张春林 梁小刚

（作者单位：安徽省淮河河道管理局 233000）

一、安徽省淮河干流河道概况

安徽省淮河干流上起洪河口，下至洪山头，全长418km，洪河口至正阳关段河道主槽平滩宽200m左右，堤内行水宽度达到1.5～2.0km，河底高程一般在19～12m，河底比降为1/22000。正阳关至涡河口段河道主槽平滩宽一般为200～500m，主槽深为8.5～14.5m，堤内行水宽度一般600～1000m，行洪区行洪后最大排洪宽度可达10km；河底高程在正阳关至蚌埠段一般为12～8m，河床深浅变化很大，河底高程最高在13m左右，最低达-13.4m，且出现多处深切；该段河底比降为1/33000。涡河口至洪山头段河道主槽平滩宽一般为500～800m，堤内行水宽度600～1000m；河底高程浮山为-5.5m，洪山头为9.5m，而进入洪泽湖，湖底高程为10.5m；浮山以上河底为正比降且较为平缓，浮山以下为倒比降。

安徽省淮北平原支流坡缓流长，入淮主要支流河道有洪河、颍河、西淝河、芡河、涡河、北淝河、茨淮新河等。安徽省淮南山区支流坡陡流短，入淮主要支流有史河、沣河、汲河、淠河、东淝河、窑河、濠河等。其中史河、淠河发源于大别山区，其他河道发源于江淮低山丘陵区。

二、淮河干流岸线利用现状

据调查，安徽省淮河干流两岸现状岸线资源总长734.8km，支流河口、跨（穿）河线路、水利工程、航运工程、取排水口、饮用水水源地、监测站点、生态古迹、其他等9大类岸线占用总长446.3km，占用率为60.7%，其中沿淮干各类建设工程共计564座，占用岸线（扣除生态红线和主要支流河口）长度为220.7km，利用率为30%。其中：淮干左岸岸线资源长378.5km，右岸岸线资源长356.3km，左、右岸岸线资源分别占总资源的51.5%和48.5%。

目前淮河干流岸线的开发利用程度总体较高（长江中游岸线利用率约23.1%），受沿线区域社会经济影响，各河段间利用率存在着较大的差距，淮南市、蚌埠市城市建设区涉及的河段岸线利用程度很高，而阜阳市、滁州市河段因城市建设区离干流较远，其岸线开发利用程度较低。

已开发利用的岸线沿线建设项目中，公路铁路桥梁一般都属于国家和省市主要的交通干线，或对于城市交通有重要作用，多在市、县城城区及附近跨越河段；大中型港口码头也在城区或附近河段布置，其比例占90%以上；一些煤矿码头布置在离坑口较近的水域边。取水口一般布置在城区的上游河段，例如蚌埠市城市取水口布置在蚌埠闸上，考虑水资源保护要求，排水口一般布置在城区或下游河段；输油（气）管道、过河电缆等项目一般在城市郊区或以外河段布置；拦河闸坝的位置是根据水文、防洪、地形地质等条件综合确定的，位置较为分散。

三、存在的主要问题

1.保护与开发利用不够协调

（1）沿淮城市河段饮用水水源取水口、排污口、港口码头、过河电缆等设置错综复杂，甚至部分现有饮用水水源取水口保护范围内已建有码头、排污口等，不能满足饮用水安全要求。

（2）部分城市区河段码头、桥梁等建设密集高，存在影响河道行洪的风险。如蚌埠市龙子湖区占用岸线资源长度17.7km，建有跨河桥梁、线路共8座（条），同时还分布各类码头渡口7个，岸线开发密度较高。

（3）部分生态古迹河段内建设有不利于生态保护的建设项目。如淮南淮王鱼种质资源保护区内建有化肥厂、盐业公司、酒厂等排污口，对淮河干流存在着防洪、供水、水生态和水环境的安全隐患。

2.岸线资源的供求矛盾突出

岸线是有限的宝贵资源，具有不可再生性和稀缺性，尤其是同时满足河势稳定、水深条件优越、陆域宽阔、对外交通方便的岸线资源更是稀缺。随着国家对岸线管护的日益重视，2018年国务院出台了《淮河生态经济带发展规划》，安徽省也要求参照《水清、岸绿、产业优美丽长江（安徽）经济带实施方案》，借力淮河生态经济带发展规划，打造省内淮河生态经济带。一系列重要举措对岸线开发利用提出了更为严格的限制条件，地方经济的不断快速发展，对岸线资源的需求与日俱增，经济发达地区岸线开发利用需求迫切与资源紧缺的矛盾日益突出。

3.有效的管理体系尚未形成

淮河岸线既具有行洪、保护水生物生境和维护河流健康的自然功能，又是跨河桥梁、港口码头、取排水口等涉河工程建设的土地资源载体，其功能的多样性也决定了其管理上的复杂性。涉及地方各级政府及水利、环保、旅游、渔业、交通等部门均在履行和实施相应的保护、管理和开发利用的职责，其资源的保护工作应统筹协调。但目前各类开发利用及行业管理之间缺乏有效的沟通协调机制，保护和管理的职责交叉、关系不顺，各地方和行业在河湖的管理和开发利用中不可避免地以自身局部利益为重，淮河岸线的综合管理难以实现，已无法满足经济社会可持续发展的需要和维护河道健康生命的保护要求。如何在保护的前提下对淮河岸线进行科学有序的开发和利用，有效协调岸线开发利用和防洪、水资源保护及供水、水环境安全之间的矛盾，实现岸线资源的永续利用，已成为水利管理工作的重点和难点之一。

四、岸线管理与保护对策

1.岸线管理与保护的原则

（1）坚持保护优先，绿色发展。将淮河干流岸线资源的保护放在突出的位置，岸线利用要以不影响淮河防洪安全为前提，不破坏河势稳定，不与生态环境和人文古迹相冲突，以满足人民群众饮水安全等公益性项目为先，严控岸线利用，严禁非法、随意、无序岸线利用，做到绿色发展。

（2）坚持统筹兼顾，协调发展。从综合利用岸线资源的角度出发，统筹防洪保安、城市发展、土地利用、环境保护等之间的关系，兼顾上下游、左右岸、地区间、行业间的岸线需求，合理布局生产、生活、生态岸线，协调好整体利益与局部利益关系，实现岸线资源的经济、社会与生态等综合效益。

（3）坚持集约节约，高效利用。岸线资源属于不可再生的宝贵资源，要最大程度节约岸线使用，特别是城镇河段，注重提高岸线集约化程度，尽量集中建设港口、码头、锚地、服务区等设施，实现岸线资源配置和利用效率的最大化。

（3）坚持因地制宜，突出重点。充分考虑沿淮地区经济社会发展的合理需求，协调好需要与可能、规划与现状、近期与远期的关系，突出生态安全、防洪安全、饮水安全，因地制宜地保护与利用岸线。

（4）坚持依法依规，严格管理。坚持政府和市场协同发力，不断完善政府调控能力，充分发挥市场配置作用，逐步建立公平公正、积极有效的岸线保护与利用相结合的管控机制，以制度促进管理长期有效，强化监督执法，严格行政审批，实现岸线资源使用的法制化、规范化。

2.实施岸线利用控制线管理

淮河干流岸线控制线是指沿河流水流方向，为加强岸线资源的管控而划定的控制线，分为临水控制线和外缘控制线。

临水控制线，是指为稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流健康生命的基本要求，在河岸的临水一侧顺水流方向或湖泊沿岸周边临水一侧划定的管理控制线。外缘边界线，是指为保护和管理岸线资源而划定的岸线外边界线。采用河湖管理范围线作为外缘边界线，一般以堤防工程背水侧管理范围的外边线作为外缘控制线，对无堤段河道以设计洪水位与岸边的交界线作为外缘控制线。堤防工程管理范围的外缘线一般指堤防背水侧护堤地宽度，1级堤防护堤宽度为堤宽度为30～20m。

3.实施岸线利用功能分区管理

根据岸线的自然属性、经济社会功能属性以及保护和利用要求，划分岸线区段，明确各岸线区段的功能定位、保护与利用要求，将岸线功能区划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区共4类。

（1）岸线保护区的重要河势敏感区岸线、列入省级集中式饮用水水源地岸线、列入生态红线的河道岸线、已在建重要水利设施岸线，要结合保护目标，有针对性地进行管理，确保保护目标的实现。

（2）岸线保留区的管理须重视岸线开发利用条件，岸线开发利用行为应与流域防洪规划相适应，严格控制工程建设标准，不得建设影响行洪的项目。对于河势不稳定，或河道治理及河势控制方案不明确而不具备岸线开发利用条件的岸线保留区，区内建设项目不得影响防洪安全、河势稳定，不得影响后续可能的河势控制工程的实施。以生态保护为主划定的保留区，应明晰各保留区的主要保护对象，严禁违反相关法律法规的岸线利用行为。对于因水利风景区、生态公园等特定目标而划定的保留区，只允许建设符合相应目标的工程项目，不得用作其他用途，不得建设工业港口、货运码头等生产设施。

（3）岸线控制利用区管理，应强调控制和指导，实现岸线的可持续开发利用。对于目前开发利用程度较高，继续开发利用可能影响防洪安全、河势稳定、水资源保护等而划定的岸线控制利用区，在区内应严格控制新增项目，控制合适的开发利用密度，减小累积叠加影响。对于布局不合理的开发利用项目进行必要的调整，如优化整合、外移搬迁或升级改造等。

（4）岸线开发利用区，须控制开发利用密度，尽量减小累积叠加影响，其开发利用行为应协调处理好与已有项目的相互影响。

五、结语

岸线的开发利用应遵循“保护优先、严格管理、高效利用、可持续发展”的总体策略，要逐步解决淮河干流岸线目前存在的问题，规范今后岸线利用行为，必须落实岸线利用管理规划，实施岸线控制线和分区相结合的管理方式。在确保防洪安全、河势稳定、供水安全，满足生态环境保护等要求的前提下，妥善处理岸线开发利用与保护的关系，发挥岸线的多种功能，达到岸线资源的可持续利用，服务淮河生态经济带建设的目标■