骆平 周巧生

摘 要：构建新时代“亲清”新型政商关系是从严治党和净化政治生态、促进政府职能转变和促进“两个健康”发展的现实需要。纯洁政治生态、重塑政商关系，关键在治“政”。新时代构建“亲清”新型政商关系要以制度创新为基础，理顺“政”与“商”关系;以建设服务型政府为出发点，厘清“政府——市场”的关系;以增强民企获得感为落脚点，夯实思想基础以及以构建大统战工作格局为着力点，形成强大合力。

关键词：新时代;新型政商关系;双向评价机制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.003

[中图分类号]D630;F279.27  [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2019）05-0015-06

一、问题的提出与简要文献述评

政府与市场的关系向来都是经济学研究的核心问题。政商关系是发展社会主义市场经济重要的一环。进入新时代，尤需构建一个健康、清廉、透明和公开的政商关系。2016年3月4日，习近平在参加全国政协十二届四次会议民建、工商联委员联组会时指出，要构建“亲”“清”新型政商关系。他强调，对领导干部而言，所谓“亲”，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓“清”，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓“亲”，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓“清”，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营[1]。党的十九大报告也深刻指出，要“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”[2]。这说明以习近平同志为核心的党中央高度重视构建新型政商关系，为正确处理政府和企业关系、建立廉洁政治、激励企业家创新、支持企业发展提供了根本思想遵循和行动指南。

通常而言，政商关系可分为三个层次，即宏观层面的政治与经济、中观层面的政府与企业以及微观层面的政府官員与企业家，其折射出的是政府与市场、权力和资本的相互关系。政商关系嵌套在中国政治发展进程中，一方面政商关系的演进促进了改革的加快，正常的、良好的政商关系既有利于政治权力在其边界范围内按照党的要求和人民的期待正确使用，又有利于企业按经济规律健康经营，能够促进经济社会发展。另一方面，在政商关系发展偏离轨道之后，则反过来阻碍改革的发展和国家治理现代化的实现，损害党和人民的事业。健康的政商关系，实质就是在中国特色社会主义的大环境下，政府与市场、官员与商人在国家治理现代化的进程中，探求各自权限的边界以及在国家治理现代化的前提下寻求实现各方利益的最佳路径[3]。学界对我国政商关系已有了相当数量和深度的研究，尤其在党的十八大以后进入到一个新的发展阶段。有学者在研究政府与企业的关系时，提出要考虑政治道德、生态坏境的影响。此外企业的社会责任也是政商关系的考虑因素。他们通过对比中西方对政府、企业和公共社会三者之间关系的不同观点和态度，从中整理归纳出三者关系的发展趋势，使之能够更好地为我国政商关系发展提供借鉴[4]。有学者通过对全国大量非公有制企业的各项数据进行整合分析后认为，地域性是影响我国非公有制企业发展的一个重要因素，且这种地域影响在最近十年内有进一步扩张的趋势。地域影响集中体现在地方政府制定的地方政策与地方制度的差异[5]。也有学者指出，建立良好的政商关系，对促进当前我国企业以至社会的健康发展具有极其重要的意义。在新的时代背景下，只有以规范、制约和监督政府权力相结合的综合治理手段，从合理界定好政府与市场、政府与社会治理边界入手，才能建立起健康的政商关系，并同时解决好效率和社会公平正义的问题，真正推动中华民族的伟大复兴和长治久安[6]。总的来看，这些研究对构建新型政商关系的必要性、着力点及构建新型政商关系的保障机制等进行了深入研究和探讨，但研究偏重理论架构，对于“新型政商关系”构建的现实性考察不够充分，数据和案例支撑稍显不足。本文拟在现有研究基础上，从国家、政府、企业关系理论出发，结合本地实践经验，探究在新时代构建“亲清”新型政商关系的路径与方法。

二、构建新型政商关系的内在意蕴

健康政商关系，是一个国家经济活力的润滑剂，也是经济社会平稳发展之必须，构建新型政商关系的意义在于它着眼于新时代中国特色社会主义建设，服务于社会主义市场经济建设，落脚于理顺权力与市场、权力与企业、官员与商人的关系，同时又具有如下意蕴。

（一）构建“亲清”新型政商关系，是新时代从严治党和净化政治生态的题中之义

近年来，中央和各地方出台了一系列促进非公有制经济发展的政策措施，非公有制经济发展面临前所未有的良好政策环境和社会氛围，取得了明显成效。但从查处腐败案件和群众反映情况看，政商关系中官商勾结、权钱交易、行贿受贿等亲而不清和为官不为、懒政怠政、拒商远商等清而不亲问题比较突出，政商交往中的腐败问题仍然严重，这种异化的政商关系损害了国家利益，扰乱了市场经济秩序，阻碍了法治建设，影响了党风政风，侵蚀了党的执政基础。因此，构建亲清新型政商关系可以净化从政环境，助力营造健康向上的政治生态。

（二）构建“亲清”新型政商关系，是政府职能转变的必然选择

习近平指出，党的十八大以来，党和国家出台了一系列关于促进非公有制经济发展的政策措施，形成了鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策体系，非公有制经济面临前所未有的良好政策环境和社会氛围[7]。但是，受长期计划经济体制和思维惯性影响，在不少地方和部门，政府对微观经济活动的干预较多，有效宏观调节较少;运用行政手段直接调控较多，利用经济手段、法律手段的间接调节较少;各项职能大包大揽的多，转移外包出去的少[8]。对非公有制经济发展而言，在政策执行中各种影响公平准入和公平竞争的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”依然大量存在;一些政府部门为民营企业办事效率有待提高;“脸难看、门难进、事难办”的现象在一些地方还屡见不鲜。转变政府职能是全面深化改革的核心议题之一，也对各级政府全面提升行政效能提出了新的更高层次的要求，通过构建新型政商关系，政府部门将不断落实、细化政策，改进行政管理方式，主动减少行政审批和行政许可项目，强化政府服务职能，营造公平竞争的市场环境，使民营企业对党和政府的向心力进一步增强。

（三）构建“亲清”新型政商关系，是新时代形成良好经济生态和促进“两个健康”发展的必由之路

任何国家的经济都不可能保持长期不变的高速增长。我国经济步入新常态，经济增长从高速转为中高速，从粗放增长转向集约增长，从要素投资驱动转向创新驱动，这是我国经济社会发展的必经阶段和新的挑战。对非公有制经济发展的挑战主要体现在：市场需求不振，企业生产经营困难加剧;科技、管理、人才不强，企业转型升级步伐缓慢;金融市场结构失衡，企业融资渠道受限;用工、资金等要素成本上升，企业负担不断加重。对非公有制经济人士成长的挑战主要体现在：有的非公有制经济人士因循守旧，对传统要素驱动的路径过度依赖;有的诚信意识淡薄，热衷官商勾结;有的片面追求经济效益，忽视社会责任;有的信心不足、动力不够，对国家基本经济制度和政治制度认识模糊，甚至于外迁财富、移居海外。简言之，在新常态的大背景下，经济下行压力的加大与非公有制企业经营困难的增多，一些非公有制经济人士思想多元、信心下降等问题重叠交叉，增大了解决问题的难度。构建“亲清”新型政商关系对于坚持社会主义市场经济改革方向、形成良好市场秩序、推动經济可持续健康发展、促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长等意义重大。

三、个案研究：构建新型政商关系的积极探索——重庆市南岸区“双向评价”机制

党的十八大以来，全国各地政府创新体制机制，对“构建新型政商关系”作了卓有成效的探索，比较代表性的有广东顺德模式、浙江义乌模式、上海浦东模式等，为新型政商关系的形成进行了有益的尝试。重庆市南岸区构建的“双向评价”机制正是在这种背景下探索形成的。2012年9月，重庆市南岸区委、区政府制定了《关于在民营企业和有关单位建立“双向评价制度”的实施办法》（以下简称“《实施办法》”），在全市创新建立了“民营企业评价政府部门”和“政府部门评价民营企业”制度。《实施办法》实行近6年，“双向评价”制度不断完善发展，从一年一评到半年一评再到即时评价;双向互动平台系统的上线，实现从书面打分到网上评价的升级;“三评价两制度”的构建，将简单的评价机制转变为一系列解决实际问题的工作制度。实践表明，“双向评价”制度的实施，对于优化政务环境、解决非公有制经济发展难题、提升民营企业履行社会责任自觉性等具有积极意义。

（一）“双向评价”制度的主要做法

1.建立高位协调的组织机构。凡是涉及服务民营经济发展的政府部门都是“双向评价”的对象，因而建立一个能够在不同部门、主体间高阶领导、统筹协调的组织机构尤显必要。在领导层面，南岸区成立了“双向评价制度”工作领导小组，由区委副书记任组长，包括区委统战部部长在内的相关区委常委任副组长，负责“双向评价制度”整个工作的组织领导，确保权威性;在组织层面，把区委办公室、区政府办公室、区纪委监察局、区委统战部、区考核办公室、区总工会、区工商联等部门纳入小组成员，定期召开联席会议，确保全面性;在执行层面，在领导小组下设办公室，由区委统战部副部长、工商联党组书记兼任办公室主任，负责“双向评价制度”日常工作的开展，确保专业性。

2. 设立科学评价指标。评价指标包括指标作用的对象（范围）和项目（内容），在综合借鉴国内外先进评价体系标准和兼顾地方发展特色和承受度的基础上，南岸区委统战部建立了一套科学合理的 “双向评价”指标体系。一是民营企业评价政府部门。从对象上看，受评的政府部门范围共分6大部分，即区级职能部门、经济板块（管委会）、镇和街道、经开区部门、市级部门驻区部门以及能源保障部门，涵盖所有为民营经济发展服务的政府机构。从项目上看，民营企业评价政府部门主要从办事效率、服务态度、依法办事、工作业绩和政策落实等5个方面13个子项进行，采取百分制，逐步分层加权计算并汇总结果。二是政府部门评价民营企业。从对象上看，主要从全区规模以上工业企业、商贸企业，资质以上开发、建筑民营企业以及被区委统战部确定的民营经济代表人士所在企业等重点骨干民营企业中确定200家民营企业作为考核对象;从项目上看，政府部门从政治表现、诚信经营、企业发展和社会责任等4个方面16个子项对民营企业进行评价，采取百分制，逐步分层加权计算并汇总结果。

3. 着力构建“三评价两制度”体系。南岸区委统战部创新考评方式，运用信息技术系统，依托“双向评价”网评平台，着力构建“三评价两制度”体系。“三评价”是指“即时评价”“半年评价”和“年度评价”。民营企业在办理日常事务时，对职能部门的服务质量可在网评系统即时评价;每半年由民营企业对政府职能部门进行一次综合评价;年底由职能部门与民营企业进行一次相互评价。三次评价结果分别以10%、35%、35%计入全年得分，政府评价民营企业以年底综合评价得分计入总分。同时，区委、区政府出台文件配套建立“两个制度”，保证企业反映的问题及时解决。一是建立行业季度座谈会议制度，现场办公解决“个案”问题。对“三评价”反映突出的个案问题，由区工商联按照建筑开发、工业、商贸流通三个行业分类汇总，每个季度分别召开座谈会议，由职能部门负责人现场答复解决，企业随后对职能部门评分。二是建立民营经济发展联席会议制度，系统研究解决共性问题。对带有共性、单一部门难以解决的问题，由区委建立联席会议制度研究提出解决方案，区委、区政府督查室对落实情况跟踪督查，并纳入效能监察。

4. 强化评价结果运用。南岸区委统战部充分运用“双向评价”制度成果，强化评价制度的正激励作用，有力保障了“双向评价”制度的开展。一是将对政府部门的评议结果纳入年度目标考核，具有“一票否决”的效力。二是将政府部门按分值高低分别评为“年度服务民营企业优秀单位”“年度服务民营企业满意单位”“年度服务民营企业不满意单位”。其中，在年度服务民营企业满意及以上单位中按分值选出10家评为“年度民营企业之友”，由区委、区政府公开表彰，而“年度服务民营企业不满意”的单位领导班子须向区委、区政府写出书面检讨，并限期整改。截止到2016年，全区共有80个“优秀民营企业之友”获得表彰，组织、纪检部门共约谈8个职能部门，作出组织处理5人次、行政警告2人次。三是在受评民营企业中按分数高低评出20家“年度优秀民营企业”，由区委、区政府予以表彰，其结果将作为非公有制经济代表人士综合评价、政治安排的重要考量。2014年，区非公有制经济代表人士在重庆市、区两级人大代表、政协委员中的人数较往届增加17人。同时，参政议政的活力进一步被激发，质量显著提高。仅2017年，南岸区民营企业家政协委员和大人代表就提交了个人提案议案和集体提案200余篇[9]。

（二）“双向评价”制度的主要成效

1. 创新行政管理方式，促进政府职能转变。创新行政管理方式、提供优质公共服务既是政府职能转变的结果，也是构建服务型政府的必由之路。“双向评价”制度变“软约束”为“硬指标”，让南岸区各职能部门在努力改善服务质量、提高办事效率等方面有了充足的动力，“脸难看、门难进、事难办”现象明显减少。区统计局在2012、2013年连续两年在“双向评价”中位列第一，与其实施企业一套表网上直报系统、减轻企业统计人员负担、主动提供各项经济和发展数据、积极为企业争取发展资金等“优化服务”举措密切相关。区商委主动为电商企业牵线搭桥，积极与重庆国际电子商务产业园对接，促成29家企业入驻园区，“靠前服务”赢得先机;区建委在项目审批环节主动与规划、国土部门协调，在“协同服务”上创造新成绩。不仅如此，通过“双向评价”结果的通报，各部门之间可以非常直观地查找差距、相互促进。2013年，在参评的70个职能部门中有31个相比上年排名上升，有12个部门排名上升20位以上，有2个部门上升40位以上。2014年，区南山街道办事处主动与其他部门沟通、吸取经验，增强靠前服务意识，积极为民企提供資源和信息共享、促进企业新发展，其排名从连续两年垫底到跃升为第12名，2015年又升至10名。

2. 破解民企发展难题，优化民企发展环境。“双向评价”制度施行以来，南岸区各部门积极思考、努力作为，主动破解民企发展难题，优化民企发展环境。一是权力下放、简政便民，解“效率低下”之难。区各审批部门坚持在办事窗口推行“公开承诺制”“首接首问制”“一次性告知制”和“限时办结制”等工作制度，减少办事环节，提高办事效率。南岸区27个审批职能部门取消审批项目11个、减少审批环节237个，压缩审批时限1 761个工作日，提速34.1%。2012年至2017年，通过双向评价共收集解决企业反映的意见建议850余件，办理满意度达92%。二是多方联动、主动出击，解“融资不畅”之难。由区金融办牵头，区工商联、区经信委、区工商分局参与，积极推进与金融机构的合作与联系，争取资金扶持中小企业;区政府每年划拨5亿元作为扶持民营经济发展的专项资金，重点用于企业创新技术、引进先进设备、扶持上市企业重组、鼓励类产业投资贷款贴息等;2013年共减免102家民营企业民工工资保证金5 200万元，极大减轻民企负担。环境优化让民营企业对南岸区发展充满信心，2011年全区民营经济完成增加值204亿元，而到2013年这一数值增长到417亿元，规模以上企业数、从业人员人数、占全区GDP比重等都有了非常大的提升。

3. 督促民企守法诚信，积极履行社会责任。通过“政府部门评价民营企业”这一途径，企业对自身发展的优劣势有了更为清晰的认知和了解，对督促民企守法诚信、积极履行社会责任有着巨大的推动作用。一是诚信之风进一步得到提倡。2014年南岸区20家企业出资330万元发起成立“道德风尚基金”，在全区企业中鼓励诚信经营、树南岸企业形象。二是互助之风进一步得到彰显。在南岸区工商联的倡导下，全区各企业踊跃参与“三带动”活动，即大中企业带动小微企业、商会带动小微企业、企业和商会带动大学生创业就业。通过这种以大带小的方式，积极实现大企业、小微企业共同发展。到2015年6月，南岸区已有60余家大中型企业与220家小微企业签订了帮扶协议，全区各商会也与280余家小微企业结成“帮扶对子”。三是积极回馈社会，在脱贫攻坚战中主动作为。2017年，南岸区委统战部、工商联在塘坎村建立“青年企业家联合会实践基地”，青年企业家主动深入村中走访调研，对困难户开展精准扶贫，通过产业链帮扶发展村种植业、养殖业，促进农民就业，稳步增收，增强了青年企业家富而思源、富而思进的信心和决心[9]。

四、构建新时代“亲清”新型政商关系的路径选择——“双向评价”机制带来的启示

（一）构建新型政商关系，要以制度创新为基础，理顺“政”与“商”关系

新时代构建新型政商关系，一方面需要非公有制企业加快转型升级，建立现代企业制度，增强科技创新能力;另一方面政府部门也要加快公共服务体系建设，当好非公有制企业的“服务员”和“娘家人”，同时督促非公有制企业积极承担社会责任，引导非公有制经济人士健康成长。所以，解决问题的关键在于构建一种既能推动政府为非公有制企业发展营造宽松的政策环境、优质的服务环境和良好的社会环境又能有效促使非公有制企业正视自身问题、担负社会责任的制度。“双向评价”将“民考官”和“官评民”有机结合，既是公共治理评价精神在基层政府职能转变中的体现，也是构建新型政商关系的需要。从“清”的要求看，“双向评价”制度通过硬性制度安排、制度操作性强的规章和严格督查将政府和企业的行为纳入法制轨道，这种“自上而下”的设计强化了法规制度建设，廓清政府与市场的活动边界，纠正政府行为的“越位”“错位”和“虚位”，压缩其“权力寻租”空间，促成政府依法行政、企业守法经营的良好局面。从“亲”的要求看，“双向评价”又耦合政府要为企业发展创造良好环境、企业要富而思源、回馈社会等要求，从而推动政府与企业的良性互动，企业家行为逐渐从过去“找权力”转向“找市场”，将心思从“如何与官员沟通”转向“如何创新技术、改善管理等市场竞争和回报社会的本源上来”。“双向评价”制度是构建新型政商关系的积极探索，更为促进“两个健康”发展提供制度保障。

（二）构建新型政商关系，要以建设服务型政府为出发点，厘清“政府——市场”的关系

构建新型政商关系，首先必须处理好“政府——市场”的关系。政府与市场不是“此消彼长”而是“共生互补”的关系，即既要让市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。尤其是作为“政”的一方，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革。通过“双向评价”制度，政府部门主动清理精简涉及民营企业投资管理的行政审批事项和企业收费，规范中介组织行为，降低企业经营成本;主动加强事中事后监管和线上线下一体化监管，营造公平竞争市场环境;主动强化政企联动和健全完善金融体系，破解民营企业发展融资难、融资贵问题，盘活存量资金，拓宽融资渠道。从这个意义上说，“双向评价”制度优化政府科学管理能力，创新行政管理方式，为南岸区建设服务型政府打下了良好的基础。同时，服务型政府必须以公开和透明为原则。“双向评价”制度强调公平、公开、公正，无论从评价指标的设立、评价体系的构建，还是评议过程、评议结果都通过报纸、电视和网络等媒体向公众公开，增强政府公信力和执行力，促进做与不做一个样、做多做少一个样、做好做坏一个样、以文件落实文件、以会议落实会议等问题的解决。在广大非公有制企业逐渐认同这个制度的同时，服务型政府建设的目标也就更近了一步。

（三）构建新型政商关系，要以增强民企获得感为落脚点，夯实思想基础

获得感、成就感是民营企业增强经济发展信心的重要来源。“双向评价”制度为民企增强获得感构筑坚实平台，它既为企业与政府之间搭建了政企沟通、信息反馈与交流的平台，也为企业开辟了表达愿望和诉求的渠道，激发了非公有制经济人士参政议政的热情。如2017年，南岸区民营企业家政协委员和大人代表就提交了个人提案议案和集体提案200余篇，向市工商联提交集体提案1份，参政议政的质量显著提高。同时，政府部门不断落实、细化政策，改进行政管理方式，强化政府服务职能，营造公平竞争的市场环境，使民营企业对党和政府的向心力进一步增强。在这一过程中，民营企业不断创新发展、做强做大，并主动回馈社会，在创造经济效益的同时也创造社会效益;广大非公有制经济人士积极践行“爱国、敬业、创新、守法、诚信、奉献”价值观，争做优秀中国特色社会主义事业建设者，最终形成政府、企业、社会多赢局面。

（四）构建新型政商关系，要以构建大统战工作格局为着力点，形成强大合力

一些地方政府部门在服务非公有制经济的过程中，“九龙治水、多头管理”的现象仍在一定程度存在，致使行政管理力量分散，难以形成合力。“双向评价”制度坚持党总揽全局、协调各方的原则，形成党委统一领导、统战部牵头协调、各有关部门各负其责的机制，是南岸区尝试构建大统战工作格局的一次积极实践，促成“党委重视、政府支持、非公有制企业广泛参与”的良好局面，有力促进了新型政商关系的建构，也必将在其他领域产生深刻影响。

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责任编辑：朱   列