范人伟

(上海震旦职业学院马克思主义学院，上海 201908)

一、均衡城乡教育的背景分析

1986年，国家颁布了《中华人民共和国义务教育法》，义务教育被首次作为法律的形式谱写下来，可谓振奋人心。推进免费义务教育的普及，适龄的“儿童和少年”都必须免费接受9年的义务教育。义务教育法让我国的基础教育揭开新的篇章。党和政府近年来一直在不断完善城乡义务教育均衡发展促进机制，继国务院颁布《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》之后，教育部又印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，教育部、国务院扶贫办印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》。2014年9月，国务院颁发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，以及相继出台的一系列相关配套措施，有效地推进了区域教育均衡发展，促进了学生全面、自主发展和健康成长。

2017年全国两会期间，新一轮的义务教育问题又被提上日程。义务教育普及使得我国的教育水平大幅度提升。但是人们已经不仅仅满足“有学校上”的有限需求，而是追求“有好学校上”的更高层次的需求。一个无法回避与不争的事实就是，家长们为了争取更优质教育资源挤破了脑袋，花费了心思与金钱去选择“好学校”，这也催生了所谓的“学区房”，很多家长们为了自己的孩子能上一所好学校，举全家几代人之力，或举债去买房。透过“择校热”现象分析本质，这一“热”现象绝对不是表面上的人云亦云，而是真切地反映了教育发展的本质变化：一是我国中小学教育发展从量的需求到了对质的要求；二是从单纯“能上学”的思路，到了对“优质与均衡”的期待。

结合党十九大提出的主要社会矛盾，在新时代义务教育领域中的表现就是：日益增长的优质教育需要与不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。人们对日益增长的优质教育需要是矛盾主体，不能忽视民众的利益需求，更要尊重民众的实际渴望。不平衡不充分的教育发展是矛盾客体，我们不能掩耳盗铃，不重视不理会。

因此，我们绝对不能通过限制民众对“上好学校”和优质教育的需求，来做到表面上的“教育公正”。正如十九大报告指出，“我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。”

二、城乡教育均衡的治理困境

为了实现义务教育资源均衡配置，缩短城乡间学校教育水平的差异，各级地方政府与教育部门在国家政策和法律规范的引导下，作了一系列有益尝试。例如，许多地区为了促进区域资源配置的合理性，不断增加教育投入，统一学校建设标准，促进城乡教师互相交流学习，扶持弱势学校，争取改善城乡、城际、乡际间的不均衡。许多地区如北京市尝试的学区化管理模式、上海推行的集团化办学、成都采取的一体化模式等更是做了一些有创新意义的尝试。这些举措成绩斐然，确实在一定程度上推进了我国义务教育的均衡发展。但是，在发展进程中还是暴露了一些新的问题与挑战，均衡发展依然任重道远。

（一）城乡教育均衡治理中的博弈无序

义务教育均衡发展实践中，涉及到多方的代理——委托的复杂利益关系，主要指中央政府、地方政府、学校、家长以及学生等。多元化利益主体都不是消极被动地被规制化，而是积极主动地作为“理性人”，以个人利益最大化为导向，参与到教育均衡治理的过程中去，这就使得原本就复杂化的博弈局面变得更加无序，严重影响了义务教育均衡发展的治理进度。

（二）城乡教育均衡治理中的价值观扭曲

义务教育的短期目标是实现均衡发展，长期目标是由“均衡”走向“公平”。但是从实际治理的情况来看，我国城乡教育均衡出现了众多的价值观扭曲现象。

为了便于治理，国家采取了统一模式，却导致了地方特色的缺失。地方政府为了获取国家更多的资源支持，或者为了获得好的政绩与晋升机遇，对教育制度进行了扭曲。而学校为了获得更多的政府资源，就需要努力提高升学率与获得好名誉，背离了义务教育的初衷，尤其是变得十分被动，有时候不得不屈服于地方政府的意愿。家长们坚持“不能输在起跑线上”的育儿理念，争先恐后地参加各种辅导班，培养所谓的“牛娃”、择“好”学校等，都反映了一种变异的“望子成龙”和“望女成凤”。这个时候我们不得不反思：家长这样子的选择是对自身的不满而寄希望于后代，还是真的为孩子将来着想？更有经济状况好的家长，更是不辞辛劳地把孩子送到海外读初中、高中，却忽视了小小年纪的孩子所承受的异乡孤独感与不健全的心理健康问题。

（三）教育均衡治理中的“城乡”差异

我国义务教育在发展过程中出现的不平衡、不充分是由多种历史性因素造成的，不仅在于城乡间，各个城际间、乡际间甚至是同城、同乡间都出现了教育不均衡发展现象。不同学校之间的质量差异非常大。但是，容忍度最低的是城乡之间的不均衡。农村学校无论是在设备上、师资力量或者生源上等各个方面都远落后于城市学校。

一是乡镇村生源向城市学校转移的“马太效应”问题严重，乡镇村学校已经出现了严重的生源“饥荒”问题。村里的孩子去乡镇、县城上学，乡镇的孩子努力去县城或者大城市读书，往往导致了乡村等最底层的学校都招不到学生了。在“择校”与“择生”热潮下，出现了“强者愈强，弱者更弱”的局面，民众都忽略了到底是“鸡生蛋”还是“蛋生鸡”的逻辑问题。有的家长甚至固执地认为，城里的学生更加有素质，学校教师素质更高，哪怕“城市学校”升学率不一定比“县城学校”升学率高。二是政府的教育资源分配缺乏公平性，多是倾向资助那些城市中的升学率高的学校，导致教育资源配置不均衡、不公平。三是由于历史原因，城镇学校一直处于优势地位。教育资源丰富，设备先进，经费较多，这些直接导致了乡镇村学校教师资源匮乏。“优质类”老师获取了更多的进入城镇工作的机会，是一个不争的事实。由于师资配备、学生生源、资源经费等问题，乡镇村的办学水平与质量很难与城市相竞争。

三、均衡城乡教育发展的路径选择

百年大计,教育为本，一个民族的希望离不开对人才的培养。因此，全民重视教育，我们应该感到欣慰，并给予尊重与支持，但是更需要正确的方法去引导，真正让“教育发展”为我国未来创新能力的提升做铺垫。加快教育现代化，促进教育公平，这也是贯彻与落实党的十九大报告的最好见证。

（一）建构协同机制，完善教育治理体系

义务教育均衡不是单纯教育领域内的事情，而是一个系统的社会问题，这就要求我们把教育均衡置于我国现代化治理体系中来探讨。同时，我国的义务教育均衡发展已经进入了“攻坚期”，需要从更高层次和更广范围的视角来解决教育领域中的主要矛盾。那么深究均衡治理困境背后的逻辑与原因，简单的资源配置已经不能解决教育均衡的瓶颈问题。

同时，必须重新梳理教育中的多元化博弈关系，避免参与过程中的行为偏差；引导各利益主体用发展、开放的眼光看到教育，重塑教育发展理念；以信任、协作的方式参与到博弈中来，建构协同合作机制，完善教育治理体系最终形成以“人民满意的教育”为前提，以“提升教育质量”为目标，以“教育均衡和公平”为宗旨的创新型教育机制，发展有中国特色的现代化教育体系。

（二）重塑“教育”价值观，加强多元合作

为了解决教育领域中的主要矛盾，需要政府、社会、学校与家长的多方参与与合作，更需要突破传统思想观念的束缚，大力改变多方参与主体的价值观与认知。如党的十九大报告指出，办好人民满意的教育，就要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

首先，教育的目的重在人才培养，激活学生的个人潜力，成就他们独有的成长与发展之路。要追求多元化的人才培养目标，建立适合学生需求的多样化学校，避免同质化的培养模式与教育结果，千篇一律，缺乏个性与特色。

其次，重塑教育质量概念。教育质量不是单纯的高分数与升学率，教育追求的不是急功近利的鼓吹，或者短期浮躁的实用主义，应该把教育的全面化发展战略落到实处，政府、学校、家长乃至全社会都树立正确的教育质量观。

第三，教育不是教育者获取个人绩效与名利的工具，也不是地方政府的“面子”和形象招牌，更不应该成为执政者的政治绩效与晋升工具。教育均衡的实现需要突破固有的利益藩篱，让教育目标真正地以百年大计的教育发展为本，把学生的未来发展作为唯一参考。

第四，教育的目的在于传播真理，塑造品德，提升学生进入社会后的实际能力，而不是考上名牌大学后的光环效果。孩子的教育之路，不是家长所谓的光宗耀祖的工具，更不应该成为用人单位考核个人能力的重要标准，而要看因材施教下的各种特色人才。高职高专类的技术专业人才，不一定就比知名大学的毕业生差，应该给予他们同样的就业机会。

（三）兴办多样化学校，同等对待教师

为了解决各个学校发展层次明显差异的问题，就必须打破城乡教育的二元化分割局面，统筹教育质量标准和教师资源，解除各种制度性或者经济性的壁垒，建立一体化的教育运作机制。

一是注重综合素质，关注个性化需求。教育需要促进学生的全面化能力，应该从过度看重“分数”向综合素质培养与专业化个性特长发展，要注重知识传授，更不能忘记精神层面的孕育。但是，一味地要求每个学校均提供多样化的专业性课程，就难免走上另外一个极端，这种“多样化”就成了强制性的统一化。我们可以发展综合性的学校，达到教学课程、教学水平和教学质量的均衡，但也要建设多样化的、高质量的特色学校，来满足不同学生的天赋与兴趣需求。

二是为农村学校提供多样化课程。历史性的包袱使得乡镇学校发展较为缓慢，不仅是在资源配置，还是教育课程设计上都比较落后。城市学生很早地就有机会接受多样化教育，学校的课程设计相对全面，音乐、体育、画画等方面的师资也较为完备，更何况还有许多课后辅导班、暑假兴趣班等辅助性学习。相比于农村“留守儿童”的放羊式教育，城市学生的综合素质较高。我们也不能总是武断地批评家长们的“择校”热现象，而是要禁止学校的“择生”热现象，努力做到让同一片蓝天下的儿童享有同样的“优质教育”，因此，农村学生需要得到更多的关注，受到更多的多样化教学课程，全面化发展与进步。我们需要为农村的孩子们提供多样化的课程，创建现代化的农村学校和现代化的教育乡镇。

三是打破师资不均衡的瓶颈。要想把均衡教育发展的美好愿望落到实处，还要突破制约农村教育发展的体制性障碍，打破“师资不均衡”瓶颈，最大限度地激发教育活力。针对不同学校之间发展的现实差距，需要结合具体的问题和困境寻找道路，实现从“学有所教”上升至“学有良教”。具体来说，一方面要保证学校教师的数量，同时保证教师的教学水平质量，保证教师同工同酬。另一方面为教育人才编制上为经济处于劣势地位的区县提供更多倾斜与扶持，才可以有效吸引名师走向农村；为农村教师提供更多的科研培训经费，改善教师的教学理念和教学手段，并防止农村师资过度跳槽与向城市流动。

总之，教育的均衡发展是一项系统化的社会工程。从学生视角看，要努力培养出德智体全面发展的社会主义未来接班人。从家长视角看，把孩子交给“好”学校我就放心了的心态不可取，多鼓励孩子，正确认识孩子的优势与不足。真正地为青少年的未来铺路，就需要综合地评估学校是否适合自己的孩子。从学校视角看，需要均衡布局，提供多样化课程，提升学生综合能力，更要有自己的专长与重点，满足个性化发展需求。从政府视角看，要实现各个区域间、城乡间、校际间等教育资源配置均衡，推动城乡教育一体化进程。从社会视角看，要看重个人的综合素质，优质的教育不是单纯学校所能提供，需要全社会共同努力，将教育均衡与社会发展均衡地结合起来。当然由于历史与经济等客观原因，我们不可能一蹴而就地解决教育不均衡的主要矛盾。新时代背景下，挑战与机遇并存，需要统筹协调、多元合作，教育治理民主化，用智慧与耐心创造高质量、高水平的教育未来。