技术的兴起和发展，人们开始转向大数据的收集和研究，而这其中就包含着公民个人私密信息。如在互联网平台上使用相关应用软件，需要注册相关的个人信息；而信息化社会的建设，使得人们的学习经历、个人履历较大范围地实现了电子化；在适用网络即时通信软件时，会留下与亲人、朋友的交流信息等。犯罪分子借助科技手段，非法买卖、盗取他人私密信息。通过对这些信息的分析，针对被害人的“偏好”进行情景设计，实施“量体裁衣”“私人订制”式的精准诈骗。人们面对诈骗的“真实”情景，往往出于对亲人的担忧或对自身名誉的影响等原因，产生恐惧感，辨识能力弱者往往会跳进电信网络诈骗的陷阱。

电信网络诈骗犯罪借助于新型的网络通信软件与设备等，可以大范围、无差别地发送诈骗信息，实施“广撒网”“地毯式”诈骗。这些犯罪分子追求的是诈骗实施覆盖范围内的成功比率。一对一的精准犯罪模式虽然收益高，但是需要花费的时间、精力很大，投入与收益比率较低。因此，犯罪分子依然愿意采取广撒网式的犯罪手法，无需个人过多的投入，随机投放诈骗信息，即使成功率只有1/1000或者1/10000，由于覆盖面大，也能带来巨大的犯罪收益。

（6）跨地域性，难以追踪。一般来讲，犯罪的跨地域性，往往是指在案发后犯罪嫌疑人逃离案发地点的流窜或移动，或为了达到非法目的，逃避侦查，犯罪分子从异地转至案发地来实施犯罪。但电信网络诈骗犯罪因其独特的非接触性，使得其在犯罪准备过程时、犯罪实施过程中与犯罪结果发生后，信息组、话务组、电脑组、洗钱组等分散至不同的国家和地区。这种犯罪行为地和犯罪结果地分布广泛的犯罪模式，使得公安机关在预防犯罪与侦破案件的过程中往往要突破层层阻隔，才能真正将案件侦破并成功追回赃款，将诈骗犯罪嫌疑人绳之以法。比如，跨越国境的案件侦破工作，不仅需要公检法机关的共同努力，还需要国与国之间的合作。而对在国内的跨越省市的电信网络诈骗案件追查，还需要公安机关的迅速反应，快速查找，否则很容易出现人抓到了，资金已经被拆分流转的现象。如资金被消费，被流转至多账户，甚至被转账至海外的离岸账户等，而只有成功抓捕犯罪嫌疑人并追回群众受损财物，方能实现对犯罪的严厉打击。也就是说，对于电信网络诈骗犯罪的追踪包括两个方面，一是对人员追踪，二是对资金流转线路进行追踪，同时还要与时间赛跑，追查难度大。

3 公共治理理论对电信网络诈骗防控的价值分析

3.1 治理与犯罪治理

治理是一个从西方引进的概念。“全球治理委员会”认为，它是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[3]。罗茨从6个方面对治理进行了界定[4]，国家治理是要以最小的成本取得最大的效益；公司治理是指指导、控制和监督企业运行的组织体制；新公共管理的治理强调在政府公共服务中引入市场管理的手段和机制；善治的治理强调公共服务体系中的效率、法治和责任；自组织网络的治理是指建立在信任和互利基础上的社会协调网络；社会控制体系的治理与本文研究主题密切相关，它强调政府公共事务管理要与公私部门、民间互动和合作，认为合作是实现有效治理的途径。格里·斯托克对其归纳出5种主要观点：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威[5]。在我国，俞可平教授认为，治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机关与私人机构的合作，强制与自愿的合作[6]。陈振明教授认为，治理是指为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等诸多主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程[7]。虽然中西学者对治理的界定不同，既说明它是一个内容丰富、包容性很强的概念，也有助于我们更加深入地理解这一概念的内涵。从以上界定看，它具有以下特征：第一，治理的主体是多元的；第二，强调国家与社会的协调互动与合作；第三，治理的权力向度是多元的[8]。

公共治理理论的主要内容包括治理主体间权力的互相依赖性和互动性、治理主体多元化、新公共服务理论、整体治理理论、协同治理理论等。公共治理理论的引入，使我国公共事务管理“长期以来聚焦于政府体系的研究视角，拓展到政府--市场--社会这一更宏观的国家层面”[9]，开辟了国家公共事务管理及其研究的新范式，也拓展了政府改革的视角。与西方国家的社会治理“去国家化”不同，在我国社会治理中，政府虽然需要与其他主体进行合作，但它仍然起决定性的主导作用，强调政府主导之下的多方协作与合作。因此，本文认为，治理是政府主导、其他主体参与实施的对公共事务的管理。即在国家公共事务管理中，政府积极引导、鼓励相关部门、企业、非盈利组织积极参与，使他们切实履行自身的公共责任，向社会大众提供公共服务。治理理论作为一种新的管理思想方法，旨在追求公共利益最大化，可以开阔政府管理者的思路，对合理构建公共权力行使框架，解决中国当前面对的新问题具有重要的参考价值。但我们也应该看到，它具有强烈的意识形态倾向，我们在借鉴时必须加以鉴别。

犯罪作为一种社会现象，其产生受多种因素影响。就其公共事务属性来说，寻求多方参与合作治理的重要性是不言而喻的。正如欧文·沃勒所指出的那样，过度依赖警察、法院、监狱等刑事司法专门机构，忽视从社会整体角度调动政府和社会相关部门共同预防和打击犯罪，过度依赖刑事司法专门机构并不能从根本上减少犯罪[10]。事实已经证明，对犯罪的控制不能仅仅依靠国家权威性力量，多方合力将成为未来犯罪控制新格局，它将社会各种碎片化的资源联接起来，在统一制度安排下，构成一个控制网络，限制、消除各种可能产生犯罪的原因、条件，犯罪治理的概念应运而生。它是指国家正式力量和社会非正式力量解决犯罪问题采取联合行动的过程。虽然它是以犯罪控制为目的，但它与传统的犯罪控制有着重大区别。在指导理念上，犯罪治理是从根源上思考为什么会有犯罪并以此来限制、消除犯罪，而犯罪控制则注重犯罪人怎么犯罪，以及如何对其进行处置；在结构体系上，犯罪治理比犯罪控制结构更为多元，所能调动的社会资源更丰富，所探及的社会关系更广泛，运行机制也更为复杂；在实践形式上，犯罪治理注重“疏”，而犯罪控制注重“堵”[11]。20世纪80年代美国的社区警务，其要旨就是警察与社区居民共同发现和解决社区治安问题[12]。这样的犯罪治理最终要解决的是积极构建共建共治共享的社会治理新格局，打造人人有责、人人尽责的命运共同体，从而达到防止、控制和减少犯罪的目的。

3.2 治理：预防、控制电信网络诈骗的有效途径

电信网络诈骗犯罪作为互联网时代新的犯罪形式，从前文的分析我们可以看出，它在当今社会如此高发的原因是非常复杂的，既有民众疏于防范的因素，也有相关社会部门、盈利机构的管理制度不完善因素，还有各部门协调机制不顺畅等。从电信网络诈骗犯罪发生的土壤、形成机理看，它涉及电信业、银行业、互联网业，如电信网络运营商的一些系统软件漏洞和手机实名制落实不严，银行的开户管理和资金转账审查不仔细、紧急止付制度落实不到位、跨省账户查询机制低效，网络监管薄弱、公民信息的大量泄漏等[13]；从被诈骗的对象看，受害人防范意识薄弱，对诈骗手段识别能力不强；从立法上看，对该类犯罪管辖、处罚规定尚不明确；从预防打击机制上看，各主体之间还存在信息壁垒，尚不能做到同步协调等。这些都是导致电信网络诈骗泛滥的重要因素。虽然公安机关高度重视对电信网络诈骗犯罪的打击，多次采取行动，进行重点整治，但电信网络诈骗案件仍然有增无减。这也充分表明，电信网络诈骗犯罪是一个多元化的社会问题，对其治理不是公安机关能够独立完成的任务，而是一项需要多方参与、共同发力的工作。唯有引入公共治理的理念，在政府主导下，引导银行、互联网企业、电信运营商、公民共同参与，协同共治，同时，科学设计工作机制，在电信网络诈骗发生前的预防、发生中的拦截封堵、发生后的追踪打击各个环节都进行管控，形成一个细密的治理网络，才可能真正做到对电信网络诈骗犯罪的善治。

4 多元共治：电信网络诈骗犯罪治理的具体路径

如前文所述，电信网络诈骗治理不能单纯依靠公安机关发力，它需要除公安部门外其他职能部门，以及金融行业、通信网络运营商、广大人民群众的积极参与，形成多元共治的格局。也就是说，只有构建电信网络诈骗犯罪治理体系，才能提高治理电信网络诈骗犯罪的能力。电信网络诈骗犯罪治理体系是指在各级党委领导下，公安部门主导，电信、互联网、金融、社会组织等共同参与的电信网络诈骗犯罪治理的制度安排。它包括两个方面的内容，一是明确参与各部门及其具体职责；二是建立完善的相互配合、协同的工作机制。

4.1 参与电信网络诈骗犯罪治理各主体及其职责

（1）公安机关承担着打击违法犯罪、维护社会治安秩序的重任，对于电信网络诈骗犯罪的打击防范，公安机关永远处在第一线。在电信网络诈骗犯罪治理中，公安机关在党委的领导下，切实履职，克服经费、取证、异地侦查协作和警力不足等困难，主动作为，严惩电信网络诈骗犯罪。针对电信网络诈骗犯罪的高科技性，公安机关应该积极吸纳、培养互联网技术人才，提升自身的技术能力。同时，充分发挥主导作用，协调各方资源，提高电信网络诈骗治理效率。

（2）电信网络诈骗犯罪是借助于电话、短信、网络通信软件等通信手段实施的，电信部门和网络运营商必须主动承担、积极落实自身的社会责任。通信运营商要严格落实电话卡办理的实名制度，建立对电话卡实名制监督管理的定期检查、复核和长期监管制度，主动联合公安机关，加强对违法出租电信线路、违规编写出售改号软件、伪基站等的治理力度；网络运营商要加强对自身的监督管理，保护好公民的私密信息，防止公民隐私泄露，主动配合公安机关严厉打击买卖公民个人信息犯罪。工信部等国家部门应构建明晰的互联网安全治理规则，积极查处相关违法行为，督促网络运营商形成良好的自我约束机制。

（3）银行部门和第三方支付平台涉及到电信网络诈骗犯罪资金的具体流转和使用，是客户资金安全的最后一道屏障，这是电信网络诈骗犯罪治理中尤为重要的一环。银行部门应加强对网上银行转账汇款等业务的审查，建立切实可操作的“紧急止付”方法；严格落实银监会关于同一银行用户在同一商业银行开立借记卡不得超过 4 张的规定，仔细审查银行卡办理、发放和使用的具体信息、途径，加强对异常账户的甄别，打击银行卡的买卖行为。第三方网络支付平台要对于频繁出入资金的账户严加监管，在支付数额的限制、支付到账的时间及账号的核实等方面都必须进行规范管理，如建立第三方支付平台的反诈机制，提供延时转账选择项；单次大额转账的延时层级制度和数次小额转账的延时层级制度，即数额越大，到账时间越长；建立电信网络诈骗报警制度，即用户在报警后，第三方支付平台应迅速冻结支付和转账，24小时内向公安机关提供完整的资金流转信息。

（4）媒体、社区应加强防诈骗宣传，提高群众自我防骗意识。在没有找到有效根治电信网络诈骗问题的方法之前，加强对这些新型电信网络诈骗手法的普及教育，为群众筑起一道防火墙，是治理电信网络诈骗犯罪的一项重要措施。传统媒体（报刊、电视等）、新型媒体（微博、微信、微信公众号等）及社区工作组织开展立体化宣传，向公众传达电信网络诈骗的类型特点，揭露其作案手段、诈骗伎俩，挤压电信网络诈骗犯罪空间，构筑防电信网络诈骗壁垒，从源头上治理电信网络诈骗犯罪。

4.2 建立完善电信网络诈骗犯罪治理各主体相互配合、协同的工作机制

（1）公安机关内部协同机制。电信网络诈骗是一种利用电信、互联网等技术进行的犯罪，跨区域、跨部门是其重要特点。就跨部门来说，需强化基层派出所、经侦、刑侦、治安、网安等内部各警种、各层级的合作。具体来说，一是建立诈骗账户、电话号码等线索数据库，打破各相关警种存在的信息壁垒，建立情况通报与会商机制，畅通协调渠道，为串并案件侦查提供支撑；二是建立扁平化指挥机制，构建“以快制快”的合成作战警务模式。在侦办电信网络诈骗过程中，办案人员要跨越多个省区调查取证，不仅浪费大量警力资源，而且侦办效率低下，需要异地公安机关的侦查协作，甚至跨国警务协作。因此，公安部（厅、局）应建立跨区域打击电信网络诈骗犯罪的协作制度和机制，上级公安机关要督促下级公安机关破除地方保护主义，主动配合，通力协作；对案件特别复杂、管辖不明确的，应及时向上级公安机关请示汇报，由上级公安机关来指定管辖，建立起配合紧密、信息顺畅、反应迅速的案侦工作机制。

（2）公安机关与外部相关部门协同机制。公安、金融、网络、通信等相关部门整体联动、合力治理电信诈骗犯罪，关键在于构建协同机制，打破各部门“各家自扫门前雪”条块分割的格局，使司法机关与电信运营商、银行、互联网企业形成联动机制，形成全社会共同参与反电信网络诈骗工作的良好格局。从实践中看，“跨界合作平台＋联席会议制度”是保证协同治理切实落到实处的有效模式，重点是打造公安、金融和电信网络防控的“铁三角”。如深圳市在全国首创跨界合作平台，在市政法委领导下，建立由公安局牵头、相关部门参加的反信息诈骗犯罪专项行动领导小组，领导小组下设办公室。办公室设综合保障、防范宣传、合成打击、电信网络工作协调、银行工作协调等5个工作小组[14]；厦门实行“公安、银行、电信运营商、互联网企业”四方合署办公，“打击、止损、防范”一体化运作，形成了“跨界联动、无缝衔接、以快制快”打击防控诈骗犯罪的新格局[15]。广西按照“跨界联动，合成打击”的理念，在南宁市应急联动中心设立反虚假信息诈骗中心，从公安机关、通信运营商及银行抽调工作人员进驻合署办公，设受理组、研判组、处置组、电信组、金融组、宣防组和保障组共 7个部门联合开展工作[16]。同时，建立起联席会议制度，由公安部门牵头，统筹协调各方力量，落实任务和责任，切实做到紧急止付快、打击破案快、防御阻截快。

5 结论

综上所述，电信网络诈骗犯罪治理是一项复杂的系统工程，需要在治理理论指导下，建立起党委领导、政府主导，银行、互联网企业、电信运营商协同，公民参与的多元共治的体系，构建“跨界合作平台＋联席会议制度”工作模式，完善事前“立体宣防、提高防范意识”、事中“常态监测、拦截封堵”、事后“利用高科技手段打击整理”等一系列的有机整合机制，通过资源共享、联防联控联治，提升电信网络诈骗犯罪协同治理能力和效率，最大程度地实现防止、控制和减少电信诈骗犯罪的目的。