段孝翔 王慧如

【摘 要】 为更好地促进我国航标事业发展，分析我国航标管理中存在的问题，结合实际情况，对有关问题提出建议：渔业航标划归交通部门管理;明确交通运输部有关机构和地方交通部门管辖范围;航标委托执法;法律明确航标建设、养护机构职责;《中华人民共和国航标条例》与《中华人民共和国航道法》相衔接;规范“专用标”名称等。通过相关建议，希望能更好地促进法规完善，促进我国航海保障事业发展。

【关键词】 航标条例;法规;修订;虚拟航标

0 引 言

1995年12月，国务院发布《中华人民共和国航标条例》（以下简称《航标条例》），并于2011年进行了修订。《航标条例》对航标的适用范围、管理主体、航标保护、法律责任等作了详细规定，是航标管理的主要法规，对保障我国航标事业的发展起了重要作用。然而，随着近年我国航标事业的迅猛发展，一些新式装备应用于航标（如虚拟航标）、体制上的创新（直属海事系统事业单位分类改革、航保体制改革等）、《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国航道法》的修订和出台，都对《航标条例》产生了一定影响。这些情况的出现都使得《航标条例》的规定不能适应实际的要求，迫切需要对《航标条例》进行相应修订。

1 现行《航标条例》中存在的问题

1.1 同一层级航标管理的“多头管理”

《航标条例》第3条规定：“国务院交通行政主管部门负责管理和保护除军用航标和渔业航标以外的航标。”渔业航标和交通航标商用性较强，使用普遍且数量多，因此出现的问题也较多。具体表现为：有些地区由于海岸陆域资源有限，渔港与商港交错分布（如长江口横沙水道），导致渔业航标与交通航标交错配置;有的地区渔区与交通商业航道交错，常出现渔网侵占航道及航道内渔船被商船碰撞事件，这多少与渔业航标和交通航标各自独立设置及管理存在一定关系。

《航标条例》中并未明显区分对各类航标的管理，实际上各职能部门也都是依《航标条例》对各自航标进行管理。2018年《深化党和国家机构改革方案》将原农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部，使得船舶检验的管理统一于一个部门。鉴于此，也可以将农业农村部的渔业航标的管理权限划归交通运输部，由交通运输部统一负责沿海航标的管理。

1.2 交通运输部有关机构与地方部门航标管辖范围存在交叉

《航标条例》第3条将国务院交通行政主管部门设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构和县级以上地方人民政府交通行政主管部门统称为航标管理机关。这几个部门都拥有对各自辖区航标管理的权限，由此出现管理范围交叉。这种情况尤其表现在设置有国务院交通行政主管部门所属流域航道管理机构、海区港务监督机构的地方。虽然交通运输部有关文件对我国管辖海域航标管理作了划分，但部门规范性文件效力低于国家法规，而且目前国家有关部门尚未对海域划分行政区划，导致沿海地方政府部门管辖海域范围不明确，与交通运输部所属机构管辖范围产生冲突。

建议在《航标条例》中进一步明确交通运输部和地方人民政府交通运输主管部门对航标管理的权限。交通运输部主管全国航标管理工作，其设立的有关机构（流域航道管理机构、海事机构）具体负责所辖区域的航标管理工作;县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管除交通运输部有关机构管辖区域以外的本行政区域的航标管理工作。

1.3 沿海航标管理存在跨地区监管问题

《航标条例》第3条明确了海区港务监督机构对辖区航标的管理职能，负责管理和保护本辖区内除军用航标和渔业航标以外的航标。但海区港务监督机构目前仅有天津、上海、广州、海南等海事局，对超出4个地方行政区划之外的一些航标的日常监管往往难以具体执行到位。交通运输部海事局有关文件将跨地区航标处的行政管理划归直属海事局。直属海事系统事业单位改革前，跨地区的航标处（站）具有航标行政管理职责，可以对危害航标的行为进行监督处罚;改革后，航标处（站）无行政管理职责，有些行政管理工作只能由跨行政区的直属海区局落实。

交通运输部海事局有关文件已将专用航标的部分管理权限调整至各直属局管理，建议下一步在《航标条例》中将沿海航标的行政管理职责明确为交通运输部及其所属海事局。

1.4 航标管理机关一线监督管理存在薄弱点

直属海事系统事业单位改革，将航标处等单位成建制划转到航海保障机构，导致沿海海事执法机构在航标监管尤其是在一线航标执法监管中出现了真空。虽然航海保障机构仍纳入海事范围，各地海事执法机构也为航标监管作了大量努力，但海事执法机构在航标技术检测、远程遥测监管等方面仍存在一定薄弱之处。如《航标条例》第9条要求航标应处于良好的使用状态，但对海事执法机构而言，这一“良好的使用状态”的认定存在技术困难;有的航标远离陆地，分布在远海孤岛等地，海事远程监管手段薄弱。

笔者建议航海保障机构尤其是航标处逐步向第三方检验检测机构过渡，并取得相关资质，对包括专用航标等航标提供技术检查、鉴定等服务。航标执法监管由海事执法机构委托航海保障机构（航标处）承担。航海保障机构本身具有社会公益服务职能，对及时发现并获取远程海上和陆上航标受损情况方面有一定的优势，可为海事机构提供有关技术支持，满足《中华人民共和国行政处罚法》第19条委托执法有关要求。

1.5 航标监管执法处罚力度偏弱、处罚标准过低

《航标条例》制定已近25年，其相关条款已不适应现在实际需求。虽然《航标条例》在2011年进行了部分修订，但只是对其第24条援引法律名称进行修订，未对其他内容作实质变更。比如：第6条第2款中关于专业单位设置的专用航标，对业主故意或没有保持航标正常效能的行为，并无明确处罚措施;第22條对“危害航标及其辅助设施或者影响航标工作效能”的行为，“可以并处2 000元以下的罚款”，相关处罚金额过低，甚至不能抵消航标本身的资产价值。过罚不相当，一方面不利于海事机构有效监管，另一方面也不能体现法规的权威和威慑力。

建议对专业单位未遵守国家标准、行业规范，未能保证所设航标处于正常效能并且未采取有效措施应对的行为，给予不低于5万元的罚款。对一些危害航标及其辅助设施或者影响航标工作效能的行为造成严重后果或构成犯罪的，建议依照《中华人民共和国刑法》第117条、第119条以“破坏交通设施罪”追究其刑事责任。

2 航标建设养护中遇到的问题

2.1 航标建设养护机构法律法规并未明确

自2012年起全国直属海事系统开展事业单位改革以来，由于改革的快速推进，相关法律法规的修订程度滞后于实际需求，以致法律、法规并未对新组建的航海保障机构给予明确定位。虽然2017年国务院法制办制定的《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《海上交通安全法》（修订意见稿））第30条以“航标维护单位”明确航标建设养护单位名称，但相关草案尚未正式出台。法律法规对航海保障机构定位不明确，导致航海保障机构在履职尽责中及航标纠纷中主体地位不明，不利于国有资产的保护。

建议在《航标条例》中“设置航标养护”的章节，并以条文明确交通运输部所属机构（流域航道管理机构、航海保障机构）具体负责实施所辖区域公用航标建设、养护职责。

2.2 航标建设养护中存在的问题

航标是为船舶提供助导航服务的，航标在设计选址建设时，更多考虑的是航道水文、船舶通航安全等，因而有时会选址在港区或作业码头，甚至是海关特殊监管区或对外开放区域等。这都不可避免地占用部分空间，在对占用的这部分空间权属认定上，目前法律、法规和其他规范性文件均未涉及;虽然《海上交通安全法》（修订意见稿）第29条第1款要求国土、海洋行政管理部門应当保障航标设施和装置的用地、用海，但这一草案尚未正式出台，而且也未对已产生的权属情况给予定性。在航标养护作业时，有时也会遇到一些单位不配合或者不同意甚至是阻挠等情况，相关部门也无能为力。《沿海航标管理办法》第33条规定航标管理机构在进行监督检查时，任何单位和个人不得拒绝或者阻挠，应为其提供方便。但是，考虑到航海保障机构（航标处）已整体划转成事业单位，不再行使航标监督检查职责，仅履行建设养护职能。这一条款并不能有效保障航标管理机构建设、养护航标的权利。

建议在《航标条例》中明确有关部门配合设置建设公用航标，保障通航安全的义务。针对航标养护作业时遇到相关单位不配合甚至是阻挠的情况，建议在《航标条例》中明确，航海保障机构（航标处）在按照国家规范标准进行航标养护作业时，相关单位应提供相关便利，不得阻碍航海保障机构（航标处）为保障航标效能而进行的正常作业，对不配合甚至是阻挠的行为由海事执法机构责令改正并予以罚款，构成违反治安管理行为的由公安机关予以处罚。

3 《航道法》与《航标条例》的衔接问题

《航道法》的出台从法律上规范航标的功能定位，航标成为航道的附属设施。《航标条例》与《航道条例》在《航道法》下共同构成交通水路法规系统水运基础设施法规子系统。

《航道法》第2条明确界定了航道的范围。因为航道也包括航标等设施，而航道的范围限制使航标使用范围有所缩小。虽然《航道法》第22条对航标的设置作出排他性规定，指出航标的设置、养护、保护和管理，依照有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准的规定执行，但目前有关法律、法规或标准尚未对航标设置范围作出要求。

建议在《航标条例》中明确航标应根据实际需要来设置，而不应当局限其范围，为远期在专属经济区、外海可能设置航标作准备。

4 “专用航标”定义不清

《沿海航标管理办法》第2条第3款在定义“专用航标”时，不仅将“用于标识特定水域或水域特征的标志”的航标列入其中，也将专业单位依照《航标条例》第6条第2款设置的航标列入其中。这就导致“专用航标”一词多意，实际生活中容易产生指代混乱，既可以为“指示特定水域”的航标，又可以为专业单位设置的航标。在海事行政许可中，“专用航标的设置、撤除、位移和其他状况改变审批”是一项重要的许可项目。许可的本意是对《航标条例》第6条第2款行为进行规范，而“专用航标”指代扩大，无形中增加了行政许可的适用范围。

《中国海区水上助航标志》将用于标识特定水域或具有水域特征的标志称之为“专用标志”，相对而言比较规范，但考虑到日常简用习惯（容易将专用标志简称为专用标），专用航标也容易简称为专用标，容易产生歧义。《内河航标管理办法》第33条中将专业单位所设置的航标统称为“专设航标”，名称相对规范且不容易产生歧义，但专业单位同一行为在内河和沿海航标管理中命名有所不同则不利于管理。在《内河助航标志》中，专用标志指的是管线航标和专用航标，容易产生“专用标”简称歧义问题。

《航标条例》第6条第2款中的专业单位设置航标更多的是从航标属性出发，划分为公用和专用（自用）。国际航标协会制定的《海上浮标制度规则》是从水域的特性出发的。建议今后在《航标条例》或标准修订时，对有关名词重新定义。对专业单位依《航标条例》第6条第2款建设的航标统称为“专用航标”，与《航道法》中规定的专用航道保持一致。将《内河助航标志》与《中国海区水上助航标志》规定的“专用标志”改为“专殊标志”，对其中所设的“用于标识特定水域或具有水域特征（锚地、禁航区、海上作业区、分道通航区、水中构筑物、娱乐区、水产作业区和横越区等）”的航标称作“专设航标”;对内河规范中专用标志下的“管线标”不作变化，仍列于原内容之下。