范必

2018年是改革开放 40 周年。如何正确处理政府和市场的关系，是贯穿我国改革开放 40 年的核心问题之一。

2013年召开的党的十八届三中全会作出决定，将处理政府与市场关系的目标定位于，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

2017 年召开的党的十九大上，习近平总书记在报告中再次强调了这一改革目标。市场由之前的“基础性作用”提升到“决定性作用”，这一积极变化赢得了国内外广泛赞誉。

从计划配置资源到市场配置资源，谁来解放看不见的手？回答这个问题首先要问，是谁束缚了看不见的手？

应当看到，各种抑制市场主体活力的制度安排和政策法规，其执行者主要是各级政府及相关职能部门。政府作为公共事务的管理者，主动推进市场化改革责无旁贷，这也是“更好发挥政府作用”的关键所在。

本书将重点讨论推进市场化改革的理论方法，以及市场化条件下如何谋划发展政策、环境政策和开放政策。

坚守市场化改革方向

改革開放之初，我国理论工作者和宏观经济管理部门就认识到，政府对微观经济管得过多过死，是造成产品短缺和企业活力不足的重要原因。

改革僵化的经济体制成为那个年代的共识，但在改革方向上却存在很大分歧。计划经济为主，还是市场调节为主；计划与市场是否可以有机结合；社会主义条件下是否允许非公有制经济发展；劳动、土地等生产要素是不是商品……诸如此类涉及体制和方向的根本性问题长期困扰着理论界和实际工作部门。

1992 年邓小平南方谈话后，经过党的十四大、十五大，我国在改革顶层设计上取得了两个重大突破。

一是解开计划经济、市场经济与社会制度的绑定，明确经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制。也就是说，我国改革的方向不是计划与市场并存的双重体制，更不是计划体制，而是社会主义制度下单一的市场经济体制。

二是解开所有制与社会制度的绑定，明确以公有制为主体多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。

现在，“使市场在资源配置中起决定性作用”已经写入了初中课本，但很多领导干部和企业负责人的思想仍停留在改革开放之初。

“国家调节市场，市场引导企业”、“国有企业按国家计划办，非公经济由市场调节”等观点时有耳闻。正是在这些思想影响下，双轨制管理、对微观经济主体活动过多干预目前仍很普遍。

近年来，有些部门分解下达的指标越来越多；在固定资产投资、土地供给、能源资源开发利用、产品生产许可、行业市场准入等方面，保留了大量行政审批事项；对市场主体设置了数量庞大的行政处罚事项，很多处罚设置依据不足、条款更新滞后、内容相互冲突、自由裁量权过大；国有企业自主权下降，接受的直接管理、直接考核日益复杂等等。这些做法与市场化改革的方向背道而驰。

解放看不见的手，首先要解放思想。政策研究者、决策者要善于鉴别政府与市场的界限，该市场主体决定的还给市场，市场失灵的才留给政府。

依靠改革打破供给约束

在宏观经济管理中，政府主要是进行供给管理和需求管理。新中国成立以来，在供给与需求关系上，我国大致经历了 三个阶段。

第一阶段，从“一五”计划到 1998 年。受计划经济影响，是供给约束阶段。1978 年后随着改革开放引入市场机制，供给约束逐步减弱。

第二阶段，从 1998 年开始，我国宣布结束了供给约束，绝大部分商品实现了供求平衡或供大于求。从此，我国开始进入需求约束阶段。

第三阶段，在 2014 年前后，我国经济进入新常态，从高速增长转到中高速增长。在需求约束问题尚未解决的情况下，供给约束的矛盾日益凸显，矛盾的主要方面在供给侧。当前和今后一个时期，我国处在供给约束与需求约束并存的阶段。

在计划经济时代，一般生活消费品供给严重不足，最直观的表现是票证分配和排队购买。现在这些现象已经消失。

进入新常态以来，供给约束主要表现在，一是生产要素领域，如建设用地供给不足造成地价过快上涨，资本市场流动性不足造成融资难、融资贵。

二是生产要素以外的产品和服务领域，如能源产品价格长期居高不下，居民用不上好药新药放心药，以及教育、医疗、文化等领域优质服务供应不足等等。

新中国成立以来出现的两轮供给约束，虽然矛盾凸显的领域不同，原理大体一致。主要是供给方对价格信号不敏感，价格未能对供给变化发挥应有的调节作用，消费者对供给缺少选择权。

形成供给约束的原因，主要是来自政府对微观经济活动的干预，如总量控制、准入限制、政府定价等。

近几年，我国经济增速持续回落，很大程度上是因为供给约束提高了营商成本、交易成本，抑制了市场主体活力；供给结构不适应需求的变化，也在一定程度上抑制了投资和消费。

从这些分析不难看出，不合理的制度安排是造成供给约束的主要原因。供给侧结构性改革根本途径只能是深化改革。

（责任编辑 李雨蒙）