中国环境与经济协调发展70年的探索

2019-01-22鞠昌华

鄱阳湖学刊 2019年5期

[摘要]中华人民共和国成立70年来环境与经济协调发展的探索历程，大致可分为三个阶段：前30年属于环境与经济协调发展的非正式政策时期，1979—2012年是协调政策的框架构建时期，2013年后进入协调政策的全面推进时期。新时代中国环境与经济协调发展，要以生态空间管控引导绿色发展格局构建，以生态环境约束推进供给侧结构性改革，以保护生态环境促进绿色产业的发展，并依据不同主体功能区定位推行差异化的环境经济政策。

[关键词]环境经济;生态文明;中华人民共和国成立70周年

中国当前资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约①。党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，明确指出中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的历史性变化，对中国未来发展提出新的要求。十八届五中全会将绿色发展和协调发展列入指导今后发展的五大发展理念，强调必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，加快建设资源节约型、环境友好型社会。因此，在中华人民共和国成立70周年之际，有必要回顾中国环境与经济协调发展的历程，探索如何运用好生态环境政策，推动生态环境与经济的协调发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，从而为形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，建设美丽中国及为全球生态安全作出新贡献。

一、中国环境与经济协调发展的非正式政策时期

1949—1978年，由于经济发展水平还比较落后，环境压力也尚未达到严重的妨碍社会经济发展和人民健康的程度，这一时期中国处于环境与经济协调发展的非正式政策时期。

中华人民共和国成立伊始，尤其是在1957年之前，经济基础薄弱，再加上经历多年战乱，整体上经济发展水平较为落后。这一阶段的主要矛盾是生产力水平低下。由于产业发展不足，开发强度较低，人口也处于相对较低的阶段，因此环境污染物的产生排放强度都处于较低水平②。生态环境压力较低，自然生态环境承载力还较大，因此社会经济发展处于环境的承载能力范围之内。总体上，产业污染物产生量还在自然环境消纳能力之内;资源利用方面，除局部地区产业生态破坏超出生态承载力之外，整体上也在生态恢复能力之内。因此，总体上这一阶段生态環境质量还较好，但经济发展水平低，经济发展和环境属于初级协调阶段。

由于缺乏相应需求和认识，这一阶段基本上没有明确的环境经济政策。但是，由于刚刚经历长年战乱，许多河流因年久失修造成水患频频。1949—1952年间，全国水灾不断，从整个苏北到淮北的灾民就有几千万。因此，为稳定社会、恢复生产、发展经济，新生的人民政权大力防治水害、兴修水利，将治理和控制水旱灾害摆在突出重要的位置。每年国家都要动员上千万的人进行水利建设，恢复水利工程，防洪排涝，整治河道，恢复灌区①。因此，这一阶段强力的水利政策，事实上成为协调水生态安全和促进农业生产及国民经济发展的一个初步探索。

1958年，为尽快摆脱落后就要挨打的局面，党的八大二次会议通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”社会主义总路线，大跃进在各行各业蔓延。此后数年经历了惨痛的教训，在逐步恢复数年后紧接着又进入“文化大革命”。这一阶段，产业依然发展不足，但开发强度迅速上升。与此同时，社会基本安定后，人口也进入快速增长时期。因此，这一时期污染物的产生排放迅速上升，城市环境问题出现，典型的如上海苏州河污染和北京官厅水库污染。尤其是在一些重化工城市，更是存在严重的空气污染和水污染，并引发重大环境事件②。由于盲目开发和砍伐，大量原始森林草原和湖泊湿地被破坏，由此带来沙尘暴频发，沙漠化、水土流失趋势极其严峻③。因此，这一阶段生态环境压力急剧上升，自然生态环境承载力快速下降，社会经济发展与承载能力逐渐走向不协调，属趋向失调阶段。

这一阶段的主要矛盾依然是生产力水平低下，突出的问题是由于科技落后而凸显的资源不足，因此，节约使用资源和大量开拓新资源成为支撑经济发展的重要方向。表现在国家政策上，就是要多快好省地建设社会主义，在环境资源与经济协调发展中强调“省”，试图提升资源利用效率以促进国民经济的快速发展。但是，由于这一时期的整体政策使然，资源利用技术并未能够得到充分发展，事实上突出强调的是加大各类资源的利用，减少资源“闲置浪费”。因此，大量原始森林被砍伐，而草原和湖泊湿地因为“闲置”而被认为是资源的浪费，进而被大量占有开垦，在农业经济发展的同时生态功能急剧丧失，生态承载力严重下降。在工业方面，尽管污染物的产生排放强度总体上处于不太高的水平，但由于基本上没有污染防治措施，产业污染物产生量在局部地区已逐步超出环境消纳能力，造成环境质量恶化。

二、中国环境与经济协调政策的框架构建时期

1979—2012年，随着中国经济高速发展，国内生产总值由1978年的3678.7亿元激增到2012年的540367.4亿元，增长145.89倍。环境快速恶化，资源面临约束，为促进中国环境与经济的协调发展，中国进入环境与经济协调政策的初步构建时期。

从政策安排看，这一时期以1992年为界可分为两个阶段。其中，1979—1991年为第一阶段，这是中国环境与经济协调政策的初步构建阶段。1979年，中国进入改革开放的新阶段。由于刚刚经历10年浩劫，这一时期的中国社会经济发展较落后，主要问题是发展不足，甚至温饱也未得到解决。资源环境方面的主要矛盾集中在大量的人口与生产生活资源不足之间的矛盾，生态问题在资源约束下较为突出，而污染问题主要发生在局部。为解决生产力不足与人民物质需求之间的矛盾，这一阶段提出“发展是硬道理”。由于一开始主要矛盾体现为大量人口消费的资源约束，因此，中国政府首先提出的重大协调政策是计划生育政策。计划生育成为基本国策，试图以严格的一胎化降低资源压力。与此同时，环境压力也迫使中央提出避免走发达国家“先污染后治理”的老路的要求。1979年9月，全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，中国正式迈入环境治理时代。1983年的第二次全国环境会议上，环境保护被列为基本国策。1982年，在城乡建设环境保护部下设环境保护局，逐步建立起从中央到地方的管理机构，环境规划、环境影响评价、“三同时”等一系列协调经济发展与环境保护的环境管理政策逐步构建。但是总体而言，这一阶段环境与经济的协调政策仍未上升到国家宏观决策层面，避免走发达国家“先污染后治理”老路的要求也主要停留在意志宣示层面，在经济快速发展的要求面前，环境保护并未得到真正的重视。

1992—2012年為第二阶段，这是中国环境与经济协调政策的框架整体构建阶段。这一阶段，经济得到大幅改善，国内生产总值由1978年的27208.2亿元增长到2012年的540367.4亿元，增长了19.86倍。伴随着中国社会经济的高速发展，中国资源环境方面的主要矛盾已体现为庞大的生产体系与各类资源利用之间的矛盾;尤其是到这一阶段的后期，世界工厂庞大的生产体系与各类资源利用及环境的矛盾日益尖锐。2012年，中国消耗了全球21.3%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥。与世界工厂同步而来的是巨量的污染物产生和排放，到这一阶段的后期，中国排放的二氧化硫、氮氧化物等污染物总量已高居世界第一①。

1992年6月，在里约峰会上，中国政府签署了环境与发展宣言。1994年3月，国务院通过了《中国21世纪议程》。为了推动这一议程的落地实施，原国家计委和国家科委联合推出可持续发展的指导性计划《中国21世纪议程优先项目计划》。1995年，党中央、国务院把可持续发展确定为国家的基本战略。自此，可持续发展正式纳入中国环境治理体系，中国更深地融入世界环境治理体系，正式开始在国家发展计划和政策中纳入对环境的关注与考虑，环境与经济的协调发展成为正式的国家战略。1996年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》中，实施污染物排放总量控制被列为实现“九五”期间环境保护目标的重大举措。《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出，要实施污染物排放总量控制，希望借此使全国环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制。2001年，《国务院关于国家环境保护“十五”计划的批复》明确要求，要紧密结合经济结构调整，切实加强环保工作，严格执行全国主要污染物排放总量控制计划，确保到2005年环境污染有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市环境质量得到改善。尽管总量减排政策受到种种诟病，但该政策在污染物总量控制过程中，促进了产业结构优化、技术进步和资源节约，推动了经济增长方式的转变，有力协调了经济发展与环境治理的关系。2003年10月，胡锦涛在党的十六届三中全会上提出要树立和落实科学发展观。2004年3月，胡锦涛在中央人口资源环境座谈会上明确概括了科学发展观的主题，阐述了科学发展观“以人为本”“全面发展”“协调发展”“可持续发展”的内涵和基本要求。科学发展观的提出，标志着可持续发展的中国化，并进入中国政治话语体系。这一时期，中国环境保护进入综合多手段治理。2006年的第六次全国环境保护会议，提出要从主要用行政办法来保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来解决环境问题。继建设项目环评管理制度后，2009年《规划环境影响评价条例》颁布实施，标志着协调经济发展与环境保护有了法定的技术性制度安排。生态保护政策方面，1998年长江特大洪灾后，国家实施了全面停止长江、黄河上中游天然林采伐，把生态恢复与建设列为西部大开发的首要措施等一系列生态保护措施，标志着中国环境政策发生了历史性的转折①。

由于可持续发展和科学发展观的要求，这一阶段环境经济政策渐趋完善，更强调社会经济与环境的协调发展，但是经济发展仍显著优先于环保，可持续发展仍困难重重。经济合作与发展组织指出，中国在用“科学发展观”思想制定国民经济与社会发展计划与现代环境法制，加强环保机构和强化环境管理，但是环境政策的效果不佳，在经济决策中关注环境仍不足②。有人批评这一阶段为先污染后治理，但客观而言，这一阶段已然是“边污染边治理、边治理边污染”，即污染已经促使人们开展治理，但是在高速发展中治理尚不足以解决污染问题，环境仍在恶化之中。尽管上海、苏州等城市的河水污染问题初步得到解决，酸雨等部分环境污染指标得到控制，但更多污染问题在全国大面积发生，全国城市黑臭水体问题持续蔓延，城市大面积空气污染引发社会集体焦虑。产业污染物排放量从局部超出环境容量向整体超出演变，环境整体性趋差。各类环境污染事件也开始集中爆发③：2007年发生太湖蓝藻事件;2009年，陕西、湖南、福建、广东发生“血铅事件”，以京津冀为代表的地区在冬春季节连续爆发严重灰霾;2010年，湖南嘉禾、湖南郴州、河南济源等地又相继爆出“血铅超标”事件;2012年，广西龙江发生镉污染事件。1998年长江特大洪灾后，通过一系列生态恢复工程的开展，尽管国家生态环境安全形势依然严峻，但全国范围内水土流失等生态问题以及与此相关的沙尘暴等问题初步得到有效控制④。

三、中国环境与经济协调政策的全面推进时期

2013年后，中国进入环境与经济协调政策的全面推进时期。这一阶段，中国的社会经济发展已取得显著进步，人均GDP超过6000美元，北京、上海、天津、浙江、江苏、内蒙古等省市人均GDP突破1万美元⑤，达到中等发达水平。这一阶段，中国的主要矛盾已经发生演变，繁荣的世界工厂的持续发展受到环境资源的约束，高速的数量扩张型发展模式已不可持续。这一条件下，中国经济增速趋缓，进入“经济新常态”，增长方式和发展动力也进入转换期⑥。与此同时，中国主要污染物已超过或接近环境承载能力上限;根据环境库兹涅茨曲线假说，中国各地区也渐次进入环境改善的拐点，环境改善已成为广大公众迫切的需求⑦。

在经历多次环境事件之后，制约中国社会经济发展的资源环境瓶颈的压力，也推动政府着力解决粗放发展带来的环境问题，协调社会经济发展和环境保护成为必然要求⑧。2012年11月，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。习近平总书记在国内外多个场合多次论述生态保护与经济发展的关系，形象地提出“既要金山银山，又要绿水青山”“绿水青山就是金山银山”的论断，成为这一时期各地全面推进生态环境保护与经济社会协调发展的指导性理念。同年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求划定生态保护红线，实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展;建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，并对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。2015年，党的十八届五中全会进一步提出贯彻绿色发展理念的要求。为贯彻落实上述要求，2016年《“十三五”生态环境保护规划》将“坚持绿色发展、标本兼治”列为首要原则，提出要处理好发展和保护的关系，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化与绿色化，加强生态环境保护与稳增长、调结构、惠民生、防风险相结合，推进供给侧结构性改革，推动形成绿色生产和绿色生活方式，从源头预防生态破坏和环境污染，并将“强化源头防控，夯实绿色发展基础”作为规划的第一项重要任务。2017年12月，原环境保护部印发《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，以“三线一单”约束经济发展的生态环境资源边界，助推高质量发展。2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，提出“共抓大保护，不搞大开发”的原则要求。同年3月，中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，明确长江经济带发展战略定位为坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发，对处理好流域经济发展和环境保护的关系提出新的要求。2017年起，环境部先后对浙江省安吉县等29个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地进行命名，鼓励地方积极发展资源节约、环境友好的新产业、新业态、新模式，探索生态经济化、经济绿色化的有效路径，打造生态和经济良性互动的绿色发展方式。

这一时期，伴随着中国社会主义生态文明建设的大力推进，环境与经济发展渐趋协调。《中国空气质量改善报告（2013—2018年）》显示，2013以来，中国经济持续增长、能源消费量持续增加，2018年全国GDP相比2013年增长39%，能源消费量和民用汽车保有量分别增长11%和83%的同时，全国氮氧化物和二氧化硫排放总量下降28%和26%，环境空气质量总体改善。首批实施《环境空气质量标准》的74个城市，PM2.5平均浓度下降42%，SO2平均浓度下降68%。重点区域环境空气质量明显改善，京津冀、长三角和珠三角地区PM2.5平均浓度分别比2013年下降了48%、39%和32%。全国酸雨区面积占国土面积的比例由2013年的10.6%下降到2018年的5.5%，降幅近50%①。

四、新时代中国环境与经济协调发展的要求

首先，要以生态空间管控引导绿色发展格局构建。坚持生态优先原则，统筹生产、生活、生态空间管理，引导适应中国绿色发展需要的空間格局构建。严守生态保护红线，确保在发展中首先守住国家生态安全底线;维护永久基本农田土壤安全和农产品可持续生产能力，守住粮食安全底线;规范城镇开发边界生态环境管控，约束开发活动对生态空间的无序侵占，以规划和环评体系明确工业园区、企业的空间规模和布局，确定相应环境质量目标下的区域污染物排放总量，守住环境健康安全底线。

其次，要以生态环境约束推进供给侧结构性改革。绿色既是经济社会永续发展的必要条件，也是人民对美好生活环境的要求，绿色发展是从源头破解中国资源环境约束瓶颈、促进高质量发展的关键。这就要以环境质量底线为依据，通过环境准入标准、排污许可等手段加快淘汰落后过剩产能，同时大力发展先进制造业、高新技术产业、现代服务业，积极壮大节能环保产业;以资源利用上线为依据，推进资源全面节约和循环利用，大幅降低重点行业和企业能耗、物耗，构建清洁低碳的资源能源体系。

再次，要以保护生态环境促进绿色产业的发展。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本的过程，就是保护经济社会发展潜力和后劲的过程。在发展中要树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生①。要以满足人民绿色需要和保护自然为目标，提高优质生态产品供给能力。加强生态建设和生态资源合理有序开发利用，加快发展和提升生态旅游、休闲康养等产业，建立生态产品市场监测预警体系，完善绿色产品标准、认证、标识体系和支持体系建设。

此外，要推进不同主体功能区差异化的环境经济政策。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，根据不同主体功能区定位及区域的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，制定差异化的产业投资、生态环境保护、财政等政策，实施差异化生态环境目标、环境管控方案、治理保护措施和考核评价，融入市县空间规划和国民经济与社会发展综合规划，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。开展针对性资源环境承载能力监测预警，并将结果转化为环境管理约束要求，加快形成节约资源和保护环境的产业结构，对产业实施精准排污许可。对超载地区或临界超载地区实施严格管控，并对红色预警区实施限期退出管理。

责任编辑：王俊暐

[作者简介]鞠昌华，生态学博士，生态环境部南京环境科学研究所副研究员（江苏南京 210042）

[基金项目]2019年度生态环境部部门预算项目“基于主体功能区的生态文明制度体系研究”

①《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，2015年5月6日，http：//theory.people.com.cn/n/2015/0506/c40531-26954767.html，2019年7月6日。

②郭琪：《20世纪50年代河北环境问题研究》，河北师范大学硕士学位论文，2006年。

①游益华：《新中国水利与社会发展研究》，南京师范大学硕士学位论文，2002;王慧杰：《建国以来东北地区耕地演化及其生态环境后效》，东北师范大学硕士学位论文，2006年。

②姜书平：《20世纪70—80年代初河北环境问题研究》，河北师范大学硕士学位论文，2007年;刘丽周：《河北工业“三废”污染治理研究（1950—1980年代）》，河北师范大学硕士学位论文，2013年。

③王慧杰：《建国以来东北地区耕地演化及其生态环境后效》，东北师范大学硕士学位论文，2006年。

①张高丽：《大力推进生态文明努力建设美丽中国》，《求是》2013年第24期。

①张坤民、温宗国、彭立颖：《当代中国的环境政策：形成、特点与评价》，《中国人口·资源与环境》2007年第2期。

②OECD，“Environmental performance review of China，”9 November 2006，http：//www.oecd.org/dataoecd/38/60/37659805.pdf，6 July 2019.

③张碧、张晓丽：《环境哲学视野下中国突发环境事件分析及应对》，《安徽农业大学学报（社会科学版）》2015年第6期。