王洁宁

王 浩*

2017年11月28日住房和城乡建设部发布了新版《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)(以下简称“新标准”)，并于2018年6月1日实施。新标准是在新的时代背景下，适应风景园林行业发展需求，对《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2002)(以下简称“旧标准”)的修订。

城市绿地分类是城市对绿地的规划、设计、建设、管理和统计的技术基础。廖远涛[1]等以2002年旧标准颁布为转折点，将中国的城市绿地分类分为2个阶段：2002年之前，中国还未有统一的绿地分类标准，有关的行政主管部门、研究部门和学者从不同角度提出多种绿地分类方法[2-4]；2002年之后，建设部颁布了《城市绿地分类标准》，统一了绿地分类。至2018年，旧标准在城市绿地统计的口径统一、绿地系统规划的编制规范、城市绿地规划管理的沟通衔接等方面发挥了积极作用。但同时，也有规划、管理等部门从学术和实践等不同角度对旧标准提出一些疑问，主要集中在公园绿地的分类与统计[1，5-6]、生产绿地的统计、其他绿地的分类[7-10]等问题上。针对以上问题，国内学者与行政管理人员展开了讨论，例如：周聪惠、金云峰[11]在“精细化”理念下提出了城市绿地复合型分类框架，并应用于佛山市城市绿地系统规划修编中；贾俊[12]对公园绿地和其他绿地的进一步分类进行了探讨。与此同时，国家生态文明的建设部署将绿地的规划建设管理提高到了前所未有的高度。新标准的出台，正是在新时代背景下，适应风景园林行业发展需求的及时雨。

本文通过对新旧标准的对比分析，总结新标准的革新亮点，并提出笔者的存疑思考，以期与广大读者交流探讨，正确的理解和使用新标准。

1 新旧标准对比分析

1.1 总则

新旧标准在总则部分均为三款条文，第一款说明了编制标准的目的，第二款是标准适用范围，第三款为补充规定。在相同的形式下，内容却有所变化。

1)绿地的范畴不同。

新旧标准对绿地的概念均描述为：自然植被和人工植被为主要存在形态的用地，包括城市建设用地范围内和范围外2个层次。旧标准对城市建设用地范围外的区域界定模糊，从其他绿地的概念可推导出旧标准的“城市建设用地范围外的区域”是建成区以外规划区以内的范畴。新标准则明确提出城市绿地是指城市行政区域内的用地，因此新标准的“城市建设用地范围外的区域”是指市(县)域范畴。

2)编制(修订)标准的社会发展目标不同。

从第一款条文说明可知，旧标准针对中国快速城市化阶段出现的问题，主要研究了城市建设用地范围内的绿地，以期改善城市生态环境，促进城市的可持续发展。因此，旧标准的编制针对的是中国城市化发展目标。新标准是在中国政府致力于打破城乡二元结构，提出城乡统筹一体化发展战略思想的背景下修订的。因此，新标准特别强调对广义绿地的理解，增加了对城市建设用地范围外的区域绿地的研究与分类，以适应城乡统筹的发展目标。

1.2 绿地分类

新旧标准在绿地分类部分均为四款条文，肯定了绿地应按主要功能进行分类，采用大类、中类、小类3个层次。不同之处主要包括以下几个方面。

1)分类代码的扩充。

旧标准采用了英文字母与阿拉伯数字混合型代码，新标准为与城市用地分类代码相对应，在保留了英文字母与阿拉伯数字混合型代码的基础上，增加了英文字母组合型代码，并应用于附属绿地和区域绿地的分类中。特设了尾号为9的类别，表示同一层级中其他不能一一列出的内容。同时，新标准依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称《城市用地分类标准》)，通过“城市建设用地内的绿地分类和代码”和“城市建设用地外的绿地分类和代码”2个表格加以区分城市建设用地内外的绿地，实现了对市域范围内所有的建设用地和非建设用地中绿地的全覆盖。

2)大类内容的调整。

旧标准将城市绿地分为公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地5个大类。新标准减去了生产绿地大类，增加了广场用地大类，变更其他绿地名称为区域绿地。因此，新标准的5大类绿地分别为：公园绿地、防护绿地、广场用地、附属绿地、区域绿地。

3)公园绿地的调整。

旧标准将公园绿地分为综合公园、社区公园、专类公园、带状公园、街旁绿地5个中类和全市性公园等11个小类。新标准按照功能主导的分类原则，取消了以形态命名的带状公园中类，和以位置命名的街旁绿地中类，增加了以户外游憩为主要功能的游园中类；取消了难以根据规模和布局区分的全市性公园和区域性公园2个小类，取消了在实际管理和统计工作中判别困难的居住区公园和无“用地独立”规划属性的小区游园2个小类，根据实际建设情况将专类公园7个小类调整为6个，将儿童公园和风景名胜公园归为其他专类公园，拓展了历史名园范畴，增设了遗址公园。

4)防护绿地的调整。

按是否为城市建设用地的评判标准，将旧标准中描述的防护绿地范畴“包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组图隔离带等”分为城市建设用地内的防护绿地(G2)和城市建设用地外的区域设施防护绿地(EG3)。新标准的防护绿地包括卫生隔离防护绿地、道路及铁路防护绿地、高压走廊防护绿地、公用设施防护绿地等，并强调其用地的独立性和游人的不宜进入要求。

5)广场用地的增设。

为与《城市用地分类标准》有良好对接，新标准增设了广场用地大类，并明确规定其绿化占地比例宜在35%～65%之间，以游憩、纪念、集会和避险等功能为主。

6)附属绿地的调整。

附属绿地是指附属于各类城市建设用地(除“绿地与广场用地”)的绿化用地，因此附属绿地中类的划定与命名应与城市建设用地的分类相对应。新标准依据2011版《城市用地分类标准》对城市建设用地的分类调整了附属绿地的分类及命名，由8个中类调整为7个。中类名称改为城市建设用地英文代码+G的英文字母组合型代码。

7)区域绿地的细分。

区域绿地是对旧标准中其他绿地的重新命名，但又不同于其他绿地，主要存在2个方面：(1)区域绿地的统计范围较其他绿地更为广泛，扩展至市(县)域范围，实现了城市行政区域的全覆盖；(2)区域绿地较其他绿地进行了中类的细分，根据绿地的主体功能分为风景游憩绿地、生态保育绿地、区域设施防护绿地和生产绿地4个中类，并对风景游憩绿地又细分了风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园和其他风景游憩绿地5个小类。

8)生产绿地的调整。

由于城市建设用地的集约化发展和城市绿化苗木供应的市场化现状，功能单一、占地面积较大的生产绿地逐渐向城市郊区甚至市域范围转移，不再占用城市建设用地。因此，旧标准中作为五大类之一的生产绿地在新标准中成为区域绿地的一个中类保留下来。

1.3 绿地的计算原则与方法

新旧标准在绿地的计算原则与方法部分对数据统计口径、计算所用图纸比例、计算单位和统计数字精度等均有一致的要求，但主要统计指标及计算方法却不相同。

1)修改了绿地率和人均绿地面积的计算方法。

由于对绿地大类进行了新的划分，新标准中绿地率和人均绿地面积2个指标的分子统计发生了变化，均去掉了生产绿地面积，加入了广场用地中的绿地面积，以保证对城市建设用地范围内所有绿化用地的全面统计。

2)增加了城乡绿地率指标。

城乡绿地率指标的计算是5大类绿地(广场用地中的绿地面积)面积之和与城乡用地面积之比，便于反映城市行政区域内所有绿地的情况。

3)调整了绿地统计表。

根据绿地分类的变化，新标准调整了绿地统计表，并强调以下2点：(1)广场用地中仅“广场用地中的绿地”参与小计及合计，便于衔接和延续现行绿地统计指标；(2)城市建设用地范围内仍存在的生产绿地可在小计之前加项，参与绿地率指标计算。

4)取消了城市绿化覆盖率的指标要求。

旧标准3.0.6条款要求城市绿化覆盖率应作为绿地建设的考核指标，但未列出指标的具体计算方法。由于城市绿化覆盖面积包括了屋顶绿化植物的垂直投影面积，不能落实在具体地类上，因此，作为以城乡用地为研究对象的绿地分类，新标准取消了城市绿化覆盖率的指标要求。

2 新标准革新亮点

2.1 突出城乡统筹思想

新标准的主要起草人徐波认为“绿地分类标准必须建立广义的绿地概念、必须具备城乡一体化的意识”[13]，反映了标准修订中城乡统筹的思想。一方面，新标准打破传统园林绿化管理部门的工作范围壁垒，基于市(县)域范围的绿色生态空间来认识绿地并加以分类，扩展了绿地概念的外延，建立广义绿地概念是实现城乡统筹的基础。另一方面，区域绿地的细分在宏观层面为构建功能互补、景观多样、空间延续的城乡一体化绿地系统提供依据，在中微观层面为差别性政策管控具有不同功能的各类绿地的规划建设提供支撑。因此，新标准在健全城乡生态景观格局、综合利用城乡生态游憩资源、促进城乡生态资源统一管理等方面做好了准备。

2.2 强调多规合一理念

“多规合一”为现有各规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题提供了解决思路。多规合一的实现需要用地分类标准的对接作为“合一”工具。在多规合一理念下，新标准以地类无遗漏无重复，完全覆盖城乡范围为原则[14]，注重衔接《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)(以下简称《土地利用分类》)和《城市用地分类标准》，解决了城市绿地系统规划与城市总体规划、土地利用规划等上位规划在实际用地操作时的融合协调问题。

新标准强调多规合一理念重点体现在增加了2.0.1条款的内容，特别强调与《城市用地分类标准》的对应，并从城市建设用地内外两方面加以落实。在城市建设用地内，新标准增加了广场用地并调整绿地大类编号，保证绿地分类中G1、G2、G3的内容和代码与《城市用地分类标准》的G绿地与广场用地的一致；调整了相应的附属绿地名称及代码；从城市建设用地中移出了生产绿地。在城市建设用地外，新标准在尊重土地利用现状分类标准规定的地类划定的基础之上，根据市(县)域绿色生态空间的生态环境保护、游憩康体休闲、安全防护、苗木生产等主体功能进行分类，以功能管制对应规划需求，以地类划定对应国土管理[13]。

2.3 落实以人为本原则

构建城市绿地系统核心目的之一是满足市民多样化的室外休闲需求，即以人为本。新标准在绿地分类与命名中突出了绿地的游憩功能，充分落实了以人为本原则。首先，划分了城市建设用地外的风景游憩绿地中类，与城市建设用地内的公园绿地共同构建了城乡一体的绿地游憩体系，实现了城乡居民游憩空间的互补与延续。其次，广场用地的纳入，利于进一步契合绿地与城市公共活动空间，满足了城市居民游憩、纪念、集会等公共活动需求。再次，是否具有游憩功能成为判别绿地性质的标准，例如，新标准条文说明中明确规定，具备游憩功能的规模较小的带状公园应归入游园，而不具备游憩功能的则归入防护绿地；其他专类公园因位于城市建设用地范围内，其首要功能定位应是服务于本地居民。

2.4 重视文化遗产保护

城市的历史文化是塑造城市特色的重要元素，而具有历史文化的城市绿地是塑造城市特色的载体之一。新标准在绿地分类中重视具有历史文化的绿地的识别与保护，将其单列为小类加以强调。例如，拓展了历史名园范畴，将具有鲜明时代特征的设计理念、营造手法和空间效果的园林纳入其中；在城市建设用地内增设了遗址公园，在城市建设用地外的其他风景游憩绿地中也提及遗址公园。

2.5 留出弹性控制空间

对各类绿地的划分依据，新标准留出了弹性控制空间，利于标准在行业实践中的可操作性。具体体现在：分类代码编制了尾号为9的类别，空出现有待续编码为特殊情况留有余地；在规定综合公园和社区公园的规模、带状游园宽度、广场用地绿化占地比例等具体数字时，均采用“宜”字表达，没有强制性要求；对防护绿地不进行中类的强行划分，充分尊重地方相关法规针对当地情况的相应规定，并参照执行。

3 存疑思考

3.1 耕地与广义绿地

新标准在界定区域绿地时明确备注不包括耕地，虽然在条文说明中有所解释，但如下理由可支持耕地应纳入区域绿地。1)耕地的存在形态为人工植被用地，属于新标准对城市绿地①概念的界定范畴；2)耕地特别是基本农田，在国家法律保护下对限定城市发展空间、构建城乡生态格局有重要意义，具备区域绿地的生态隔离功能；3)随着观光农业的发展，城市郊区耕地的主要功能已由农业生产向休闲旅游转变，成为城市居民休闲生活的有益补充，具备区域绿地的风景游憩功能；4)苗木企业培育与生产为城乡绿化服务的苗木而长期租用的耕地，实际已经属于区域绿地的生产绿地②中类的范畴；5)同为《土地利用分类》一级地类的“林地”和“草地”，均有明确的管理部门和管理要求，均是以林木生产和畜牧业生产为主要功能，却已纳入区域绿地，那么由土地部门管理，以农业生产为主要功能的耕地为何异类处之呢？因此，将具有典型“三生空间”(生态空间、生活空间、生产空间)特征的耕地纳入区域绿地统筹研究，才能真正实现广义绿地的市(县)域全覆盖。

3.2 城乡绿地率

城乡绿地率是新标准提出的一项新指标，可由绿地统计表的“合计”项计算得出指标数值。该指标是对城乡绿地纳入量化管理的有益探索，但其统计意义值得进一步探讨。在耕地不纳入区域绿地范畴的前提下，城乡绿地率的统计有很大成分取决于区域的自然资源，对一个以基本农田为主的平原城市来说，区域绿地极少，从而使城乡绿地率较低，因此，对自然资源匮乏的城市来说城乡绿地率提升空间较小，无论是对城市自身发展的纵向比较还是与其他自然资源丰富城市的横向比较，均没有可比性。

4 结语

国家生态文明的建设正如火如荼，《城市绿地分类标准》的修订适应了新时代下风景园林学科的发展需求，是城市对绿地的规划、设计、建设、管理和统计的科学支持。本文通过对新旧标准的总则、绿地分类、绿地的计算原则与方法等内容的对比分析，认为新标准具有突出城乡统筹思想、强调多规合一理念、落实以人为本原则、重视文化遗产保护、留出弹性控制空间等革新亮点；并对耕地是否属于广义绿地、城乡绿地率的统计意义等内容提出疑问与思考，期望能促进风景园林学科的规范发展。

注释：

① 《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)条文说明1.0.1本标准所称城市绿地(以下简称“绿地”)是指在城市行政区域内以自然植被和人工植被为主要存在形态的用地。

② 《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)EG4生产绿地，为城乡绿化美化生产、培育、引种试验各类苗木、花草、种子的苗圃、花圃、草圃等圃地。