姚安县自然保护区管理体制存在的问题与对策

2019-01-19班云学

绿色科技 2018年24期

班云学

(云南省姚安县林业局, 云南姚安 675300)

1 自然保护区基本情况发展概况

姚安县自然保护区初建于2001年，经过近15年的建设，至2014年底，全县已建立自然保护区3处，分别是三峰山、花椒园和大尖山自然保护区[1]。自然保护区的建立，使该县80%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、13种珍贵树木的主要分布地得到了较好保护。同时，这些自然保护区还起到了涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、改善环境的重要作用。

1.1 各保护区规划编制及调整情况

楚雄三峰山州级保护区于2001年1月10日批准建立，花椒园、大尖山州级自然保护区于2003年4月9日批准建立。2014年姚安县林业局委托国家林业局昆明勘察设计院对该县3个州级自然保护区进行了总体规划修编工作，2014年6月完成了总体规划修编工作并报送州人民政府审批，2014年8月29日，楚雄州人民政府批准了三峰山、花椒园和大尖山3个州级自然保护区总体规划(2014～2020)经过2014年总体规划修编后，全县保护区面积为69163 hm2，占国土面积的40.56%，全部为州级自然保护区。

1.2 各保护区范围及功能区划分情况

1.2.1 三峰山州级自然保护区

三峰山州级自然保护区位于北纬25°11′37″～25°30′16″，东经101°14′17″～101°27′58″之间，地处姚安县东南部与南华县东北部、牟定县西部结合部。保护区的东西距23 km，南北距36 km，最东端：牟定县军屯乡的滥泥箐，最西端：姚安县太平镇的东山脚与姚安坝子交接处，最北端：姚安县王小冲与姚新公路交接处，最南端：南华县龙川镇里歪山。保护区总面积46605.6 hm2，姚安县所属面积22091.5 hm2，约占保护区总面积的47.4%。核心区包括三块区域，分别是张家山、灵官庙、芭蕉箐核心区，面积 5489.3 hm2，占保护区总面积的 24.8%，缓冲区及实验区也包括张家山、灵官庙、芭蕉箐2个片区，缓冲区介于2个片区的核心区与外围实验区之间。

1.2.2 花椒园自然保护区

花椒园自然保护区位于北纬25°27′20″～25°42′59″，东经101°56′38″～101°11′05″之间，地处姚安县西部，属高原复扭断拗盆湖区，为金沙江下游地段。保护区的东西距24 km，南北距28 km，最东端：官屯乡白露山脚；最西端：大河口乡渔泡江；最北端：左门乡洋辣子山山脉；最南端：大河口乡紫贝乌河。保护区总面积37014 hm2，划分为核心区、缓冲区和实验区。其中核心区面积10750.3 hm2，占保护区总面积的29%，包括大尖山、老官山和千箐梁子为中心的周围区域；缓冲区面积3590.1 hm2，占保护区总面积的9.7%，位于核心区的外围，是一段带状连续区域，包括大尖山、老官山和千箐梁子为中心的核心区周围；实验区面积22674 hm2，占保护区总面积的61.3%，位于缓冲区的外围。

1.2.3 大尖山自然保护区

大尖山自然保护区地处姚安县西部，位于东经101°15′05″～101°40′25″，北纬25°20′46″～25°30′40″之间。保护区的东西距22.4 km，南北距17.1 km，最东边是弥兴镇下屯水箐，最西边是大河口大白者东，最北边是大河口紫贝乌河，最南边是弥兴龙马箐河。保护区部面积10057.5 hm2。核心区包括：烧香嘴子为中心、杨石头山为起点呈西南走向2个片区，面积2901.8 hm2，占保护区总面积的28.9%；缓冲区及实验区也包括烧香嘴子为中心、杨石头山为起点呈西南走向2个片区，缓冲区介于2个片区的核心区与外围实验区之间。各保护区范围及功能区划分情况见表1、表2。

1.3 保护区类型及主要保护对象

三峰山、花椒园、大尖山州级自然保护区类型为森林生态系统、野生动植物类型的综合生态系统自然保护区，主要保护对象为半湿性常绿阔叶林、针阔混交林、针叶林及其该区的野生动植物[2,3]。

表1 姚安县保护区基本情况

2 姚安县自然保护区存在的问题

2.1 对上级决策部署认识不深、贯彻不坚决、落实不到位

(1)针对上级文件精神，虽然制定了贯彻落实工作方案，但未成立专项行动小组，未全面认真开展实地清查。

(2)自然保护区建设管理“重视”只停留在口头上，没有把文件精神落实到实处，未能从其他国家自然保护区生态环境问题中汲取教训，没有取得“引以为戒，举一反三”的效果。

2.2 对自然保护区工作重要性认识不足、重视不够

对“绿水青山就是金山银山”的重要论断认识不深刻、对自然保护区的重要性认识不足。绿色发展理念尚未真正确立，在处理发展与保护的关系上缺乏大局观、长远整体观，重发展、轻保护、急功近利的观念仍然根深蒂固，盲目追求眼前利益、经济利益，没有真正把生态文明建设和加强自然保护区建设摆在全局工作的突出地位抓紧抓实。姚安县自然保护区占全县国土面积40.65%，远远高于全州6.47%、全省7.3%及全国14.8%的平均水平。自然保护区管理难度大，任务艰巨。

2.3 自然保护区“批而不建、建而不管、管而不严”的问题普遍存在

2.3.1 本底不清、管理滞后

虽然该县三峰山、花椒园、大尖山3个州级自然保护区(2014—2020)总体规划已经于2014年通过州人民政府批复，但从未开展综合科学考察，自然保护区本底资料不全，不能准确的反映当前保护区实际状况。

2.3.2 机构不全、人员不足

自然保护区机构落实不到位，管护机构不健全、人员严重不足、专业人员偏少等问题突出。《云南省自然保护区管理机构管理办法(试行)仍未落实到位，自然保护区监管能力薄弱，3个州级自然保护区人均管护面积均超过2000 hm2。

2.3.3 建设滞后、投入不足

全县自然保护区的管护设施建设较为简陋，已建设设施年久失修，各级财政对自然保护区建设投入严重不足，自然保护区管护局仍处于无办公室、无住房、无专用设备、无交通工具的“四无”状态。

2.4 自然保护区内违法违规建设严重、监管层层失守

(1)对发现涉及自然保护区的违法违规项目未能及时进行查处，立行立改不及时、不到位。

(2)资源无序开发导致自然保护区生态环境破坏问题突出

目前云南荷城矿业有限公司明珠金矿、姚安县飞龙矿业有限公司老街子银铅矿部分矿区处于三峰山州级自然保护区，有自然保护区设立前就已存在的历史遗留问题，也有自然保护区建立后或矿业权到期后重新核发的探矿权和采矿权。探矿、采矿活动对自然保护区造成一定干扰和破坏。

(3)旅游规划滞后和项目建设违规问题。在自然保护区内无序开发、违规建设项目现象突出，如乡村民俗旅游、通讯手机塔、电力输电塔、电视转播塔、养殖场、乡村道路、农户建房等。

2.4 存在“一地多帽”重复设置保护地现象

各级各部门之间缺乏有效的沟通协调机制，存在各类保护地重复设置问题，导致同一区域多顶“帽子”、多头管理、职责不清，严重影响生态保护。

2.5 自然保护区内人类活动频繁、历史遗留问题突出

2.5.1 人类活动频繁、保护区内发展相对滞后

由于自然保护区是在实施抢救性保护的理念和背景下建立的，存在缺少系统调查研究、科学规划设计和考虑不周的问题，将大量村庄、集镇、农地、经济林、人工商品林和一些工矿企业等划入自然保护区，致使自然保护区内居民众多，人类活动频繁，自然保护区大多处于老少边穷地区，发展不足尤为突出。

2.5.2 “一地多证”管理混乱

自然保护区内的林地和土地权属管理较为混乱，村民对同一地块持有国土资源部门颁发的土地使用证，也有林业部门颁发的林权证，存在着“一地多证”现象。

2.6 自然保护区能力低，难以实施有效的保护

自然保护区不仅应对保护对象实施有效的保护，还应是科研基地、生态教育基地。然而目前姚安县的3个自然保护区都未能达到这一要求，自然保护区没有得到有效的保护。

3 对策与建议

3.1 加强学习，提高政治敏锐性

3.1.1 认真传达学习相关文件精神

深入学习贯彻《中央办公厅、国务院办公厅《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》、中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅《关于认真学习贯彻甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训通报文件的通知》，坚决把思想和行动统一到党中央、国务院、省委、省政府和州委、州政府的决策部署上来，深刻汲取甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的深刻教训，牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，正确处理好保护与发展的关系[4]。

3.1.2 成立姚安县自然保护区专项督查工作领导小组

将自然保护区督查工作纳入政府议事日程，定期研究自然保护区相关工作。建立完善督查工作长效机制，真正形成常态化、制度化。全面开展自然保护区实地清查，建立问题台账，明确责任部门、整改时限、整改目标和措施，限时注意整改。按谁主管谁负责的原则，全面组织开展湿地、集中式饮用水源保护地的自检自查、监督检查，对各类违法违规问题认真加以整改，切实保护好姚安县的青山绿水[5]。

3.2 将全县生态环境保护和自然保护区建设管理工作纳入绩效考核

全县各级党委、政府和县级各部门要深入贯彻党中央、国务院、省委、省政府和州委、州政府加强生态文明建设和环境保护的决策部署，牢固树立“四个意识”，坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，坚持生态优先、绿色发展，坚持把生态文明建设摆在全局工作的突出地位抓紧抓实，着力建设全省生态文明先行示范区。切实加大自然保护区申报、建设、管理力度。

3.3 开展自然保护区全面调查

组织开展自然保护区综合科学考察，摸清保护区自然资源本底及当地经济建设和居民生产生活需要，确定自然保护区范围，加强自然保护区基础设施、科学考察和监测能力建设，按照总体规划确定的边界，开展自然保护区勘界立标、完善界桩、界碑及宣传标牌建设。

3.4 健全自然保护区管理、管护机构，增加编制，按管护面积落实足管护人员

按照《云南省自然保护区管理机构管理办法(试行)》和《楚雄州机构编制委员会关于州县两级自然保护区管理体制改革的通知》(楚编发〔2017〕(10号)的有关要求，落实管护机构和人员编制， 2018年底前管护人员要基本配齐到位，增加自然保护区专业人员编制。

3.5 加大对自然保护区建设的经费投入

对全县自然保护区的管护设施和设备开展摸底检查，并按照轻重缓急，拟定逐年解决的方案，争取上级专项建设资金，加大州、县财政资金投入力度，逐步解决。重点解决自然保护区管理机构无办公室、无住房、无专用设备、无交通工具“四无”问题。

3.6 妥善解决自然保护区历史遗留问题

深入调查、摸清底数，认真研究、加强对自然保护区的保护和治理，加大对保护区内及其周边地区群众生产生活和经济社会发展的扶持力度，结合扶贫开发，下决心、花大力气解决保护区内及其周边地区群众生产生活问题，帮助山区群众发展特色产业，加大生态补偿力度，管好用好生态功能区转移支付资金，妥善处理自然保护区管理与当地经济建设及居民生产生活的关系，切实解决群众生产生活困难。

3.7 严肃查处自然保护区各类违法违规活动

对全县自然保护区内的项目进行清查，对违规建设项目进行查处，拆除养殖场、烤房等建筑物，并恢复植被。涉及自然保护区核心区、缓冲区的违规活动，要制定退出方案，在实验区开展旅游活动的自然保护区要与自然保护区总体规划相衔接。

保持督查执法高压态势，强力整治自然保护区违法违规建设行为，严肃查处违法违规开发建设问题，坚决遏制自然保护区核心区、缓冲区各类开发项目和其他违法活动，有序各类建设项目。

3.8 妥善处置自然保护区土地重证的问题

全面清查，按照资源公有、物权法定和统一确权登记的原则开展自然资源统一确权登记，实行一块土地核发一个权证，避免“一地多证”现象发生。对自然保护区“一地多帽”进行认真梳理，加强部门联动，建立沟通机制，清理部门职责，形成多元共治格局，全力推动自然保护区及生态环境建设，避免发生新的违法违规问题。

3.9 合理设置矿业权，逐步退出自然保护区内的探矿、采矿

开展保护区内的矿业权核查，制定退出计划，依法依规、有序进行退出，并及时对采矿地实施生态修复。

4 自然保护区体制改革政策建议

针对姚安县自然保护区发展所面临的问题，建议对自然保护区的管理体制进行全面的改革。

4.1 建立科学的自然保护地分类体系

应根据自然保护多目标多属胜特点，借鉴国际上的经验，并与我国自然与社会经济特点相结合，建立完整的自然保护地分类体系，并明确各类保护地的性质与功能，及相应的管理与保护政策。自然保护区应突出其保护生物多样性，以区别于其它类型的保护地。应禁止“一个机构两块牌子”、“一片林子两个区”的管理方式，从而解决目前许多自然保护区多个互相矛盾的目标与功能交织在一起的混乱局面，同时还便于根据自然保护区的性质制定具有针对性的政策与明确的管理要求，促进我县自然保护区的健康发展与生物多样性的有效保护[6]。

4.2 改变目前多部门管理的模式，对自然保护区实行统一管理

建议在国务院行政部门下设立专门的自然保护区管理局，统一负责自然保护区的管理，改变现行的“统一协调，多部门管理”的体制；各省市也应相应设立专门的自然保护区管理部门。

4.3 明确管理职责，实行主管部门的直接管理

应明确自然保护区管理机构由国家自然保护区主管部门直接管理，地方级自然保护区由相应级别的政府部门直接管理。各个自然保护区管理机构作为国家或地方有关主管行政部门的派出机构，负责所在自然保护区的管理。从根本上改变目前管理责任不清、建而不管的状态。

4.4 明确自然保护区的性质与机构定位，实行保护区管理人员公务员制

应明确自然保护区性质与其它自然保护地的区别，禁止一个自然保护区多个属性的做法，即一个自然保护区不能同时为森林公园或其它类型的保护地。应结合总体规划，对现有多个属性的自然保护区给予重新定位与调整。对自然保护区管理人员，应根据自然保护区的特点定编定额、实行公务员制，将自然保护区管理人员的职能从根本上转到保护上来，将自然保护区管理与资源开发经营完全分开，以提高自然保护区的执法能力和保护能力。